開拓接訴即辦改革研究新方向

萬鵬飛 劉雪萌

2019 年，北京市在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作基礎上，建立了以12345 市民服務熱線為主渠道的接訴即辦機制。接訴即辦牽動著首都治理體系的神經(jīng)，產(chǎn)生了強烈的社會效應，受到各方關注，成為首都公共服務的重大品牌。由此，我國學者對接訴即辦改革的研究呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，產(chǎn)生了一大批有深度、有價值、有影響的理論研究成果。

分析接訴即辦的科層聚合作用，聚焦其對首都超大城市社會治理體制機制的影響。首先，通過制度建設，接訴即辦有效推動了以考核為核心的層級傳導和跨部門協(xié)調(diào)。①王亞華、毛恩慧：《城市基層治理創(chuàng)新的制度分析與理論啟示——以北京市“接訴即辦”為例》，《電子政務》2021 年11期，第2—11頁。其次，通過打造一體化交互、信息驅(qū)動、整體性回應的界面功能，②翟文康、李芯銳、李文釗：《界面重構(gòu)：邁向超大城市有效治理的路徑選擇——以“接訴即辦”的大興經(jīng)驗為例》，《電子政務》2020年6期，第42—54頁。接訴即辦部分解決了條塊分割、③王叢虎、喬衛(wèi)星：《基層治理中“條塊分割”的彌補與完善——以北京城市“一體兩翼”機制為例》，《中國行政管理》2021年10期，第49—56頁。碎片化等問題，④王敬波、張澤宇：《接訴即辦：基層治理現(xiàn)代化的實踐探索》，《行政管理改革》2022年4期，第85—94頁。有效驅(qū)動了基層社會治理從外在驅(qū)動向內(nèi)在驅(qū)動、從被動治理向主動治理、從單一治理向多元治理、從傳統(tǒng)治理向數(shù)字治理轉(zhuǎn)化，⑤楊積堂：《“接訴即辦”：基層社會治理的機制革新與效能驅(qū)動》，《北京聯(lián)合大學學報》（人文社會科學版）2021 年2 期，第101—108頁。是首都超大城市治理體系創(chuàng)新的生動實踐。⑥蔡明月：《接訴即辦：首都基層治理的一個創(chuàng)造》，《前線》2020年2期，第77—79頁。再次，以解決民眾訴求為目標，完善信息發(fā)現(xiàn)機制、信息上傳下達機制、壓力感知機制、政府回應的信息不對稱、⑦張楠迪揚：《“全響應”政府回應機制：基于北京市12345市民服務熱線“接訴即辦”的經(jīng)驗分析》，《行政論壇》2022 年1期，第78—86頁。民眾對政府信任度不高等難題，⑧江文路：《從控制型政府管理到回應型政府治理——重塑民眾政治信任差序格局的改革探索》，《黨政研究》2020 年2期，第90—99頁。重組了地方政府的政治回應通道。最后，構(gòu)建反饋、考評、激勵等機制，強化了多元治理主體的參與和互動，促進了合作治理。①李文釗：《超大城市的互動治理及其機制建構(gòu)——以北京市“接訴即辦”改革為例》，《電子政務》2021 年11 期，第12—21頁。

重視接訴即辦改革的方法論研究。②鄯愛紅、孔祥利：《接訴即辦改革的方法論價值》，《前線》2022年7期，第74—77頁。一是堅持系統(tǒng)論，統(tǒng)一構(gòu)建接訴即辦改革工作體系，系統(tǒng)設計接訴即辦改革運行機制，形成了接件快速、分工明確、流程清晰、協(xié)調(diào)順暢、信息共享、操作規(guī)范的工作流程，縮短了工單辦理時效，提高了問題解決率；通過專題調(diào)度、末位約談等形式，層層壓實責任，強化了黨政機關整體責任機制。二是堅持統(tǒng)籌論，堅持黨建引領，最大限度地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府內(nèi)外資源，引導多元主體參與社區(qū)治理和共同協(xié)商，依托數(shù)據(jù)支撐強化信息統(tǒng)籌。三是堅持辯證法，堅持“兩點論”與“重點論”相統(tǒng)一，在堅持黨的領導和人民民主的基礎上，針對重點問題進行總結(jié)研判、高位調(diào)度、專項整治，有針對性地出臺政策、簡化流程，推動難題和歷史遺留問題的解決。

現(xiàn)有對接訴即辦改革的研究也存在“三多三少”的問題，即整體全面研究多、分門別類研究少，實證描述研究多、相關因素分析少，數(shù)據(jù)量化研究多、案例剖析研究少。深化研究還有巨大潛力和拓展空間。基于接訴即辦改革研究的現(xiàn)狀，結(jié)合問卷調(diào)查、實地走訪和電話訪談，我們認為，未來接訴即辦改革的研究應重點關注以下議題。

