新時(shí)代基本公共法律服務(wù)的失衡與均衡

汪永福 張 靜

（合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 安徽合肥 230009）

一、新時(shí)代基本公共法律服務(wù)建設(shè)的失衡

（一）層級(jí)失衡。第一，省、市、縣、鄉(xiāng)、村基本公共法律服務(wù)的失衡。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，我國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級(jí)”公共法律服務(wù)發(fā)展程度和水平差異明顯。省市級(jí)單位依靠較為雄厚的財(cái)政、先進(jìn)的公共服務(wù)產(chǎn)品技術(shù)和豐富的人力資源，能夠較好地實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)。縣鄉(xiāng)村地區(qū)，受到經(jīng)費(fèi)限制、人力匱乏以及供需缺口，公共法律服務(wù)深入建設(shè)舉步維艱。就層級(jí)職責(zé)來(lái)說(shuō)，省市級(jí)單位理應(yīng)承擔(dān)更多的服務(wù)責(zé)任和發(fā)揮指領(lǐng)作用，積極支持和援助縣鄉(xiāng)級(jí)單位的公共法律服務(wù)建設(shè)，讓更多優(yōu)質(zhì)資源分布到基層法律服務(wù)薄弱地區(qū)，解決人民群眾的切實(shí)問(wèn)題，而不是成為彰顯政績(jī)的展示牌。

第二，公共法律服務(wù)事權(quán)高度下沉。在社會(huì)治理和發(fā)展過(guò)程中，中央以及省市級(jí)單位合理下放服務(wù)事權(quán)能夠有效發(fā)揮縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府在公共法律服務(wù)方面的職能，讓第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的主體能夠在第一時(shí)間有權(quán)限解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)高效管理和服務(wù)。然而，任何事物的發(fā)展都有其必要的限度，公共法律服務(wù)事權(quán)的下沉也需掌握合理的限度。在實(shí)踐中，政府將服務(wù)責(zé)任層層下放，很多基本公共法律服務(wù)由社區(qū)居委、街道服務(wù)機(jī)構(gòu)以及村民村委等基層組織擔(dān)任，而相關(guān)的財(cái)權(quán)財(cái)力卻難以匹配，致使社區(qū)居委和鄉(xiāng)村村委在提供公共法律服務(wù)過(guò)程中受到諸多限制，往往心有余而力不足。在現(xiàn)有的體制機(jī)制下，社區(qū)居委和鄉(xiāng)村村委不應(yīng)承擔(dān)也沒(méi)有足夠的能力承擔(dān)提供公共法律服務(wù)的主體責(zé)任，而是主要發(fā)揮輔助和配合作用。

（二）區(qū)域失衡。一是從區(qū)域分布來(lái)看，囿于公共法律服務(wù)體系建設(shè)需很大投入限，經(jīng)濟(jì)條件的優(yōu)劣，就決定了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的強(qiáng)弱。聚焦到全國(guó)，廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)水平較高的省份，公共法律體系建設(shè)保持相對(duì)領(lǐng)先態(tài)勢(shì)，而安徽和寧夏等中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的地區(qū)公共法律體系建設(shè)就相對(duì)落后一些。通過(guò)查找各省份法律服務(wù)網(wǎng)上公布的數(shù)據(jù)，將廣東、浙江、安徽和寧夏四省有關(guān)基本公共法律服務(wù)提供情況進(jìn)行比較如表一。

表1 四省基本公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況

通過(guò)比較，可以發(fā)現(xiàn)四省差距較大，廣東基層法律服務(wù)所高達(dá)1041個(gè)，而寧夏地區(qū)基層法律服務(wù)所僅有32個(gè)，約為廣東省的3%，差距甚大。而在人民調(diào)解組織上，由多到少依次為浙江省、廣東省、寧夏省和安徽省，考慮到寧夏省少數(shù)民族聚居的民族特性和法律發(fā)展較為緩慢，更加倚重調(diào)解等特殊性，所以在組織數(shù)量上高于安徽省，而在人數(shù)上卻低于安徽省。在法律援助中心方面，呈現(xiàn)的特點(diǎn)也是廣東省設(shè)立數(shù)量高于安徽和寧夏省，法律援助工作者人數(shù)上安徽省高于寧夏省。所以，綜合來(lái)看，廣東省和浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份基本公共法律服務(wù)發(fā)展建設(shè)要比安徽省和寧夏省等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份發(fā)展的更好。

