普惠性托育服務體系建構的國際經驗與本土啟示

鄧祖麗穎 李曉敏 赫子凡

20世紀90年代，經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）國家將學前教育目光下移至嬰幼兒照料服務體系建設，通過頒布一系列的法律法規、戰略規劃和支持計劃不斷提升嬰幼兒托育服務質量，賦予了嬰幼兒保教重要的戰略意義。2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，把“推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性”寫入法律。

我國正處于建構普惠性托育服務體系的初期，政府應該如何為嬰幼兒、家庭、托育機構提供支持，已成為當前我國托育服務發展亟待破解的重要議題。本研究通過梳理OECD國家支持普惠性托育發展的相關政策，為我國普惠性托育服務體系建構和完善提供有益經驗。

一、OECD國家支持普惠性托育服務體系的三種類型

（一）現金支持政策

OECD國家的現金支持政策具有覆蓋面廣、支出占比大的特點。有研究發現，無論是保守主義國家（德國、荷蘭）還是自由主義國家（瑞士、英國、加拿大和澳大利亞），它們的現金支持政策支出均占國家嬰幼兒托育服務財政總支出的一半以上。

以德國為代表的保守主義國家隨著女性就業率的上升，以全職母親作為嬰幼兒托育的主要責任主體的傳統觀念受到了沖擊。為保證所有兒童獲得平等入托的機會和權利，政府提供多種形式的財政資助和費用減免。德國在嬰幼兒托育服務的現金支持政策方面主要是發放現金津貼，包括兒童津貼或兒童免稅金、兒童補助金、父母津貼。此外，單身父母還享有額外津貼，以彌補家庭中缺少潛在一方的收入來源。英國作為歐洲具有代表性的福利國家，嬰幼兒托育服務政策種類豐富，不僅有針對兒童的福利保障，還有針對家長的福利支持。加拿大在嬰幼兒托育政策上也側重于發放兒童津貼以減輕家庭的育兒負擔，該國的兒童津貼分為基本福利金和福利補助金。此外，政府還頒布了稅收優惠政策，對家庭在育兒支出上有一定的免稅額優惠，家庭兒童越多，免稅額優惠越大。2006年，加拿大又推出了普惠性兒童養育福利計劃，對家庭的嬰幼兒托育選擇進行補助。

（二）時間支持政策

社會學家安德森根據不同福利國家家庭對嬰幼兒托育服務的認識和實踐差異，提出了“家庭主義”和“去家庭化”的概念?！凹彝ブ髁x”強調家庭作為嬰幼兒托育服務的主要承擔者，“去家庭化”則與之相反，強調減輕家庭的照顧責任，由政府和市場供給。日本、德國和意大利采取了“顯性家庭主義”取向，主要通過提供較長的帶薪育兒假來支持家庭積極承擔嬰幼兒的照顧責任。

日本社會普遍認為家庭尤其是母親這一角色提供的托育對兒童的成長具有不可替代的作用。日本早在2005年就出臺政策，女性享有14周的生產休假。同時，父母雙方可以在子女1歲以內時申請育兒休假，如因特殊情況子女沒有在1歲后進入托育機構的話可延長至2歲，在育兒休假期間勞動者的社會保險費得到免除，且將獲得由雇傭保險支付的“育兒休業及給付金”，金額標準因休假時間的長短有所區分，休假180天以內時為工資的67%，超出180天時為工資的50%。德國早在1986年就推行為期10個月的育兒假政策，其間家長每月可領取約307歐元的補貼。此后，育兒假逐漸被延長至最多3年。意大利為平衡家庭特別是女性在育兒和工作之間的矛盾，在1971年推行了領取80%工資的5個月強制性產假，以及領取30%工資的10個月非強制性產假制度。

（三）公共服務支持政策

隨著越來越多的女性進入勞動市場，且核心家庭逐漸成為現代社會的主要家庭結構，嬰幼兒托育服務也經歷著從家庭主導向社會多元支持的轉變。公共托育機構服務成為協助家庭成員平衡工作與生活的重要途徑。調查顯示，瑞典、法國的入托率在OECD國家中居于前列，分別為46.55%和56.32%，政府提供了較為充分的公共化的托育服務，以幫助家庭分擔托育責任。瑞典被譽為“兒童天堂”，其嬰幼兒托育服務采取公共托育政策，實行托幼整合模式，由教育部門管理所有類型的托幼服務。經過多年發展，瑞典托育服務的普及性和普惠性進一步提高。