系統(tǒng)評估接訴即辦工作條例的實施情況

《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱“《條例》”）2021 年 9 月 24 日生效，標志著接訴即辦工作走上了法治化軌道，為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和接訴即辦提供了重要指引、支撐和遵循。《條例》執(zhí)行得如何，有待于接訴即辦實踐的檢驗，它的修改完善有賴于經(jīng)驗的反饋。通過問卷調(diào)查和電話訪談，《條例》在4個方面面臨著進一步完善的問題。

完善對訴求人的要求。對訴求人的界定要更加具體，承擔責任應更加明確。實踐中，《條例》對承辦人要求實，對訴求人要求虛，因此需要解決這些問題：一是對惡意投訴沒有明確界定，導致惡意投訴、串聯(lián)和歪曲事實的訴求時有發(fā)生。二是重復訴求沒有明確限制，導致重復工單比例有所上升。以2022 年10 月為例，某街道月案件總量482件，其中重復反映135 件，約占總案件量的28.01%。三是訴求人不尊重基層辦件人員，對其進行責難、辱罵和情緒化的宣泄，鬧訪、纏訪逐漸增多。

完善精準派單。調(diào)研中，基層反映比較多的問題是派單還不夠精準，表現(xiàn)為：過度依靠關鍵詞、地址派單，不能全面準確把握訴求人意愿和內(nèi)容；不是轄區(qū)內(nèi)的工單派給了轄區(qū)；應由職能部門和公共服務企業(yè)主責的工單派給了街道；非社區(qū)職責清單內(nèi)的事項交由社區(qū)辦理等。

完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制。一是有效配合有難度，下邊街道“吹哨”難以引來上邊的職能部門報到。二是銜接機制不順暢，如有的“吹哨”吹不來，有的開個會就走人，有的到會的說了不算，回去匯報一下就超過了工單辦理時限。三是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對“吹哨”有顧慮，潛意識總認為職能部門是上級部門，吹多了怕職能部門不高興，有問題不好表達，事后評價打分時不敢如實打分，致使“吹哨報到”機制考核的還是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），職能部門的考核相對虛化。四是職能部門人手有限，物業(yè)管理是投訴比較多的領域，某區(qū)住建委物業(yè)管理辦公室就5 人，根本應付不了全區(qū)數(shù)量龐大的“吹哨”需求。

完善考核指標體系。響應率、解決率、滿意率的“三率”考核指標體系需進一步完善。一方面，目前的“三率”都屬于主觀指標，缺乏客觀指標的構(gòu)建，不能完整、真實反映基層工作人員的付出及其成效。另一方面，主觀指標易受時間、情緒等偶然因素的影響，有時做得很好也不能得到滿意的評價，對辦件主體有失公允。而且，對于一些不合理訴求同樣要考核“三率”。

廓清接訴即辦改革全程的權(quán)責關系

接訴即辦高強度的派件和辦件過程凸顯了各權(quán)力主體之間的權(quán)責關系，是對首都超大城市基層治理體系和治理能力的總體檢閱。調(diào)查顯示，一些棘手的權(quán)責關系需要從結(jié)構(gòu)上加以梳理和優(yōu)化。

優(yōu)化街道和區(qū)政府職能部門之間的關系。物業(yè)問題是居民投訴比較集中的領域，《北京市物業(yè)管理條例》規(guī)定，區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會或者房屋主管部門負責監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)物業(yè)服務企業(yè)和從業(yè)人員，指導街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實施與物業(yè)管理相關工作；街道辦事處負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理活動。其中存在含糊不清和交叉重疊之處，使得派單人的指向不明確，而在屬地為主的原則下，物業(yè)相關的件大多派給了街鎮(zhèn)，而街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）沒有處罰權(quán)，根本沒法監(jiān)督，且協(xié)調(diào)能力有限，導致解決問題效率低，效果差強人意。最終的結(jié)果是職能部門不再重視相關問題和案件，變成了部門免責、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）負責的局面。

梳理街道和轄區(qū)軍產(chǎn)、央產(chǎn)小區(qū)之間的關系。這是首都功能所決定的，這些小區(qū)的特點是內(nèi)部管理自成體系，其相關規(guī)定與北京市不一致（如地下空間），對接難度大、協(xié)調(diào)難度大、辦理難度大。很多案件涉及相關部委，街道沒有渠道直接發(fā)函，案件辦理無法把握時限，亟須從頂層加以統(tǒng)籌。

優(yōu)化街道與社區(qū)居委會之間的關系。盡管從法律上說，兩者之間定位和關系明確，前者是區(qū)政府派出機構(gòu)，后者是群眾自治組織。《條例》第十七條規(guī)定：“承辦單位不得將社區(qū)職責清單外的事項交由社區(qū)辦理，不得將社區(qū)協(xié)助政府工作的事項交由社區(qū)作為主責辦理。”但在實際工作中，社區(qū)成為街道治理體系的行政延伸，街道、特別是訴求量比較大的街道向社區(qū)派單有增加的趨勢。即使某個工單是由社區(qū)協(xié)助辦理，街道也有可能在實際辦理過程中讓社區(qū)了解情況、聯(lián)系物業(yè)、做群眾工作、拍照片、準備材料、組織協(xié)調(diào)會，社區(qū)的辦件壓力越來越大。如某區(qū)一個規(guī)模比較大的街道，自 2019 年 9 月到 2022 年 8 月，街道科室辦件數(shù)占總數(shù)的42.31%，社區(qū)占57.69%。如何讓社區(qū)回歸本位，尊重其自治地位，保持街道交辦事項和社區(qū)自治事項的均衡，成為基層治理現(xiàn)代化建設必須重視的議題。