二是從城鄉(xiāng)分布來(lái)看，城市公共法律服務(wù)資源相對(duì)豐富，發(fā)展速度較快，體系建設(shè)也相對(duì)完善，農(nóng)村有關(guān)資源相對(duì)匱乏，發(fā)展較為緩慢，體系建設(shè)有較多缺陷。在配套設(shè)施方面，大城市明顯優(yōu)于中小城市，服務(wù)站點(diǎn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，服務(wù)能力和服務(wù)水平也更高，而中小城市則普遍比鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展情況好。同時(shí)，由于內(nèi)部地理和民族間的巨大異質(zhì)性，公共物品需求的異質(zhì)性增加，公共供給的難度進(jìn)一步加大[1]。進(jìn)而偏遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的基本公共法律服務(wù)建設(shè)失衡問(wèn)題更加嚴(yán)重。這種區(qū)域失衡，使得人民群眾的整體感知和滿意度差異較大。

（三）內(nèi)容失衡。目前，我國(guó)基本公共法律服務(wù)主要包括法律援助、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、法律咨詢、普法宣傳、司法鑒定和公證等。但各項(xiàng)服務(wù)發(fā)展水平不一。以法律援助為代表的傳統(tǒng)法律服務(wù)發(fā)展較好，體系完整。而其它公共法律服務(wù)，尤其是以公證、司法鑒定為代表的新興公共法律服務(wù)發(fā)展緩慢。就公證來(lái)說(shuō)，受“重治療而輕預(yù)防”和“半民半官”等因素影響，中國(guó)公證制度開(kāi)始于1982《公證暫行條例》，但在2000年以后才得以發(fā)展，直到2006年才發(fā)布專門(mén)法規(guī)《公證法》，這與2003年就已經(jīng)正式建立的法律援助制度相比，發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)。子項(xiàng)目發(fā)展的參差不齊，使得提供服務(wù)的范圍和水平差異較大。

二、新時(shí)代基本公共法律服務(wù)的功能定位與范圍邊界

公共法律服務(wù)是以政府公共服務(wù)職能為基礎(chǔ)，由政府統(tǒng)籌提供，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義所必需的一般性基本法律服務(wù)[2]。政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)其公共服務(wù)職能，發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好統(tǒng)籌工作。同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)基本公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄、建立服務(wù)清單，讓需要幫助的群眾更加方便快捷地獲取法律服務(wù)。發(fā)展和建設(shè)基本公共法律服務(wù)，是回應(yīng)社會(huì)底層人民獲得法律幫助和權(quán)利救濟(jì)的殷切期盼，是陷入困境或權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑受阻人民的“最后法律保障”。

依照公共服務(wù)的緊迫性、覆蓋面、供給水平和政府關(guān)注等要素將公共服務(wù)劃分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)[3]。基本公共法律服務(wù)解決的是涉及重大公眾利益并亟需處理的法律問(wèn)題，具有緊迫性和基礎(chǔ)性，并在政府的關(guān)注下推進(jìn)，是最基礎(chǔ)的公共法律服務(wù)。非基本公共法律服務(wù)是指在政府的努力下，解決非緊急的法律問(wèn)題，滿足部分公民更高要求、更具個(gè)性化的需求[4]。進(jìn)行概念劃分并非為了減輕政府責(zé)任，而是在明確性質(zhì)的基礎(chǔ)上，確定當(dāng)前政府開(kāi)展基本公共法律服務(wù)工作的重點(diǎn)任務(wù),集中力量破解主要矛盾。

在提供基本公共法律服務(wù)的過(guò)程中，需要特別關(guān)注最少受惠主體，讓他們不因自身的貧弱而成為法律保護(hù)的“邊緣人”，讓基本公共法律服務(wù)成為他們維護(hù)自身權(quán)益、享受法律保護(hù)的最大保障。或許就社會(huì)關(guān)注度來(lái)說(shuō)，基本公共法律服務(wù)遠(yuǎn)不如醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障和養(yǎng)老問(wèn)題那么引人注目，但對(duì)于培育一個(gè)國(guó)家國(guó)民的法治信仰卻至關(guān)重要，只有讓這些“社會(huì)沉默的大多數(shù)”切實(shí)感受到基本公共法律服務(wù)對(duì)其權(quán)益的保障，法治的建設(shè)才是成功的。

