風景名勝區基本建設程序全過程探討
——基于寧國青龍灣省級風景名勝區建設項目

張賢友 （宣城市自然資源和規劃局信息編研中心，安徽 宣城 242000）

0 前言

房建和市政工程基本建設程序包括項目立項審批、規劃審批、建設與監督等多個階段，涉及部門諸多，一般項目涉及發改、財政、招投標、規劃、住建等部門，有的工程還涉及環保、市政、交通、供電、水利、林業等部門。目前，建設領域行政審批改革取得重大進展，但需建設單位辦理的審批備案、許可等環節仍較多。2018 年3 月國務院機構改革，省市縣各級政府機構也進行了相應的改革，同時伴隨著我國經濟技術的快速發展，建設類法律法規和技術標準也進行了修改和完善，很多從事基建工作的工程技術人員從業不久或者沒有及時更新知識，對工程建設整個程序不甚了解，甚至部分工程咨詢機構對工程建設整個程序也知之甚少，造成建設單位基本建設程序違法違規。為避免此現象的發生，筆者結合對青龍灣省級風景名勝區基建檢查存在的問題，依據現行法律法規和規范性文件對風景名勝區建設程序全過程梳理，供風景名勝區管理機構和城鄉建設責任主體、房屋建筑和市政工程技術人員參考。

1 法定規劃

1.1 青龍灣省級風景名勝區規劃現狀

安徽省人民政府于2015 年5 月批準成立青龍灣省級風景名勝區，與青龍灣國家森林公園、青龍湖光倒刺鲃種質資源保護區相互重疊；2022 年12 月批復同意《青龍灣風景名勝區總體規劃（2021-2035）》，規劃總面積50.1km2，批復要求依據總體規劃編制詳細規劃，由于自然保護地優化整合需變動風景名勝區界限，尚未編制詳細規劃。

1.2 規劃的作用

規劃實存于各行各業，也與日常生活息息相關，簡單說就是對未來實施事件做出整體性、系統性安排。城鄉規劃是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務，促進土地科學使用為基礎，促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。分國家級風景名勝區和省級風景名勝區二個級別，由國務院和省級人民政府批準設立。風景名勝區規劃屬于城鄉規劃范疇，側重于嚴格保護、永續利用?？茖W保護和合理利用風景名勝資源，一是要成立風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作，國家級、省級風景名勝區管理機構分別由國務院、省級人民政府批準成立；二是要組織編制風景名勝區總體規劃和詳細規劃，經批準后公布并提供查閱，詳細規劃是指導工程建設的法定依據，依據批準的詳細規劃開展風景名勝區保護與建設活動，無規劃不建設。

1.3 規劃編制與報批

風景區法定層面的規劃分總體規劃和詳細規劃，各級規劃應委托相應規劃資質的單位編制?？傮w規劃自景區設立之日起2 年內編制完成，國家級風景名勝區總體規劃經省級政府審查后報國務院審批，省級風景名勝區總體規劃經省級政府批準后報國務院備案；依據批準的總體規劃及時組織編制詳細規劃，國家級風景名勝區詳細規劃經省林業部門審查后報國務院林業主管部門審批，省級風景名勝區詳細規劃報省林業主管審批。

2 項目決策

2.1 青龍灣省級風景名勝區內在建項目

青龍灣起步區景觀提升工程一期項目，項目編碼NGS-GC-GK-2023，主要建設內容為入口驛站、環湖綠道、擋土墻、地面鋪裝及綠化等，2023 年3 月21日發布施工招標公告，4 月11 日發出中標通知書，中標價2290.8 萬元，5 月17日簽訂施工合同。經查，該項目未進行項目決策階段研究和報批，設計方案和初步設計（含工程總投資）均未報批。

依次完成項目建議書、項目可行性研究報告、項目設計方案、項目初步設計文件的編制并經職能部門批準，即完成項目決策。

2.2 項目產生

風景名勝區管理機構應依據與總體規劃同時編制的風景名勝區近期建設規劃，制定年度建設計劃和投資估算，按照屬地管理原則，報縣級以上人民政府批準并納入建設項目庫。

2.3 項目啟動

風景名勝區管理機構可自行編制項目建議書，報發改部門批準，又稱項目立項。建設工程項目建議書是為了向相關決策者提供一個全面的項目概述和分析，以便評估項目的可行性和價值，并做出是否啟動項目的決策。

2.4 項目研究

風景名勝區管理機構可委托咨詢單位依據項目建議書及其批準文件、行業編制要求、政策性文件、技術規范和標準等編制項目可行性研究報告。建設工程可行性研究報告是對擬建項目進行全面的可行性評估和分析，為決策者提供必要的信息和分析，幫助決策者評估項目的可行性和價值，并做出是否批準的決策，同時為項目的實施提供指導。

2.5 項目批準

風景名勝區管理機構將項目可行性研究報告報送發改部門，發改部門在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上做出是否批準的決定。

2.6 項目設計

工程設計分方案設計、初步設計、施工圖設計三階段設計，總投資規模1000萬元以下的或者應對突發事件需要緊急建設的項目可按初步設計、施工圖設計二階段進行設計。

2.6.1 方案設計

風景名勝區管理機構按照規定選擇有相應資質的設計單位，依據可行性研究報告及其批準文件、專業編制要求、技術規范和標準、委托合同等編制工程方案設計，報自然資源和規劃管理部門審查，設計單位根據審查意見修改完善，自然資源和規劃管理部門對符合要求的方案設計出具同意備案文件。

