義務教育教師績效工資政策執行困境及其對策

黃想

摘? ?要：義務教育教師績效工資政策的實施對傳統工資制度相對固化的“大鍋飯”狀態起到了一定緩解作用，對于促進我國義務教育事業發展、加強教師隊伍建設具有重要的意義。然而，各地在落實該政策的過程中出現各種執行偏差，以至偏離了績效工資政策的價值導向，未能充分調動教師的工作積極性。為此，以績效工資政策的價值初衷為出發點，進一步深入探究教師績效工資政策的執行障礙，發現執行困難的表現主要是主體執行政策不規范、責任不明確、績效考核過于片面等等。基于此，建議要明確各級主體責任、完善績效工資考核制度、保障教師參與績效工資改革。

關鍵詞：教師；義務教育；績效工資；執行困境

中圖分類號：G551.2? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2023）04-0116-03

2008年12月，我國相繼頒布《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》和《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》，實施績效工資制度，開展績效考核，旨在激發教職工的工作熱情和主動性。然而該政策實施十多年來，激勵效果并未達到預期目標。2021年我國推出“雙減政策”，部分學校相繼推出“課后服務”，并將此納入教職工績效工資的考核目標。但是如何才能在績效工資中體現出教職工真實績效、使教職工感受到公平，始終困擾著管理者。

一、義務教育教師績效工資政策執行的相關概念

（一）績效工資

在現代漢語中，“績”指成果、功業，“效”指效果、功用，工資指基于員工的勞動投入而定期支付的貨幣報酬。績效工資是指基于員工的工作表現或工作效果而支付的貨幣報酬，具有浮動性、獎勵性、激勵性三大特點。赫茲伯格的雙因素理論指出，個體工作的動力會受保健因素和激勵因素的影響。一般情況下，績效工資由基礎工資、獎勵績效、職務工資和職稱工資等組成，義務教育學校教師績效工資主要包括基礎性績效考核工資和獎勵性績效考核工資，而獎勵性績效工資是影響教師工作動機的激勵因素，它將教職工的收入與其工作績效掛鉤，優績則優酬，以此激發教師投身工作的積極性。

（二）政策執行

美國公共政策研究學者艾莉森曾提出在實現政策目標的過程中90%取決于政策的執行，由此引發了國內外學者對公共政策執行研究的關注。教育政策是公共政策的一部分，不同的學者從不同角度對教育政策執行進行了研究。吳志宏認為，教育政策執行即政策執行者根據政策的指示和要求進行動態調整的過程，在這一政策執行過程中難免遇到梗阻和偏差，這就需要不斷對執行路徑進行優化以及改革教育管理體制機制，以達到政策初衷。袁振國表示，教育政策執行其實就是政策實施的過程，即將政策目標轉化為政策執行行為，并在此基礎上達到政策的預期效果。綜合各種觀點，筆者認為教育政策執行是一種將教育理念轉化為教育決策在實踐中落地并根據實踐進行修正和再制定的過程。

二、義務教育教師績效工資執行困境分析

（一）地方與義務教育學校政策執行出現偏差

中央政府、地方政府與義務教育學校作為教師績效工資政策執行過程中的三大主體，會受到不同的制度制約和相關影響，從而形成各自的政策執行邏輯。在政策執行的過程中，地方政府、義務教育學校不僅要傳達上級的政策愿景，還要考量地區實際情形，從而對政策的適用性及其可行性做出正確評估，進而基于其利益最大化做出政策選擇。各地對政策的解讀與落實不僅與當地的政治、經濟環境相關，同樣也受政策傳達者和政策執行者自身執政能力的影響。義務教育學校的管理層不只是績效考核方案的制訂者與執行者，同時也須接受績效考核，既享有分配公共利益的權利，也可在此過程中追求自身的利益。雙重身份使得其在政策執行過程中可能存在“失控”現象，可能存在“政策變通”、“政策附加”、“政策扭曲”等不規范的行為。政策的有效執行離不開對政策的準確理解，然而地方和學校乃至于教師對政策的理解僅停留在政策條文的字面意思，對于政策的目標和執行路徑一知半解，并未認真對內容進行細化分析，以至于在執行過程中偏離了政策目標，甚至出現了“先跟風后改進”的現象。為了完成上級下發的績效工資改革任務，在制訂績效工資實施方案時忽略了本地的實際情況，導致執行形式大于政策內容。