三、新時(shí)代基本公共法律服務(wù)建設(shè)的均衡體系

（一）事權(quán)與支出責(zé)任的均衡。建設(shè)均衡的基本公共法律服務(wù)體系，首先要平衡公共法律服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，政府間支出責(zé)任的劃分要以事權(quán)劃分為原則，防止支出責(zé)任的混淆，甚至出現(xiàn)事權(quán)大而支出責(zé)任小或者支出責(zé)任大而事權(quán)小的不對(duì)稱現(xiàn)象[5]。目前中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分模糊，尤其是省以下基層政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)并不匹配，具體服務(wù)責(zé)任落實(shí)不明確，法治化和規(guī)范化更難以達(dá)到。應(yīng)建立完善的基本公共法律服務(wù)清單和標(biāo)準(zhǔn)體系，將事權(quán)和支出責(zé)任量化，明確省以下基層政府的服務(wù)職責(zé)。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)等最少受惠主體可以適當(dāng)?shù)摹柏?cái)政傾斜”，讓各級(jí)政府都能最大化的發(fā)揮職能，高效高質(zhì)提供服務(wù)。

（二）區(qū)域建設(shè)的均衡。實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展要做到：第一，中央根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)和民族的異質(zhì)性加以指導(dǎo)，做好頂層總體規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要在資源優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新體制機(jī)制。并積極幫扶經(jīng)濟(jì)貧弱地區(qū)的發(fā)展建設(shè)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要根據(jù)自然稟賦和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，集中力量滿足當(dāng)前人民群眾最渴求的法律需要。并積極學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，踏實(shí)做好建設(shè)。同時(shí)，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)資源參與公共法律服務(wù)，可以通過(guò)優(yōu)惠政策等調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，并利用信息化手段來(lái)縮減區(qū)域間差距，建立一體化的線上法律服務(wù)平臺(tái)，讓更多地區(qū)享受優(yōu)質(zhì)高效的基本法律服務(wù)。第二，面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，應(yīng)制定具體而深入的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，向社會(huì)人民群眾征詢有關(guān)建議和意見(jiàn)，尤其是相關(guān)專家學(xué)者和基層法律工作者的專業(yè)提議，集思廣益，統(tǒng)籌規(guī)劃省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級(jí)”公共法律服務(wù)建設(shè)。同時(shí)，可以搭建以“法律顧問(wèn)+村干部+法律明白人+人民調(diào)解員”結(jié)構(gòu)為主的基層隊(duì)伍[6]，更加貼合村規(guī)民約，為基層群眾提供服務(wù)。

（三）內(nèi)部發(fā)展的均衡。內(nèi)部發(fā)展的均衡并不要求各項(xiàng)服務(wù)同等建設(shè)，而是以人民需求為導(dǎo)向，積極發(fā)展尚待完善的基本公共法律服務(wù)，緩解當(dāng)前的供需矛盾。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同層級(jí)政府、不同地區(qū)的需求特點(diǎn)，有針對(duì)性的提供公共法律服務(wù)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)主要基本法律服務(wù)需求可能是人民調(diào)解，市區(qū)可能更多的是公證和司法鑒定。我們可以通過(guò)構(gòu)建法律信息數(shù)字化，建立基層法律糾紛數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)數(shù)據(jù)反映出來(lái)的民眾需求和糾紛傾向提供針對(duì)性服務(wù)。最后，在建設(shè)基本公共法律服務(wù)時(shí)，要注重相互配合，使其在發(fā)揮各有所長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各方的互聯(lián)互通，為人民群眾提供全方位、高水平的法律服務(wù)。

四、基本公共法律服務(wù)建設(shè)的均衡路徑

（一）建立健全基本公共法律服務(wù)體制。健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的公共法律服務(wù)管理體制和工作機(jī)制。一個(gè)良好的體制機(jī)制是各項(xiàng)事務(wù)有序發(fā)展的保障。發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，保證總體方向和路線的正確性；確立政府主導(dǎo)，明確責(zé)任主體；提議部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；倡導(dǎo)社會(huì)參與，彌補(bǔ)政府在公共法律服務(wù)供給上的不足和專業(yè)缺陷等問(wèn)題，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、政策引導(dǎo)、PPP模式、稅收激勵(lì)等方式讓社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)。同時(shí)，開(kāi)通多種社會(huì)參與渠道，讓各人民團(tuán)體、社會(huì)組織和科研院所等相關(guān)專業(yè)人員和社會(huì)志愿者有機(jī)會(huì)加入基本公共法律服務(wù)發(fā)展當(dāng)中。

