5G時代政府數據開放共享的法律邊界與治理

孫鴿平

（河南財經政法大學民商經濟法學院 河南鄭州 450000）

2020年，中共中央、國務院明確提出要推進政府數據開放共享，培育數字經濟新產品、新業態、新模式。近年來，國務院辦公廳也相繼發布了多個關于國家政務公開、大數據發展、政務信息化工程建設的相關規劃和綱要，為5G時代政府數據開放共享發展提供了全面的政策保障。5G作為新時代最具代表的技術之一，它推動了人工智能、物聯網以及大數據等技術的融合與發展。5G技術的大規模使用給現代政府治理、數據開放共享提供了很好的發展契機。在提供個性化服務、數據資源的同時，也為政府數據開放共享帶來了很多問題。對此，政府要在法律規范的前提下，從根本上保障政府數據開放共享正常運行。

一、5G時代政府數據開放共享的法律邊界問題

（一）提高個人隱私與信息泄露風險。一方面，個人隱私被暴露。5G時代，數據總量暴增、數據挖掘和更新力度快，讓原本開放共享的數據處在容易識別的敏感地帶，加劇了保密和普通、非個人和個人信息的變化進程。例如，人工識別能夠識別個人，借助網絡資料能夠追蹤到個人隱私。隨著市場技術的全面升級，5G時代將衍生更多類似hiQlab的爬蟲技術，通過大數據和5G技術賦能新的學習技術和數據攫取技術，從分散的、冗長的、毫無關聯的數據中獲得數據集的弱聯系，讓碎片化的單元數據借助時空整合，形成信息拼圖和動態網狀模塊，公民生活軌跡很容易被追蹤。另一方面，個人信息被網絡攻擊攫取。5G時代雖然解決了IMSI 信息盜取問題，但帶來了IMSI-Gracking、Piercer以及Tropedo 等漏洞，這些漏洞允許攻擊者追蹤用戶電話和位置。正是這類漏洞，讓政府頻繁遭到病毒感染和網絡攻擊，增加了政府數據開放的隱私和信息泄露風險[1]。而政府數據開放平臺匯聚了各種管理、國民基礎數據和經濟信息，一旦黑客通過第三方接口闖入，公眾隱私信息就會大規模暴露。

（二）增加社會分化與誤用風險。一方面，5G時代會加劇社會的兩極分化。生活當中，受教育程度、經濟狀況以及信息資源間的差異，各階層對政府開放數據的應用差距在5G 時代將更顯著。受教育程度良好的群體，通過數據技術能快速攫取信息，借助公共政策、公共輿論、執行過程與話語過程對生活產生影響。而信息弱勢群體因為受教水平低、經濟壓力大，工具應用不熟練，追尋個人利益的能力相對薄弱，當信息富有者和貧困中的經濟情況與社會地位差距越來越顯著時，兩級分化就會加劇。另一方面，5G時代會加劇數據誤讀。在5G時代，可聯網設備是4G時代單位面積的10倍或者以上，通過感知層，物聯網將獲得海量數據，以便驅動數據增長。隨著大規模數據的發展，數據攫取的難度也會隨之增加，公眾誤讀數據的概率上升。同時，5G時代各個終端帶來的冗余數據和垃圾數據也會影響數據分辨難度，制約公眾對數據的加工應用，使公眾片面解讀數據。一旦社會公眾數據存在認知混亂，數據含義就會被曲解，甚至影響社會整體安全。

（三）加大市場壟斷與財政壓力。一方面，政府數據開放會加大市場壟斷。5G時代，隨著大數據技術的全面應用，數據挖掘和分析變成可能，數據分析開始具備通用性和普遍性。與中小企業相比，大型企業通過數據挖掘、人工智能、機器學習等技術從海量數據中獲得有價值的信息，如市場投資、產品行情、前景回報等相關的數據信息，在變動的數據中拉大企業差異。另一方面，政府數據開放會增加財政壓力。隨著政府數據開放平臺的執行，政府在5G建設中需要投入更多的財力、人力和物力成本，在多次成本累計中，后續設施維護給政府帶來了嚴峻的財政壓力。為滿足海量鏈接、低時延、大帶寬等業務要求，5G開始引入云化核心網和移動邊緣計算等各種新興技術，而海量新技術也給基礎成本帶來了挑戰。為了讓公民得到更充分的數據，政府將在數據采集、存儲、整理以及開放等多個環節進行完善，而每個環節都需要海量的成本投入，給后續的政府運營帶來了嚴峻的財政壓力。

