政策工具視角下我國家庭教育政策研究

唐蕾　尤宏淼

【摘 要】家庭教育政策是實現家庭教育高質量、均衡化發展的重要杠桿，在時空脈絡中剖析我國家庭教育政策工具的內在圖景，有利于推動家庭教育理論創新與實踐創新良性互動。研究采用內容分析法，從政策工具、政策要素、政策時間三個維度對21世紀以來國家層面發布的14份家庭教育政策文本進行量化分析，發現我國家庭教育政策中政策工具使用比例失調、政策要素結構分配不均、工具選擇缺乏變革創新。未來在優化家庭教育政策上應均衡家庭教育政策工具比例，提高政策執行效力；優化家庭教育政策要素結構，發揮政策系統效應；豐富創新家庭教育政策工具，完善政策規劃體系。

【關鍵詞】家庭教育政策 政策工具 政策要素 政策時間

【中圖分類號】G78 ? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1002-3275（2023）21-78-06

一、問題提出

2001年，國務院婦女兒童工作委員會頒布《中國兒童發展綱要（2001—2010年）》。2010年，《全國家庭教育指導大綱》的頒布標志著我國家庭教育政策逐步呈現出科學化、規范化和法制化的趨勢。此后10年，隨著《關于加強家庭教育工作的指導意見》、《中華人民共和國家庭教育促進法》等政策法規的頒布與實施，家庭教育逐漸成為研究的重點與熱點。學者對家庭教育的內涵進行反思［1］，并從新時期家庭教育的內涵、現狀與對策等方面［2］對家庭教育政策的應然狀態進行具體論述。從《中華人民共和國家庭教育促進法》頒布實施以來，諸多研究者將關注點轉向家庭教育法，例如探討立法議程、價值、原理與實施等［3］，從政策法規的層面為優化我國家庭教育政策提供理論依據與實踐指導，同時打開家庭教育立法的政策窗口。目前，家庭教育政策的研究重點圍繞發展演變、國際比較、問題對策三個方面展開。在家庭教育發展演變方面，學者的研究重點聚焦于宏觀層面的家庭教育政策［4］、微觀層面的家園合作中的幼兒家長角色［5］等的變遷。在家庭教育國際比較方面，不同研究者對美國的家庭教育權［6］、日本和美國以及挪威家庭教育立法的宗旨和規范重點［7］、日本家庭教育法律規制的路徑和特點進行探討與比較。［8］在家庭教育政策文本研究方面，部分研究者基于政策綜合解釋模型分析改革開放以來我國家庭教育政策的行動邏輯［9］，從政策工具視角剖析我國家庭教育立法特征與未來趨向。［10］此外，學者對我國家庭教育政策歷史進程進行文本分析［11］，指出我國學前教育政策的現實困境［12］，并提出相應的對策。

綜上所述，不同的研究者圍繞發展演變、國際比較、問題對策等方面，對我國家庭教育政策進行了宏觀與微觀層次的分析。主要有以下特點：一是按照時間脈絡梳理我國家庭教育政策發展過程，并將其劃分為不同階段。二是對近年來國內外家庭教育政策進行分析，指出我國家庭教育政策的現實困境，并汲取其他國家的先進經驗，針對性地提出改革對策。但上述研究多為思辨研究與質性研究，而關于政策文本的量化研究卻鳳毛麟角。已有量化研究則主要從政策工具的頒發主體、類型以及應用的頻次與組合情況等方面對家庭教育政策文本進行靜態研究，缺乏對政策發展過程中內部結構變化、政策文本中的政策工具與政策要素適宜程度等方面的動態分析。鑒于此，本研究擬通過定量和定性分析相結合的手段，從政策工具、政策要素和政策時間三個維度，對21世紀以來我國家庭教育政策文本進行分析，厘清我國家庭教育政策文本存在的問題，并提出合理的優化建議，以期為完善與優化我國家庭教育政策提供決策參考。