優(yōu)化街道辦事處內(nèi)部各職能科室之間的關系。自街道大部制改革以來，街道形成了“六辦一隊三中心”格局，的確增強了街道整合和統(tǒng)籌能力。但是，有一些值得檢討的地方。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多街道城市管理辦公室職責多、接單量大、工作任務重，如某街道城市管理辦公室從2019 年9 月到2022 年8 月，工單量由每月10 件上下猛增至每月400件左右，增幅高達40倍，占街道總工單量的比重由10%上升到43.8%，而該辦公室只有13 名公務員，占全街道公務員總數(shù)的十分之一不到，人員數(shù)和工單數(shù)不匹配，導致了派單的不公平。

轉(zhuǎn)變接訴即辦改革研究的思維方式

接訴即辦是平臺、是窗口，是一場牽一發(fā)而動全身的總體改革，應該超越接訴即辦來看接訴即辦，研究接訴即辦所觸發(fā)的重大問題。調(diào)查顯示，以下兩個重大議題亟須加強研究。

注重培育公民的自治意識和大局意識。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，培育公民的自治意識和大局意識至關重要。特別要防止少數(shù)公民借助接訴即辦，利用公共資源謀取一己之私，甚至損害他人利益和公共利益；有的是利用基層治理中的薄弱點和對考核的顧忌，要挾政府助其實現(xiàn)個人目的；有的居民之間有事不互助協(xié)商，事事?lián)艽?2345 市民服務熱線。因此，要通過宣傳、教育、幫助、提升、批評乃至訴諸法律手段，培養(yǎng)公民的自立意識、互助意識、公益意識、權(quán)利和義務一致意識、共建共治共享意識。這是接訴即辦改革走向健康發(fā)展的必要條件。

加強系統(tǒng)思維。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行各區(qū)人大街道工作委員會通則和各區(qū)人大代表聯(lián)系選民辦法兩個文件，或頒布于接訴即辦改革前，或頒布于接訴即辦改革后，但文件內(nèi)容都沒有提及接訴即辦；人大街道工作委員會沒有就接訴即辦工作拿出工作方案或計劃；區(qū)人大代表沒有將接訴即辦與自己的代表職能聯(lián)系起來考慮；在老舊小區(qū)改造和歷史文化街區(qū)更新等民生工程中，缺乏一種將全過程人民民主的理念貫穿其中的自覺意識。深化接訴即辦改革，必須堅持接訴即辦與完善街道工委工作機制緊密結(jié)合，推進全過程人民民主的理論和實踐研究。接訴即辦接的是民意，辦的是民生，解的是民憂。街道是黨和政府基層治理的重要單元，也是區(qū)人大在基層的聯(lián)系樞紐和工作平臺，接訴即辦宗旨和街道工委宗旨本質(zhì)高度一致，亟須系統(tǒng)思維，整體謀劃。

深化研究接訴即辦改革的多種路徑

深入走訪，實地研究。加大對委辦局、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、物業(yè)服務企業(yè)等辦件主體以及普通居民的實地調(diào)研，通過座談、考察、走訪、問卷等多種方式，對接訴即辦體制機制、辦件人、辦件方法以及民眾認知等進行深入探索，發(fā)現(xiàn)問題，找出規(guī)律。

活用數(shù)據(jù)，定量研究。宏觀上看，可以以各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的綜合成績、解決率、滿意率等為因變量，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）位置、面積、人口、經(jīng)濟發(fā)展情況等基礎數(shù)據(jù)為自變量，分析影響接訴即辦成績的因素。微觀上看，可以以單個工單為數(shù)據(jù)來源，對工單類型、內(nèi)容、解決途徑等進行編碼，分析影響工單是否解決、是否滿意的因素。

聚焦案例，深度研究。進行專門的研究設計，以現(xiàn)行案例為起點，綜合運用文檔資料、實地觀察、訪談等多種方式來搜集資料，對現(xiàn)行案例進行再加工，撰寫一批類型全面、代表性強、故事情節(jié)完整、結(jié)構(gòu)清晰、分析意義價值大的案例，對這些案例進行深度解讀和分析，從中找出影響接訴即辦的深層因素。

分門別類，比較研究。北京市334 個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及下轄社區(qū)（村）各具特色，彼此之間千差萬別，為接訴即辦比較研究提供了廣闊的空間。可以根據(jù)研究目的開展多角度的比較研究，如區(qū)內(nèi)不同街道的比較、跨區(qū)之間的不同類型街道的比較、街道轄區(qū)內(nèi)不同社區(qū)的比較、職能部門之間的比較、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比較、區(qū)與區(qū)之間的比較等。