PPP項目績效管理與績效評價探究

[摘 要]隨著公私合作（PPP）模式在各個領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，如何有效地管理和評價PPP項目的績效成了一個重要的課題。在PPP項目中，績效管理是強化項目全過程管理的重要手段，能夠在極大程度上保障項目的整體質(zhì)量，充分發(fā)揮項目工程的作用和價值，對于提高政府和項目合作方的經(jīng)濟效益有著重要幫助。在PPP項目運行中，良好的績效管理及績效評價是保證合作方誠信守約的重要內(nèi)容，有助于實現(xiàn)各方的健康運營。基于此，本文首先探究了PPP項目績效管理概念，并對PPP項目績效管理及績效評價中的問題進(jìn)行了探究。接著，探討了基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目績效管理的實施策略。最后，提出了改善基礎(chǔ)設(shè)施項目績效管理的一些建議，旨在提高PPP項目的績效管理水平。

[關(guān)鍵詞]PPP項目；績效管理；績效評價

PPP項目是政府和社會資本合作運營模式。自2014年9月開始在全國范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用以來，越來越多的政府在市政、交通、能源建設(shè)等領(lǐng)域嘗試?yán)肞PP項目模式，以便更高效、快捷地為市民提供豐富、優(yōu)質(zhì)、便利的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。目前，PPP項目正從粗放野蠻的增長階段向越來越規(guī)范、有序的階段轉(zhuǎn)型。政府需及時調(diào)整政策思路，充分發(fā)揮PPP項目參與方的互補優(yōu)勢，以降低項目各方試錯難度和糾錯成本。為了實現(xiàn)合作方之間的互相激勵和互補相容，需要系統(tǒng)地加快對PPP項目進(jìn)行全面績效評價，并對PPP項目績效管理進(jìn)行優(yōu)化，這樣可以確保PPP項目各方實現(xiàn)利益的均衡共享和風(fēng)險可控。

一、PPP項目績效管理概念

PPP項目的績效管理是基于合作方各自的經(jīng)濟需求，助力完成相關(guān)的目標(biāo)，提高PPP項目合作各方的滿意度。PPP項目的績效管理是在項目從開始到結(jié)束的整個過程中，合理運用績效管理的知識和方法，結(jié)合具體的項目情況，制定特定的指標(biāo)體系，并制定與項目發(fā)展目標(biāo)相符的評估標(biāo)

準(zhǔn)[1]。與此同時，應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)的管理流程，推行適當(dāng)?shù)目己朔绞?，對項目在一定時間內(nèi)取得的成果進(jìn)行多角度、綜合分析，并得出科學(xué)、合理、客觀的評估結(jié)論。有關(guān)管理人員應(yīng)對相關(guān)的結(jié)論進(jìn)行整合，得出在一定時間內(nèi)項目的實際盈利及發(fā)展運行情況，及時優(yōu)化相關(guān)的項目運作方式和管理模式，從而實現(xiàn)各方的經(jīng)濟效益目標(biāo)。PPP項目中，績效管理是一個綜合性的過程，包括績效規(guī)劃設(shè)計、執(zhí)行、考評、績效反饋、績效整改和導(dǎo)入等幾個關(guān)鍵步驟。通過循環(huán)執(zhí)行這些步驟，逐步實現(xiàn)PPP項目的最終目標(biāo)?；赑PP模式是公私間合作伙伴關(guān)系，項目績效管理需涉及私營和公共部門兩個方面。一方面，應(yīng)重視產(chǎn)品質(zhì)量，另一方面，也應(yīng)調(diào)查分析顧客滿意度，全力提升產(chǎn)品服務(wù)的公平公正性，盡量滿足社會對質(zhì)量和數(shù)量的需求。

二、當(dāng)前PPP績效管理困境及原因分析

（一）各方企業(yè)對于PPP項目實施績效考核績效評價制度的意識相對不足

對于PPP項目績效考核績效評價制度的實施情況進(jìn)行綜合分析發(fā)現(xiàn)，政府相關(guān)方和社會資本方似乎沒有充分關(guān)注企業(yè)在PPP項目中的績效考核績效評價制度。一個典型的例子是，當(dāng)企業(yè)處于部分PPP項目的運營期階段時，由于缺乏對項目績效考核和評價機制的意識，對運行相關(guān)時間的要求設(shè)置過于寬松，僅僅滿足入庫要求即可。然而，這些行為實際上完全忽視了企業(yè)可以利用運營管理方面的績效考核和評價制度來實現(xiàn)的專業(yè)獨特價值。另外，合同中企業(yè)績效考核的績效評價方法編寫不夠嚴(yán)密，缺乏科學(xué)性和可操作性，這也是經(jīng)常發(fā)生的情況。為什么會出現(xiàn)上述現(xiàn)象，原因是政府部門和企業(yè)管理者在合作初期沒有意識到PPP項目企業(yè)績效考核的重要性，導(dǎo)致企業(yè)績效考核一直停留在表面。在這種情況下，可以推斷PPP項目企業(yè)績效考核方法的出臺必然面臨著很多困難[2]。