二、研究設計與分析框架

（一）研究設計

本研究從政策工具視角出發，將我國21世紀以來在國家層面上制定與頒布的14份家庭教育政策法律文件作為研究對象，通過內容分析法剖析2000年以來家庭教育政策工具的內在結構、聯結關系和動態變化。

1．研究對象

為保證政策文本分析的全面性和權威性，本研究以我國21世紀以來國家層面頒布的14份家庭教育政策文本為研究對象，共分為三大類，包括國務院婦女兒童工作委員會出臺的3份兒童發展規劃綱要、全國婦聯聯合相關部門出臺的5份家庭教育工作五年規劃，以及教育部等其他相關部門出臺的6份家庭教育政策文件。

2．研究方法

內容分析法是指一種將質性資料轉化為量化數據的方法，也是一種基于定性資料的量化分析技術，提供的框架分析集中于政策工具［13］，能夠支持對質性文本資料進行數理統計分析，具有結構性、系統性和客觀性等優勢。本研究借助NVivo 12質性分析軟件將14份政策文本依據“政策編號—章節—語句”的規則進行編碼，而后歸類統計所有的編碼單元，并分析政策工具的結構、要素和變化趨勢，最終揭示我國21世紀以來不同時期家庭教育政策工具與政策要素的內在結構與關聯程度。

（二）三維分析框架

本研究基于政策工具理論，并結合我國家庭教育政策的內容和特點，構建“政策工具（X維度）—政策要素（Y維度）—政策時間（Z維度）”的三維分析框架（見圖1）。

1．X維度：政策工具維度

X維度對政策工具類型進行數理統計分析，展現政策工具的選擇與組合方式。政策工具是“公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式的總稱”［14］，直接影響著政策的執行效果。目前，國內外研究者對教育政策工具進行了深入研究，其中更廣泛使用的是麥克唐納爾和埃爾莫爾、施耐德和英格拉姆以及豪利特和拉米什所提出的三種政策工具分類框架。其中，前兩者存在較多相似之處，都強調了權威（命令）、激勵和能力建設工具，這些工具普遍被選擇和應用于我國的政策中［15］，同時較為契合本研究的研究思路。因此，本研究結合我國家庭教育政策實踐，選擇借鑒施耐德和英格拉姆、麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具理論，并依據具體文本內容提煉出相應的政策子工具，構建家庭教育政策工具的選擇分析框架。

2．Y維度：政策要素維度

Y維度則從價值引領、監督管理、組織宣傳、公共服務和體系構建等方面，就家庭教育政策要素的頻次和交叉情況等進行分析，呈現其單獨的特點及其兩者的協同程度。簡單地從政策工具層面對政策文件展開分析不夠全面［16］，無法說明內部的政策要素。因此，本研究運用NVivo 12分析軟件，將家庭教育政策要素維度細分為價值引領、監督管理、組織宣傳、公共服務和體系構建五個方面。其中，價值引領主要包括目標、兒童觀和價值觀等，監督管理主要包括指導與管理、出臺相關政策法規等，組織宣傳主要包含加強組織領導、擴大社會宣傳、廣泛開展宣傳等，公共服務主要包括加強家庭教育工作基礎建設、家庭教育指導、學校家庭教育指導等，體系構建包括加強家庭教育工作隊伍建設、家庭教育指導服務隊伍建設等。本研究通過對政策要素維度的分析，可以呈現政策內部結構的變化，同時進一步分析政策工具與政策要素之間的相宜程度。

3．Z維度：政策時間維度

Z維度從政策時間視角，動態展現我國21世紀家庭教育政策工具的應用狀況和變化趨勢。本研究引入政策時間作為第三個分析維度，以政策出臺的時間為邏輯線索，并以10年作為時間間隔，將21世紀以來國家層面頒發的家庭教育政策文本，劃分為“2001—2010年”“2011—2020年”“2021年至今”三個階段，統計不同時間段的政策工具與政策要素。其中，第一階段包含4份政策文本，第二階段包含7份政策文本，第三階段包含3份政策文本。最后，本研究在統計三個時間段政策工具與政策要素組成的基礎上，分析我國家庭教育政策工具使用和政策內部要素的變化趨勢。