（二）績效考核未反映真實績效

績效考核指標及考核標準設置是考核評價過程中的重要一環，然而形成科學統一的績效考核指標和標準體系仍有難度。首先，績效考核指標難以確定。國家出臺績效工資政策實施方案之后，地方緊接著制定了教師績效考核的參考指標，但是地方多是“拿來主義”，偏離實際。績效工資政策遵循“多勞多得，優績優酬”原則，但教師的勞動對象是學生，人才培養質量短期內難以測量，這就造成教師勞動在數量和質量上都具有模糊性、難操作性和滯后性。我國早已從應試教育轉向追求素質教育，鼓勵學生德、智、體、美全面發展，單憑學生的學習成績、競賽排名等無法準確衡量教師的工作質量。其次，績效考核標準難以衡量。不同學科、不同職位的老師所要承擔的工作任務、工作強度不同，普通老師和學校管理層的工作重心也不同，因此，對其投入勞動的評價不能通過簡單的計時或計數，而教師的績效評判標準都要考慮這些因素，而且學校地理位置、辦學水平迥異，所以很難制定統一的評判標準。學生的全面發展離不開各科老師的團結合作，很多義務教育學校對于教師績效的考核側重于教師本身投入勞動所得的成果，團隊合作在考核中占比很小甚至是不參與考核，這就造成了部分老師注重自我價值的實現而忽視了團隊之間的交流合作，造成學校內部的矛盾，從而影響日常教學工作。

（三）績效工資的激勵效果未達到理想狀態

義務教育階段實行教師績效工資政策是為了吸引更多優秀人才投身教育事業，激勵教師提高教學質量、改善教學思維、創新教學方法。獎勵性績效工資作為績效工資中真正發揮激勵效果的部分，其數額大小、比重高低、分配方式等都會影響績效工資的激勵效價。在績效工資的執行過程中，要由學校負責制訂分配方案。盡管國家相關政策規定績效工資作為發揮激勵作用的重要手段，堅持以“多勞多得”為原則，杜絕“穿新鞋走老路”重回“大鍋飯”，但仍有部分學校平均發放績效工資，導致成果不同的教師收入相同，付出的勞動不能和結果成正比，降低了教師對績效工資政策的獲得感。有的地方以常規津補貼的名義發放績效工資，然而常規性津貼的發放一般根據崗位或地區的特殊性設置，較少考慮教師的工作績效。義務教育績效工資是以“同級同酬”外加“績效”為原則進行發放的，也就是說，不同職稱等級的教師其績效工資數額的比重是不一樣，對于那些高級職稱的教師而言，績效工資在職稱工資面前數額較小，對其激勵效果就大打折扣。國家規定“教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平”，并致力于推進、落實此項政策，但多地公務員平均工資仍高于教師平均工資，雖然公務員與教師都享有多種津補貼，但是津補貼發放的形式、種類、占比存在較大差異，未達到教師對于績效工資的期待值，打擊了教學工作者投身教育行業的積極性。

三、完善義務教育學校績效工資實施的對策和建議

（一）明確各層級主體責任，建立監督問責機制

績效工資政策精準落地需要中央、地方、學校等多層級主體的共同參與，需要多個部門的協調配合。績效考核不僅僅是學校對教師的考核，也是對整個績效工資執行主體落實工作的考核，所以應明確相關執行主體的工作內容和工作職責，并作為其績效工資發放的分配依據，避免權力的交叉和空白。缺乏監督的權力是可怕的。對于教師績效工資政策執行可以考慮建立多主體共同參與的監督問責機制。首先，教育部門可以建立教師對績效工資政策及績效考核的申訴通道，確保教師有效提出復議的權利得以行使。其次，學校層面應建立教職工反饋機制，使每一位教師在遭遇不公平績效考核時能及時與學校相關管理人員進行溝通。最后，要鼓勵教師積極參與學校績效考核方案的制訂，賦予教師對績效工資政策執行過程進行監督的權利，使績效工資政策執行工作在陽光下進行。