2.6.2 初步設計

建設工程初步設計是在方案設計批準的基礎上，對項目進行具體設計，控制項目的總投資額，為后續的施工圖設計提供依據。

風景名勝區管理機構可在方案設計報審的同時，按規定選擇有相應資質的勘察單位進行項目地質勘察，編制合格的項目地質勘察報告。

設計單位依據備案的方案設計和項目地質勘察報告編制初步設計，風景名勝區管理機構將符合編制要求的初步設計文件報發改部門審批；發改部門組織專家審查，設計單位根據審查意見修改完善，發改部門對符合要求的初步設計和概算批復同意。

2.6.3 施工圖設計

設計單位依據批準的初步設計編制施工圖設計，風景名勝區管理機構將符合編制要求的施工圖設計文件委托有相應資質的施工圖審查機構審查，設計單位根據圖審意見修改完善，圖審機構對審查合格的施工圖文件出具施工圖審查合格證。

屬于特殊建設工程的消防設計，風景名勝區管理機構消防應向住建部門申請消防設計審查，設計單位根據審查意見修改完善，住建部門對符合要求的特殊建設工程核發消防設計合格書。

2.7 其他項目

2.7.1 突發項目

為應對突發事件需要緊急建設的項目，可以合并編制項目建議書、可行性研究報告和初步設計，報發改部門合并審批。

2.7.2 先行項目

縣級以上人民政府決定先行下達投資計劃的，即非項目庫的項目，應及時補辦項目相關審批手續。

2.7.3 較小項目

總投資在1000～3000 萬元的新改擴建項目，可以合并編制、審批項目建議書和可行性研究報告；總投資在1000 萬元以下且建設內容單一、技術方案簡單的，可以直接編制、審批初步設計；不論項目規模大小都應編制報批初步設計，以便控制項目的總投資。

2.8 總投資控制

總投資額遞減順序為項目建議書總投資估算→可行性研究報告總投資估算→初步設計總投資概算。若初步設計總投資概算大于可行性研究報告總投資估算10%及以上，可修改初步設計，也可修改可行性研究報告并重新報批；若可行性研究報告總投資估算大于項目建議書總投資估算10%及以上，可修改可行性研究報告，也可修改項目建議書并重新報批；否則，不得實施項目。

3 擇優選取工程服務商和施工承包商

3.1 青龍灣省級風景名勝區內已建項目

寧國市農村飲水保障工程一期項目，項目編號NGS-GC-GK-20220，主要建設內容為對寧國市西村和萬福實施城市供水管網延伸、新建青龍鄉龍閣村單村水站等，2022年9月30日發布施工招標公告，10 月26 日發出中標通知書，中標價1053.6 萬元，11 月22 日簽訂施工合同。經查，該項目未進行項目決策階段研究和報批，設計方案和初步設計（含工程總投資）均未報批，施工圖紙未經圖審，未辦理開工備案手續、工程竣工驗收和工程質量等級核驗。

2018 年6 月1 日施行的《必須招標的工程項目規定》，對項目的勘察、設計、施工、監理的委托必須招標的標準進行了明確規定，必須招標標準限額以下的，風景名勝區所在地縣級以上人民政府有規定的從其規定。

3.2 服務單位的選擇

項目咨詢、招標代理、勘察、設計、圖審、監理、質量檢測等服務單位的選擇，單項合同估算價100 萬元以上的必須招標，一般為公開招標；100 萬元以下的，風景名勝區所在地縣級以上人民政府有規定的從其規定。

3.3 施工單位的選擇

施工單項合同估算價在400 萬元以上的必須招標，一般為公開招標；400 萬元以下的，風景名勝區所在地縣級以上人民政府有規定的從其規定。

4 首要責任

風景名勝區管理機構作為建設單位，應按規定與中標人或受托人簽訂合同，向住建部門申領施工許可證，同時申請質量安全報監，成立建設單位項目管理機構并任命項目負責人、建立質量安全生產責任制度、委托質量檢測機構、組織施工圖會審、主持工地第一次會議、對外協調、工程管理、揚塵控制、支付工程款、督促農民工工資支付、組織竣工驗收、辦理竣工備案和不動產登記等，按照《安徽省建設工程質量安全實施細則》履行建設單位的首要責任。

5 行政審批和行政許可事項

風景名勝區建設工程涉及行政審批或行政許可事項較多，風景名勝區管理機構應盡數辦理，保證建設程序的合法性。

5.1 規劃審批

總體規劃分級別報國務院審批和省政府審批；詳細規劃分級別報國務院林業主管部門和省級林業主管審批。

5.2 決策審批

風景名勝區所在地發改部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計、總投資估算和概算。

5.3 招標審批

風景名勝區所在地財政部門審批招標方式和建設資金。

5.4 核發許可

風景名勝區所在地自然資源和規劃部門核發規劃選址和用地預審、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、用地批準書、規劃核實、不動產登記；

風景名勝區所在地住建部門核發消防設計審查合格書、施工許可證、工程質量監督、消防工程驗收合格書、工程竣工備案意見書；

風景名勝區所在地城管部門審核市政道路開挖、市政給排水、消防管網、燃氣管線銜接；

風景名勝區所在地生態環保部門審批建設項目環境影響評價報告書、報告表、登記表；

風景名勝區所在地水利部門審批生產建設項目水土保持方案、江河湖泊水工程建設規劃同意書等；

風景名勝區所在地林業部門審核審批建設項目使用林地；

風景名勝區所在地電力部門審核供配電電源銜接。

6 結語

本文對風景區內建設項目全過程管理的研究和報批事項進行梳理，旨為風景名勝區管理機構理清思路，以便節約時間、縮短建設周期，輕車熟路的辦理建設手續，保證工程建設的基本建設程序合法合規。