（二）PPP績效考核標(biāo)準(zhǔn)參與部門眾多，績效考核容易形式化

PPP項目實施牽涉多個干系人，如政府監(jiān)督管理機構(gòu)、項目公司、產(chǎn)業(yè)綜合主管部門等。然而，這些相關(guān)干系人之間的內(nèi)部溝通渠道非常有限，溝通成本較大，實際工作中存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，導(dǎo)致溝通工作效果不佳。不同項目的績效評估體系遵循的具體產(chǎn)業(yè)技術(shù)規(guī)范、框架和評估指標(biāo)之間存在顯著的地域差異。而現(xiàn)階段，PPP項目打包已變得相當(dāng)普遍，導(dǎo)致個別項目績效評估涵蓋了多個行業(yè)的需求。在這種極端情況下，項目績效的考核標(biāo)準(zhǔn)必須充分考慮各個行業(yè)和區(qū)域的特點。在具體項目實操階段，由于涉及多個PPP示范項目，各行業(yè)的應(yīng)用領(lǐng)域主體眾多，同時方法標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。相關(guān)部門干系人之間的目標(biāo)需求各不相同，很難統(tǒng)一達(dá)成協(xié)調(diào)平衡。

（三）績效考核量化指標(biāo)實踐操作性不足，增加考核管理成本

在實際項目實踐中，有一些項目的績效考核標(biāo)準(zhǔn)體系由很多非?；\統(tǒng)、粗糙和抽象的績效考核定量指標(biāo)組成，而且缺乏明確、具體和有效的定性考核指標(biāo)方法。在這些合同體系的設(shè)計中，發(fā)現(xiàn)了許多績效管理考核指標(biāo)體系方法仍然采用簡單的定性方法，缺乏真正可用于量化指標(biāo)的“負(fù)面清單”指標(biāo)。由于目前的項目建設(shè)總體實施組織方案中存在一些問題，比如對項目管理績效考核體系的量化指標(biāo)方面，指標(biāo)設(shè)定不夠清晰具體，定量評價指標(biāo)不夠豐富，而定性考核指標(biāo)內(nèi)容過多單一，這些問題導(dǎo)致PPP項目績效管理考核評價的公正客觀性大打折扣。當(dāng)前PPP項目績效評估仍面臨著相關(guān)領(lǐng)域績效評價考核體系指標(biāo)的建立與完善的問題。雖然有很多項目指標(biāo)已經(jīng)開始正式執(zhí)行，但在制訂考核項目指標(biāo)體系的過程中存在滯后性。因此，在實際項目執(zhí)行過程中，不可避免地需要使用“再談判”等方法來進(jìn)一步細(xì)化完善相關(guān)領(lǐng)域績效標(biāo)準(zhǔn)。

（四）PPP項目績效評價及結(jié)果分析運用手段不夠合理，不利于提高服務(wù)質(zhì)量

目前眾多省市PPP項目績效評價過程中的評價機制，包括“配置效率”和“總量控制”機制，實際發(fā)揮作用并不十分明顯。這主要是由于物有所值評價體系的有效量化程度不足，以及財政承受能力評價論證制度的科學(xué)性不夠徹底等問題所致，因此，對于PPP項目的績效綜合評價結(jié)果體系的綜合應(yīng)用，是PPP項目績效管理的關(guān)鍵所在，也是企業(yè)預(yù)算績效目標(biāo)管理工作的核心。然而，在實際項目操作中，綜合考核與成果評估的結(jié)合使用顯然不太合理。例如，目前許多地方在項目績效評估方案的執(zhí)行中，政府并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定來區(qū)分可用性虧損行為和項目績效實施的付費行為，政府不會直接將從補貼中獲得的收入與績效考核結(jié)果聯(lián)系起來，而是以一定比例將其收益與績效項目考核實施結(jié)果直接掛鉤。這種做法違背了所謂的績效目標(biāo)考核只是一種政績激勵手段而非目標(biāo)的原則。有了罰則無獎，這也是我國市場經(jīng)濟體制中常見的一種PPP績效評價或結(jié)果指標(biāo)應(yīng)用不規(guī)范和合理性不足的現(xiàn)象[3]。