法國為擴大公共托育服務供給，于2004年實行“托兒所計劃”，增設托育服務名額，并在2015年之后的3年里增設27.5萬個公共托育服務名額。同時，為鼓勵企業開辦托育服務機構，政府推行免稅優惠、成本稅前抵扣等優惠政策，以增加家庭對托育服務的可獲得性。

除此之外，德國政府為減輕家庭的托育成本，為家庭提供了教育代金券、免費托育服務，對領取兒童津貼和住房福利金等處境不利的家庭提供免費的嬰幼兒托育服務。德國政府還制定了“日托擴建法”，規定到2010年10月在全國范圍內擴建23萬個額外托位，以滿足社會日益增長的托育服務需求。英國在對家庭和兒童進行現金支持的同時，大力發展公共托育服務，對達到享受免費學校膳食標準的家庭中的2歲幼兒提供每周15小時的免費教育，對所有3～4歲幼兒提供每周15小時的免費托育服務，且有特助需求的家庭可延長至每周30小時。

二、OECD國家支持普惠性托育服務體系建構對我國的啟示

（一）實施普惠性兒童津貼，減輕家長育兒負擔

目前，我國的兒童福利津貼仍屬于以幫助困難兒童為主的補助型津貼。而從國際經驗來看，普惠型兒童津貼制度是降低家庭養育成本和滿足家庭育兒需求的重要支持方式。同時，兒童津貼的發放既需要考慮家庭的子女數量，又需要考慮家庭的現有經濟水平，以促進再分配公平。國家可以通過發放兒童津貼或家庭津貼等直接的經濟支持方式來減輕家庭的育兒負擔，在再分配的原則下獲得國家提供的福利，以及市場原則下的市場供給，還可以通過降低稅率等間接方式使公共托育服務惠及更多家庭，使雙職工家庭可以更快投入到社會生產勞動中去。

（二）完善育兒假期和福利，強化家庭育兒功能

母親參與嬰幼兒照料，對嬰幼兒的情緒、語言、認知等多方面的發展具有重要的優勢。我國及OECD國家的相關政策都堅持嬰幼兒照顧堅持以家庭為主。所以，政府應該支持和鼓勵家庭尤其是女性育兒，緩解家庭撫育壓力，強化家庭自身育兒能力。我國于2014年將女性職工生育享受的產假延長至98天，其中產前可以休假15天，難產的女職工增加產假15天。生育多胞胎的，每多生育1名嬰兒，產假增加15天。盡管我國的育兒假期和福利不斷優化，但與OECD國家相比，我國的帶薪陪產假、帶薪育兒假、共享休假制度尚不完善。基于此，我們可以借鑒OECD國家的經驗推行帶薪陪產假、帶薪育兒假制度，特別應該鼓勵父母雙方共享假期，支持父親分擔育兒責任。

（三）支持托育機構普惠性發展，豐富托育服務形式和內容

我國的公共托育體系還不健全，特別是普惠性公共托育還不能滿足廣大家長的需求。借鑒OECD國家的經驗，我國可以加大對托育機構的支持，引導社會多方力量的參與，建構多主體、靈活多樣的嬰幼兒托育服務體系。國家可以通過土地利用、報批建設、人才支持、財稅補貼、金融支持、監督管理等全方位支持政策，逐步形成布局合理、設施完善、服務便捷、保障有力的普惠托育服務體系，為嬰幼兒家庭提供質量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務。

（本文系2021年度河南省高等教育教學改革研究與實踐項目“基于1+X證書制度與托育需求雙重背景下早教專業人才培養模式研究與實踐”的研究成果之一。項目編號：2021SJGLX902）

（鄧祖麗穎單位系鄭州幼兒師范高等?？茖W校；李曉敏單位系河南大學教育學部；赫子凡單位系北京師范大學教育學部）