三、家庭教育政策文本的三維分析

本研究借助NVivo 12軟件對14份家庭教育政策文本進行編碼，形成851個編碼單元。編碼任務由兩位編碼者共同進行，顯著性檢驗的肯德爾和諧系數為0.826，P＜0.001，表示兩位編碼者在編碼內容上的一致性較好，在編碼結果上的可信度較高。本研究基于家庭教育政策工具三維分析框架，對編碼單元進行歸類統計分析，探討政策工具的使用和組合特征、內容重點及變化趨勢。

（一）政策工具維度分析

本研究將851個編碼單元納入各類型的政策工具中，形成家庭教育政策工具比例分布圖，如圖2所示。就各類型政策工具的應用頻次而言，頻次最高的是292次的權威工具，占全部政策工具的34.31%；接著為能力工具達268次，占31.49%；而象征和規勸工具的應用頻次為189次，占22.21%；學習工具的應用頻次為64次，占7.52%；激勵工具的應用頻次為31次，占3.64%；應用頻次最低的是僅有7次的系統變革工具，占比不足1.00%。

本研究編碼和歸類14份家庭教育政策文本中的具體工具使用情況，統計結果顯示：就權威工具而言，使用較多的是計劃要求和組織管理，分別占49.32%和27.40%，監督監管、法律法規和處罰禁止使用較少，分別占13.69%、5.14%和4.45%。就能力工具而言，指導服務和資源配置分別占其總量的57.46%和25.37%，而隊伍建設和專項培訓分別占11.57%和5.60%。就象征和規勸工具而言，使用較多的是鼓勵號召，占59.79%，推廣普及、輿論宣傳和示范引導分別占17.99%、12.17%和10.05%。就學習工具而言，科研課題和知識學習各占50.00%。就激勵工具而言，經費支持占77.42%，政策優惠和補貼獎勵分別占12.90%和9.68%。就系統變革工具而言，探索實驗占87.50%，試點改革僅占12.50%。

（二）政策要素維度分析

引入政策要素維度對14份家庭教育政策文本進行歸類分析（見圖3），家庭教育政策要素包括價值引領、監督管理、組織宣傳、公共服務和體系構建五個方面。其中，家庭教育政策要素運用頻次最多的是公共服務，所占比例為39.84%。價值引領和監督管理次之，分別占22.68%和18.45%；政策要素頻次最少的是組織宣傳，僅占5.75%。

單從政策工具單一維度無法具體呈現政策要素，分析并不夠全面。因此，本研究在政策工具的基礎上，引入政策要素維度，從價值引領、監督管理、組織宣傳、公共服務和體系構建五個方面對政策工具和政策要素的適宜性進行分析。對14個政策文本中政策工具與政策要素進行詳細統計，發現價值引領和組織宣傳運用了4種政策工具，監督管理運用了5種政策工具，公共服務和體系構建兩個政策要素運用了6種政策工具。其中價值引領和監督管理使用的工具多為權威工具，組織宣傳以象征和規勸工具為主，公共服務和體系構建主要使用的工具是能力工具。從政策工具維度來看，權威工具主要體現在監督管理，激勵工具和學習工具主要運用于體系構建，能力工具、象征和規勸工具、系統變革工具主要運用于公共服務，具體見圖4。

（三）政策時間維度分析

從政策時間維度對政策工具類型進行統計分析，發現三個階段的權威工具使用率在27.10%—51.31%之間，且處在較高頻率狀態。能力工具次之，使用率在19.74%—35.52%之間。象征和規勸工具的使用率在16.51%—26.28%之間。學習工具的使用比率在7%左右。激勵工具的使用比率在2.63%—5.12%之間。系統變革工具的使用比率最低，僅在0.41%—1.42%之間。由此可見，雖然家庭教育政策中的工具類型存在多樣性，但是使用比例卻出現了較大失衡現象。