（五）PPP類第三方績效綜合評估服務(wù)水平參差不齊，不利于提升服務(wù)質(zhì)量

第三方績效評估行業(yè)的水平普遍參差不齊，服務(wù)結(jié)果質(zhì)量良莠不齊，并且缺乏經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員。目前我國已建成世界上最大的PPP項目庫，第三方績效咨詢評估的業(yè)務(wù)量逐漸增加，然而，許多第三方專業(yè)績效管理評估研究機構(gòu)的人員能力并不能很好地滿足PPP項目的績效管理評估需求。由于涉及專業(yè)范圍廣泛且業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同，這對于整個PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目的績效評估咨詢的業(yè)務(wù)質(zhì)量和運行效率產(chǎn)生了一定的影響。

三、優(yōu)化PPP項目績效管理與績效評價分析

（一）關(guān)鍵績效指標(biāo)法

關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）是在制定PPP項目管理績效考核評價指標(biāo)方案時最常用的一種方法，具有現(xiàn)實操作性強的特點。該方法的核心思想是從多個綜合指標(biāo)中選擇一種最基本、最能綜合體現(xiàn)企業(yè)管理運行效率的評估指標(biāo)，用來衡量PPP融資項目績效的高低[4]。

相對于傳統(tǒng)的EFQM和BSC方法，關(guān)鍵績效指標(biāo)法在全面權(quán)衡PPP項目運行中所涉及的財務(wù)管理問題上表現(xiàn)出更明顯的優(yōu)勢。傳統(tǒng)方法偏重于突出財務(wù)效率目標(biāo)，而關(guān)鍵績效指標(biāo)法注重突出關(guān)鍵企業(yè)指標(biāo)。通過關(guān)鍵績效指標(biāo)法，可以更好地分析企業(yè)在不同層次上產(chǎn)生的財務(wù)管理問題。

關(guān)鍵績效指標(biāo)法的核心思想源于帕累托的“二八原則”。該原則認(rèn)為，在全球經(jīng)濟的任何特定群體中，僅20%的關(guān)鍵因素通常占據(jù)了80%的影響力。在企業(yè)制訂有關(guān)PPP項目的綜合績效目標(biāo)考核與評價指標(biāo)時，過多的指標(biāo)可能導(dǎo)致項目評價結(jié)果繁復(fù)且缺乏重點管理，為了避免遺漏重要的管理因素，確保決策的合理性，考核的結(jié)果指標(biāo)個數(shù)應(yīng)該足夠豐富。

（二）目標(biāo)管理與量化考核相結(jié)合

在各級PPP合作項目的績效考核或評價工作中，首要的是注重對工作任務(wù)的分解和選擇。這一過程需要逐層進(jìn)行詳細(xì)劃分，還要確保各級政府在考核過程中的任務(wù)劃分與項目建設(shè)的整體要求不脫節(jié)。此外，還需強調(diào)科學(xué)性要求和項目管理的完整性，盡可能避免強相關(guān)或重復(fù)的項目管理。

在研究制訂分類和科學(xué)篩選各類PPP建設(shè)項目績效考核指標(biāo)時，需要盡量選擇明確、易于理解的具體量化測評指標(biāo)，以反映建設(shè)目標(biāo)成果質(zhì)量。這樣的選擇有助于研究者進(jìn)行實際數(shù)值綜合計算檢驗和定量比較，提高考核評價的可確定性和可操作性。

（三）重視選擇階段和調(diào)整

PPP項目建設(shè)的特點主要體現(xiàn)在政府績效項目考核及評價等指標(biāo)設(shè)計上，根據(jù)投資過程的不同，針對不同的政府項目，需要選取適合具體情況的評估指標(biāo)。由于企業(yè)自身的建設(shè)特點和需求各不相同，所選取的評估指標(biāo)可能會有所偏重或不同。此外，績效評價機構(gòu)的管理主體職能也不盡相同，這也會導(dǎo)致所選取的業(yè)績指標(biāo)的高低存在一定的差異。

在設(shè)計制訂生命周期評價體系指標(biāo)時，應(yīng)在項目的建設(shè)期、運營期和移交期前后三個主要階段分別評價其主要特點內(nèi)容，對項目進(jìn)行具體設(shè)置。在全壽命周期的三個階段中，可以根據(jù)項目階段性的生命周期評價指標(biāo)不斷補充調(diào)整或完善，以最大限度地滿足各類不同類型項目目標(biāo)用戶和各類利益相關(guān)方客戶的需求。