（四）加重政府監督與管理難度。一方面，加重政府輿情管理難度。5G時代，政府數據開放和傳播資源暴增，但傳播過程面臨很多不確定因素，比如主體多元、環境復雜等，在該狀態下，若數據信息在沒有核實的情況下海量傳播，不實數據信息將面臨全面蔓延的危險，容易衍生輿情危機和次生輿情，造成社會恐慌。從技術層面來看，政府數據平臺在和5G技術融合，能夠快速搜集公民需求，通過云計算給出決策。如果在輿情危機時，政府沒有及時警告，就會產生嚴重的輿情危機。另一方面，加重政府對各環節數據鏈的監管難度。5G時代雖然帶來了豐富的數據資源，但也增加了數據保護難度，數據搜索更多由政府操作完成，但完全依賴政府根本不能滿足數據應用和開放要求，它需要社會、企業共同協作。如，當下的政府數據開放是借助政府統一數據開放平臺，但通過政府門戶網站并不利于公民操作和使用，政府公開欄和開放欄很容易交叉，從而影響用戶體驗。

二、國外政府開放共享的法律邊界治理經驗及啟示

（一）丹麥。丹麥作為政府數據開放的堅定者之一，早在2002年就頒發了《促進公共數據免費開放協議》，宣稱對外開放所有政府數據。該舉動不僅推動了其他方面的數據共享，也帶來了很多經濟收益。隨著丹麥數據開放規劃、戰略以及政策的執行，到現在丹麥了已經頒發了多種數據開放政策，其內容包含數據開放形式、范圍、法律保障以及數據安全等眾多方面。

其一，范圍大、步驟明確。從基礎數據一直到關鍵性數據，丹麥政府為保障相關數據有效應用，采用的是層層遞進的戰略。在階段性推進中，政策數據的規劃非常明確，每半年到一年就是一個小目標，每個目標都比上個目標的數據質量更高。其二，政策連貫。數字化機構作為丹麥政府實施數據開放政策的責任單位，在把控數字化機構發展方向與核心領導時，需要聯合地方政府與其他國家共同開放數據。該機構的領導與監管讓相關政策的執行更加連貫。比如，《2016-2020年數字化戰略》就是以《2011-2015年數字政府戰略》為背景的延續。其三，重視數據的共享與高質。數據共享政策強調質量以及跨部門數據的共享性與協同性。在多項政策中，丹麥政府一直致力于提高開放數據質量，破除數據冗余，消滅隱蔽數據和誤差，提高數據精確性。為改善數據質量，各部門要充分利用數據共享，從內容、標準和格式上保障各個機構數據統一，最后形成跨部門的數據開放平臺。其四，發掘數據的附加值。丹麥在開放政府數據時，會從提高政府服務質量出發，推動經濟整體發展。通過發掘數據，為整個社會提供更高的服務質量。尤其是近幾年，在數據開放政策的基礎上，政府通過數據開放，為助推國家創新性發展貢獻了很多力量。其五，鞏固共享政策法規?？紤]到公共政府行政機構文件、個人數據、信息再利用、2010版權法合并本，丹麥政府從個人數據信息安全整體立法的角度出發，通過分階段免費開放，統籌跨機構民生數據，做好關鍵數據開放，通過提高數據應用者的綜合素養，拉動丹麥經濟整體發展。

（二）美國。美國作為全球政府數據開放的實踐者之一，除了頂層設計技術，美國政府還致力于研發核心技術為政府數據提供支撐。2012 年，奧巴馬政府推出“大數據研究與開發計劃”，致力于核心技術和先進工具的應用，以提高海量數據與核心技術的科學性。美國政府建成了相對完善的法律體系保障數據開放，通過政策執行機制保障政府數據開放被應用到各處，在多樣化的共享平臺中也增加了政府數據的應用面，在全方位的合作與推廣中，廣大公民積極加入政府治理。

其一，通過立法保護并且應用數據。在政府數據開放共享中，從立法進行保障，結合數據形成方式，確立數據所有權、使用權、開放責任、隱私保護義務和非法使用罰則，對政府數據開放共享構成不利影響和危害的行為明確處罰方式[2]（P38-42）。其二，搭建數據開放共享工作體系。統籌分析美國的監管、技術和人力方式，形成有效的數據開放共享工作體系。在人力上，以政府數據共享為基礎搭建頂層協調機制，負責各級政府與部門的線路協調與管理。在技術上，整合技術路線和數據共享平臺，協助政府處理信息問題。在監管上，由特定部門指導各級政府，通過工作制度和機制，落實數據開放共享。其三，搭建區塊鏈數據共享開放平臺。通過區塊鏈破除“數據孤島”，形成從中央到地方的數據共享平臺，在分級分層共享中，通過智能合約匯總、分發數據。在資源整合、政務平臺中，通過政府設備，推動鄉鎮信息化建設進度，利用數字簽名授權訪問系統，優化數據共享的功能細節，形成集同態加密、零知識正面、智能合約為一體的隱私保護。其四，深化數據共享和培訓宣傳。定期邀請學者、專家授課，解決數據共享平臺遇到的問題。通過引進專業人才，形成精通政務工作和互聯網技能的專業隊伍。在活動宣傳中，充分利用新媒體宣傳數據共享，利用知識競賽和宣傳周等活動，提高公眾認知和政府數據價值。