從政策時間維度對政策要素維度的頻次進行統計，發現14份政策文本中公共服務要素比例最高，且總體呈現上升趨勢，第二階段公共服務占比超過40.00%。價值引領要素比例有所增加，從第一階段的最低比例逐步增長15.00%后維持在24.00%左右。監督管理和體系構建占比呈現下降后上升趨勢，其中監督管理第一階段為30.26%，第二階段下降至12.92%，后上升至23.94%。體系構建第一階段為19.08%，第二階段下降至9.59%，后上升至18.61%。組織宣傳占比呈現逐漸下降趨勢，第一階段13.82%下降11%左右穩定在2.13%。三個階段政策要素比例的極差分別為19.73%、42.28%、29.25%，可見，每一階段的政策要素存在細微變化，監督管理和體系構建呈現先下降后上升的趨勢，公共服務和價值引領呈現先上升后下降的趨勢，而組織宣傳呈現直線下降的趨勢。

四、家庭教育政策文本存在的問題

（一）政策工具使用比例失調

政策工具的選擇與組合，直接影響政策的執行效果。分析結果顯示，我國家庭教育政策工具的使用全面且多樣，既有強制性工具，又有柔和性工具。其中強制性工具包括權威工具、系統變革工具，柔和性工具包括能力工具、象征和規勸工具、激勵工具和學習工具。但通過深入分析發現，政策工具類型以及子工具的使用呈現出明顯的比例失調現象。其一，政策工具類型失衡，突出表現在過度使用權威工具，激勵工具使用不足。從圖2和圖4中可以明顯看出，權威工具的使用比例最高，且長期處于家庭教育政策工具的主導地位。激勵工具是鼓勵個體、機構創新實踐的有利手段，但其使用頻次僅占10.00%，長期處于低頻次狀態。其二，政策工具的內部結構協同不足，權威工具和能力工具子工具的使用有失偏頗。例如在權威工具類型中，計劃要求和組織管理占比最多，法律法規僅占5.14%。在能力工具中，指導服務占比過半，隊伍建設和專項培訓僅各占11.57%和5.60%。

（二）政策要素結構分配不均

總體來看，我國政府在家庭教育政策工具的使用和選擇上，還存在政策工具的內部要素分布不均的問題。具體表現在以下兩個方面：其一，內部要素所運用的政策工具高度集中，內部要素組合不合理。一是價值引領和監督管理使用的工具以權威工具為主，且價值引領完全未使用激勵工具和系統變革工具，監督管理完全未使用學習工具。二是公共服務和體系構建使用的工具以能力工具為主，組織宣傳以象征和規勸工具為主，并未使用激勵工具和能力工具。其二，屬于同一政策工具的內部要素之間呈現出單一的失衡狀態。研究顯示，權威工具的內部要素主要是監督管理，激勵工具和學習工具的內部要素主要是體系構建，能力工具、象征和規勸工具、系統變革工具的內部要素主要是公共服務。

（三）工具選擇缺乏變革創新

制度途徑說認為，政策工具的選擇具有路徑依賴性，現在和未來的工具選擇沿著一定的路徑得到強化并鎖定在某種狀態。［17］結合圖5分析可知，雖然我國不同階段的各家庭教育政策工具類型所占比例不同，但是總體上變化不大，其中權威工具長期處于高頻次狀態，學習工具、激勵工具以及系統變革工具一直處于低頻次狀態。以第二階段為例，從2011年開始，我國家庭教育政策進入全面建設普惠性家庭教育指導服務體系階段［18］，政策要素中的公共服務和價值引領占比大幅提升。然而相較于上一階段，該階段的權威工具使用比例大幅下降，能力工具、象征和規勸工具呈現小部分提升的趨勢，但學習工具和激勵工具的占比幾乎保持一致，說明家庭教育政策工具的選擇并沒有隨著政策要素的變化而進行調整。在三個時間段，家庭教育政策工具均沿著原來的路徑變化，缺乏變革創新。