（四）建立誠信政府

在實踐PPP項目績效管理時，政府的參與和提示囊括了為外界提供保障、維護(hù)良好政府信用水平以及與私營部門保持良好溝通等方面的內(nèi)容。因此，為了最大程度提升PPP項目的績效水平，必須確保政府擁有可信度。在PPP項目中，政府部門扮演多重角色，既需要參與項目建設(shè)實踐，制訂相關(guān)規(guī)則，也要負(fù)責(zé)宏觀環(huán)境的調(diào)控。然而，當(dāng)存在嚴(yán)重的信息不對稱和政府信用不足時，可能會在一定程度上造成合作方的經(jīng)濟效益受到影響。在PPP項目實施過程中，政府是重要的領(lǐng)導(dǎo)人和牽頭人，對于項目的順利運行起到了極大的保障作用。因此，政府方應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)的規(guī)章制度，避免出現(xiàn)參與方利益失衡現(xiàn)象。鑒于上述情況，需要實現(xiàn)以下幾點：首先，必須按照法律行政原則，確保歷屆政府政策的連續(xù)性；其次，應(yīng)建立失信懲罰及問責(zé)機制，明確政府誠信度與政績之間的關(guān)系，嚴(yán)厲打擊失信行為，要求行為人對其行為承擔(dān)最終責(zé)任；最后，建立和執(zhí)行賠償機制。由于政府部門失信可能會損害其他合作伙伴的利益，因此通過設(shè)立這種機制能夠減少對私人部門造成的損失，有助于緩解公私部門之間的緊張關(guān)系。

（五）加強績效評價工作的基本認(rèn)識，重視項目績效評價工作的開展

對于所有工作的完成，都要重視思想觀念的重要性，這一點在當(dāng)前的PPP項目管理績效評價和考核管理體系中同樣適用。然而，根據(jù)實際情況，當(dāng)前的PPP項目管理績效評價制度存在許多問題，主要是由于對項目績效評價管理工作缺乏重視所致。這主要是因為缺乏對建設(shè)項目績效評價管理工作的基本意識和重視程度不夠所導(dǎo)致的。因此，為進(jìn)一步完善PPP項目績效評價管理工作體系，必須加強對PPP項目績效管理績效考核的基本認(rèn)識，提高重視程度。關(guān)于如何體現(xiàn)大家對PPP管理考核制度工作的重視程度，筆者認(rèn)為有以下幾點需要注意：首先，要深入開展頂層設(shè)計工作，確保與績效管理考核制度工作指標(biāo)相符。其次，要根據(jù)科學(xué)、細(xì)致、業(yè)績導(dǎo)向的原則，進(jìn)行績效工程評價和績效考核。最后，要注重宗旨管理，確?？冃Чこ淘u價和績效考核與管理宗旨相一致，當(dāng)前《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）文件提出了評價管理方法，要求項目參與方重點了解考核方法，保證其操控性、客觀性、公正性和可操作性。PPP績效評估需要在良好的政府環(huán)境下得以有效進(jìn)行。這即意味著政府一方面應(yīng)該制訂規(guī)范舉措來管理和考核工作，另一方面也為有效展開管理和考核工作提供了相應(yīng)的政策依據(jù)。而政府亦需積極引導(dǎo)與推廣，以促進(jìn)社會各方主體更關(guān)注項目管理績效考核評價工作。只有當(dāng)參與PPP項目的社會各方主體都形成這一基本意識后，項目管理績效考核評價機制的管理工作才能得以順利開展。

結(jié)束語

PPP模式是政府與社會資本合作的重要體現(xiàn)，為了協(xié)調(diào)各方工作，績效管理需要不斷改進(jìn)，包括主體評價、績效指標(biāo)和評估方法的完善。在遵循PPP模式下，還需加強基礎(chǔ)項目預(yù)算管理和公開透明財政管理的要求，并完善編制、審核、執(zhí)行和監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容。PPP模式可以優(yōu)化財政資金配置，提高管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平，促進(jìn)政府和社會資本合作。此外，績效管理不僅僅是為了確定勞動報酬支出，更是協(xié)調(diào)和聯(lián)系各參與方優(yōu)勢的橋梁，共同提升基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)質(zhì)量，更好地為公眾提供服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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[3]薛浩然.PPP相關(guān)參與方在項目績效管理中的定位及職責(zé)[J].中國招標(biāo)，2022（1）：106-107.

[4]吳婭萍.以PPP模式為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施項目績效管理研究[J].中小企業(yè)管理與科技（下旬刊），2021（9）：1-3.

作者簡介：楊鵬濤（1984— ），男，漢族，河北石家莊人，唐山市清水潤城生態(tài)建設(shè)有限公司，高級會計師，本科。

研究方向：投資項目管理。