（二）加快構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、業(yè)務(wù)綜合的公共法律服務(wù)線上線下平臺(tái)。一方面，針對(duì)當(dāng)前公共法律服務(wù)應(yīng)用種類龐雜、平臺(tái)多樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[7]，應(yīng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、業(yè)務(wù)綜合的公共法律服務(wù)平臺(tái)。“中國(guó)12348”法網(wǎng)雖已基本建成，但在運(yùn)行管理和協(xié)同聯(lián)動(dòng)方面尚有欠缺，各部門(mén)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同、溝通合作等機(jī)制尚不完善，信息得不到有效分享和流動(dòng)。所以應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好“中國(guó)12348”法網(wǎng)的集成改造，并統(tǒng)籌智慧普法、智能應(yīng)答、掌上應(yīng)用、微信、微博、公眾號(hào)等各種網(wǎng)上服務(wù)項(xiàng)目，構(gòu)建統(tǒng)一集成的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)[7]。讓人民不分區(qū)域、不分城鄉(xiāng)的享受到均等化的基本公共法律服務(wù)。另一方面，應(yīng)加快省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級(jí)”公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)的全覆蓋。解決網(wǎng)絡(luò)法律服務(wù)的互動(dòng)性不足、類型化問(wèn)題解答等缺陷，提供面對(duì)面、具體問(wèn)題的精準(zhǔn)分析服務(wù)。同時(shí)，加大基層站點(diǎn)設(shè)置，尤其是在偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，將有效解決“數(shù)字鴻溝”制約貧困弱勢(shì)群體利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)尋求法律服務(wù)的能力[8]的問(wèn)題。

（三）加大政府購(gòu)買(mǎi)基本公共法律服務(wù)力度。面對(duì)基本公共法律服務(wù)供需的缺口，不能將全部工作都交給政府，對(duì)于政府不能提供、低效提供的基本公共法律服務(wù)，應(yīng)納入政府購(gòu)買(mǎi)和政府與社會(huì)資本合作的范疇，可通過(guò)資格審查、財(cái)政預(yù)算、服務(wù)評(píng)價(jià)、第三方監(jiān)管以及信息公開(kāi)等制度，實(shí)現(xiàn)全流程的監(jiān)管，保障購(gòu)買(mǎi)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)以較低的成本獲得優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。有限政府要求政府并非全盤(pán)承擔(dān)，要承認(rèn)并利用市場(chǎng)力量來(lái)提升服務(wù)。有為政府要求政府把控基本公共法律服務(wù)體系的整體構(gòu)建，把控整體方向；在面臨特殊情況或特殊時(shí)期時(shí)，有解決緊急問(wèn)題和處理突發(fā)情況的能力。如在疫情防控期間，中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)專門(mén)開(kāi)設(shè)了“防控疫情、法治同行”“企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)”等欄目，為民眾解答與疫情防控相關(guān)的法律問(wèn)題提供了渠道[9]。

（四）強(qiáng)化對(duì)基本公共法律服務(wù)的保障力度。在各地的公共法律服務(wù)發(fā)展建設(shè)中，都普遍呈現(xiàn)經(jīng)費(fèi)不足、資金短缺的問(wèn)題，所以加大資金保障成為重中之重。目前，只有少數(shù)地方實(shí)現(xiàn)了公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政保障，多數(shù)來(lái)源于司法行政部門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)[10]。因此，要推動(dòng)各級(jí)政府將公共法律服務(wù)體系建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、信息化建設(shè)投入和工作經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，建立適應(yīng)群眾需求的公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。同時(shí)，相關(guān)人才隊(duì)伍也應(yīng)得到保障，尤其是對(duì)現(xiàn)有基本公共法律服務(wù)者的保障。在增加各類法律服務(wù)工作者數(shù)量的基礎(chǔ)上，提升服務(wù)的質(zhì)量，壯大并優(yōu)化公共法律服務(wù)隊(duì)伍。并且可以通過(guò)整合社會(huì)資源，發(fā)揮工會(huì)、婦聯(lián)、團(tuán)委等群團(tuán)組織以及律師協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體力量，讓更多力量加入基本公共法律服務(wù)的建設(shè)。