五、家庭教育政策的優化建議

（一）均衡家庭教育政策工具比例，提高政策執行效力

當前，我國家庭教育政策工具類型及其子工具的使用存在著比例失調問題，尤其體現在權威工具的過度使用。權威工具的高效率、低成本優勢，一定程度上有利于家庭教育政策的貫徹落實，但過度使用會削減受眾的積極性和創造性。因此，我國家庭教育政策工具的選擇和使用，需要從“單一”轉向“多元”發展，構建起系統聯動的政策工具體系。［19］首先，適當降低權威工具比例，重視激勵工具的使用。為保障家庭教育的重要地位和政策執行效力，可以運用適當的計劃要求、法律法規等強制舉措，推動家庭教育法制化建設。但是家庭教育私有屬性更強的特殊性質決定了其政策重點應在于對責任主體的正面激勵而非追究。其次，合理增加能力工具和學習工具的使用，并優化其子工具的均衡協同。政府應當聯合各主體，加強隊伍建設，加大培訓力度，實現家庭教育指導服務水平和家長家庭教育能力的可持續性提升。最后，充分利用系統變革工具，完善和改革家庭教育工作機制。積極通過探索實驗和試點改革，以點帶面地推廣普及家庭教育指導服務的創新模式和先進經驗。

（二）優化家庭教育政策要素結構，發揮政策系統效應

政策要素是政策工具的著力點。［20］政策體系的健全與政策工具的運用情況、政策要素的內部結構以及二者的協同狀況緊密相關。［21］因此，政策相關部門應優化家庭教育政策要素結構，發揮政策的系統效應。首先，綜合考慮家庭教育政策的內部要素與外部環境，提高政策制定者與決策者在選擇和使用政策工具時的專業水平。在選擇政策工具的內部要素時，政府相關部門應同時考慮家庭教育政策的外部環境，并將二者進行綜合分析與內外互動。例如，價值引領起著導向的作用，應堅持5種政策要素并舉。其次，合理確定家庭教育政策要素結構。綜合考慮不同政策工具的特點，確定家庭教育政策要素的結構。例如，將權威工具運用于監督管理，有助于提高政策的有效性與保障力。最后，靈活調整政策要素的結構，確保政策工具與政策要素相適宜。當政策工具與政策要素出現不匹配、不協同的情況時，政府相關部門應靈活調整政策要素的結構。例如，激勵工具除了運用于體系構建以外，還應運用于價值引領與組織宣傳。

（三）豐富創新家庭教育政策工具，完善政策規劃體系

政策工具的選擇受政策目標、政策工具自身特性、政策環境、組織路徑等綜合因素的影響，需要不斷變化和創新。［22］面對我國家庭教育現代化建設的未來發展任務［23］，我國家庭教育政策工具選擇應突破對傳統無效路徑的依賴，順應時代發展需求，優化創新家庭教育政策工具。首先，敢于打破固化的政策工具組合模式。在如今三孩生育政策、“雙減”的時代背景下，政府應結合不同的時代發展階段特點，統籌考慮家庭教育的內外部環境、社會實際需要和關鍵問題，加強政策工具和政策要素與環境背景的匹配度。其次，依據執行效果及時調整政策工具。政府應建立政策工具效果與條件之間的聯系，在著眼整體和全局的同時，考慮不同區域的發展現狀和需求，給予地方政府在政策執行過程中因地制宜調整的自主權。最后，創新家庭教育政策工具類型。例如政府可以積極引入信息化、自愿性等新型政策工具，充分利用信息化手段以及社會志愿服務組織，保障和支持現代化的家庭教育建設。

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