三、5G時代政府數據開放共享的法律治理對策

（一）優化隱私保護體系。隱私權保護體系，應結合各種保護對象進行分類保護。整合隱私保護對象，可以將隱私保護機制分成商業、國家和個人隱私保護。其一，國家秘密保護的法律制度。雖然數據開放的目的是建成透明的法治政府，但關系國家秘密的數據需得到法律保護，同時形成對應的法律保護制度[3]（P82-87）。其二，商業秘密的法律制度。商業秘密和國家秘密一樣，都需要專業的法律保護，在商業秘密人沒有同意的情況下不得共享。因而，相關單位和政府部門在分析、整理相關數據時必須以適度、合法、合理為原則征得采集者同意。其三，個人隱私的法律制度。在政府數據開放共享中，需清楚數據的脫敏處理，禁止個人醫療和私人生活信息開放。其四，隱私權被侵犯的法律制度。對于關系到隱私權的政府數據，必須通過法定的形式，對牽涉隱私的政府數據，通過類化管理的形式，區別無需保護、必需保護、需要清洗的政府數據，通過風險評估盡量爭取被采集人員同意。

（二）完善安全保障舉措。政府數據開放共享作為應用公共數據資源的要求，它對提高政府治理水平具有重大影響。因此，在5G 時代，政府要不斷優化安全保障舉措。其一，優化安全標準制度。站在國家戰略的角度，創建全面的安全標準，比如說，從基礎設備做好政府數據安全保護建設工作，站在監管和法規等角度搭建安全準則。其二，優化安全技術體系。站在技術的角度，形成數據安全屋與技術體系，即，借助審核流程、堡壘機和沙箱技術，確保數據安全。對于數據需求方而言，可以用數據但是不得帶走，以此達到政府數據所有權和使用權分離的效果。在《貴州省大數據發展應用促進條例》的第32條明確規定，通過安全保護技術，減少數據毀損、篡改、泄露和丟失。在數據加工、清洗、采集、應用和交易當中，從法律制度的層面做好安全保護，如果出現數據泄露的情況，立即報告給數據權利人和主管部門。在設定法律規則時，將數據泄露通知作為控制數據者的法律義務。其三，優化安全責任框架。通過交換、流通、復制安全責任，讓政府數據的持有者、所有者、應用者和管理者承擔起法律責任。

（三）創新數據防護技術。技術作為知識工具，也是對行為的邊界約束。在5G時代，技術是政府數據開放共享的生力軍，通信技術用史無前例的廣度、深度和速度，影響著政府治理模式和宏觀社會運作。因此，政府數據開放共享時，要不斷創新數據防護技術。其一，做好技術革新。針對“數據確權”“信息孤島”等難題，充分利用“練上治理”“智能合約”“分布式存儲”等技術創新成果，通過技術賦權，緩解市場壟斷和財政壓力，重塑社會邊界、政府和市場運行機理。其二，統籌專業服務示范區和數據開放共享，通過技術改造，提高公共平臺的技術研發水平，突出技術創新和研發示范，促使政府數據開放共享時共建共享共同發展。其三，做好數據安全管理。嚴格按照《數據安全管理辦法》與國家法律規定，做好政府數據開放共享的采集、傳輸、運用和開放等周期性管理工作，減小財政壓力，保障數據的時效性和完整性。數據提供部門要結合技術標準進行創新，結合脫敏、脫密等技術要求，落實數據清洗、格式轉化和數據整理等預處理工作。這樣數據提供部門就能夠結合公共數據周期，確立數據更新頻度。

（四）完善政府監管措施。政府數據開放共享和國家數據安全、網絡安全緊密相關，隨著5G 技術的全面應用，對政府數據開放共享既是挑戰，也是機會。因此，在把握機遇的同時，要不斷完善政府監管措施，防范各種問題。其一，建造行政機構。利用法律法規監管行政機構，通過行政機構監管并領導數據開放共享的實際情況，管理信息事務辦公室配合政府數據開放共享事務。其二，設置平臺機構。以國務院政府數據開放平臺為依據，激發國務院行政機構的領導優勢，建造統一、高效的政府數據開放平臺。同時將地方省市和中央部門的政府數據放到平臺內，以達到統一開放數據的目的。其三，優化行業機構。結合美國公共部門、私人單位和公眾參與部門互相協作的數據開放經驗，以共享政務數據為基礎，引導市場主體全面投入到數據開放和采集中，比如，行業協會、科研部門、法人組織等，所以社會主體和政府要形成緊密的數據采集方案，促使政府數據和其他數據形成開放共享的數據目錄。另外，在設置統一的全國性開放平臺時，讓市場主體積極投入到政府數據開放中，這樣政府數據才能形成市場化的共享機制。