（二）完善績效考核機制

教育部門應根據政策制定績效考核辦法，并舉辦研討會聽取不同批次、不同區域的教師、專家的建議，以此加強對學校制度考核方案的指導與審核。在制訂績效考核方案時應以科學、合理、人性化為出發點設計考核指標，如師生比例、管理者的實際貢獻，避免或減少考核指標過度量化造成的考核不公平。由于教師教學的特殊性，許多教職工工作的成果難以用數據來進行計算，因此，對于那些無法量化的績效考核指標應加入定性評估，定性考核與定量考核相結合更能體現績效考核機制的人性化、合理化。譬如，對于教師提供的“課后服務”，不能單單以課時來計算績效，還應對其質量進行考核。

學校涉及到不同的利益主體和不同的崗位，還涉及年齡、職稱、學科、職位等，管理層應制定科學、合理的多類型考核標準。根據馬斯洛需求理論，人有五種需求層次，不同的人生階段需求不同。多類型考核標準的設計可以從不同需求層次有針對性地激勵教職工，使不同人生階段的教職工都有發展的可能。績效考核標準不能僅從教學成果、師生關系、個人奉獻等維度進行制定，還應對育德育人、學術成就等方面進行制定；還可借鑒英國的義務教育教師績效工資制度中將績效工資與專業發展水平相結合的做法，通過對專業發展水平的評定給予教師不同級別的績效工資。

（三）完善義務教育經費保障機制，縮小城鄉差距

義務教育教師績效工資政策的實施離不開財政經費的保駕護航。為了推動義務教育事業持續、均衡的發展，統籌分配城鄉教育資源，應持續完善教育經費保障機制，以城鄉一體化為出發點統籌設計義務教育經費保障機制，從而增強政策的協調與統一。中央層面應根據各地區的經濟情況、教育情況、師資力量情況等合理確定教育經費，對于薄弱地區應提高經費份額。各級政府應在自身可調配的經費范圍內進行統籌分配，加大對貧困地區的轉移支付能力并確保按時按額撥付到位。明確績效工資中基礎性工資和獎勵性工資的承擔主體及承擔比例，減輕縣級政府的財政壓力，避免出現因財政赤字導致績效工資不能按時足額發放的情況。協調各級部門在銀行開設教師績效工資專款賬戶，確保筆筆款項來去清白，并設立教師績效工資監管責任制，對于擅自挪用、改變款項用途的嚴肅追究其法律責任。

（四）提高教師在績效考核中的地位，賦予教職工話語權

首先，應維護教職工的知情權，確保績效考核公開、公正和透明。各地教師績效考評的知情權主要體現在對考核過程、考核結果知情，為此，可建立績效考核公告平臺，在考核前進行預告，考核后對結果進行公示，并可在此平臺上查閱績效考核中各部分的占比及金額，讓教師充分了解考核過程、考核細則及考核結果。績效考核平臺的建立保證了教職工的知情權及績效考核程序上的公平性，增加了教職工對學校績效考核工作的認可和信任，更深刻地理解了績效工資的政策內容。

其次，尊重教職工的意見表達權，認真聽取教職工的利益訴求。學校組織內部有多個利益群體，如各級管理人員、班主任、主副科老師等。在教師績效考核的過程中需要協調不同利益主體的需求，以多種方式聽取各方面的意見。在義務教育教師績效考核的過程中，可建立意見反饋通道，以廣泛聽取教職工的利益訴求。績效工資政策的愿景是提高教師教學的積極性和主動性，若是績效考核僅僅由考核小組單方面執行，而忽視了教職工的需求，那么績效工資就偏離了政策的激勵導向。因此，績效考核過程是一個教職工與領導層之間雙向互動的過程，教職工將自己對績效考核的過程、結果等方面存在的疑惑通過意見反饋通道及時向考核部門交流，考核部門在一定時間內對績效考核的數據和資料進行全面分析，并公正、客觀地給予教職工答復，從而提高教職工對績效考核的認同感。

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