參與、主導(dǎo)與合作：中國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)研究

文 楊溢涵 鮑悅?cè)A

新一輪科技革命的加速推進(jìn)帶來(lái)前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇和激烈角逐，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的影響逐漸凸顯，成為大國(guó)博弈的手段和焦點(diǎn)。參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)一方面可以推動(dòng)國(guó)內(nèi)實(shí)踐與標(biāo)準(zhǔn)、本國(guó)利益與要求的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升技術(shù)水平，爭(zhēng)取技術(shù)主導(dǎo)權(quán)；另一方面也是開(kāi)展國(guó)際科技合作的有效方式，可以充分融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大科技外交的“朋友圈”，爭(zhēng)取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。本文對(duì)主要國(guó)家國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略、我國(guó)參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)現(xiàn)狀與問(wèn)題展開(kāi)初步研究，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、主要國(guó)家的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略

美國(guó)已形成不斷演進(jìn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，2000年發(fā)布第一版《美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略》以來(lái)，每隔五年根據(jù)國(guó)際形勢(shì)對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，但其國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容的主體保持相對(duì)穩(wěn)定，始終把通過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化反映本國(guó)需求、原則和設(shè)想，推動(dòng)以美國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展作為戰(zhàn)略目標(biāo)（王音,單嘉祺等，2021）[1]。

歐盟同樣從上世紀(jì)末開(kāi)始高度重視標(biāo)準(zhǔn)化的作用，2022年發(fā)布的《歐盟標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略》，首次將標(biāo)準(zhǔn)化上升到歐盟戰(zhàn)略層面，一方面“以歐洲為中心”完善歐洲標(biāo)準(zhǔn)化治理體系，削弱域外國(guó)家在歐洲及國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中的影響力（王笳旭,景曉暉等，2022）[2]；另一方面強(qiáng)調(diào)歐洲在全球關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，并面向未來(lái)預(yù)見(jiàn)標(biāo)準(zhǔn)化需求和培養(yǎng)下一代專家。

日本基于經(jīng)濟(jì)衰退的國(guó)內(nèi)環(huán)境和通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化突破貿(mào)易壁壘的需求，于2006年發(fā)布并4次修訂了“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)綜合戰(zhàn)略”，促使日本形成了舉國(guó)體制。同時(shí)，為突破政府主導(dǎo)型體制下民間標(biāo)準(zhǔn)化工作低水平的問(wèn)題，日本于2014年發(fā)布了“標(biāo)準(zhǔn)化官民戰(zhàn)略”，促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研緊密聯(lián)系，加速推進(jìn)企業(yè)搶占國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)高地（許柏,杜東博，2018）[3]。

美、歐、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略具有以下幾個(gè)共同特征：一是時(shí)代性和挑戰(zhàn)性強(qiáng)，根本戰(zhàn)略目標(biāo)都是以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為武器占領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)，確保國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益（孫敬水，2005）[4]；二是通過(guò)建立區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)盟提高本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化效率，擴(kuò)大在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局中的權(quán)力；三是將新興技術(shù)領(lǐng)域作為戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域超前布局，標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，注重未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)化人才的培養(yǎng)；四是強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)適應(yīng)性，不同的標(biāo)準(zhǔn)由不同部門主導(dǎo)制定，鼓勵(lì)民間標(biāo)準(zhǔn)化組織參與到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程中。

二、我國(guó)參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的現(xiàn)狀與主要形式

1.現(xiàn)狀

我國(guó)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作起步較晚，標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略仍處于探索建設(shè)的過(guò)程中。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》首次提出了國(guó)家要積極推動(dòng)參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)。2020年頒布的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》將標(biāo)準(zhǔn)化上升到戰(zhàn)略層面，并明確指出“支持我國(guó)企業(yè)、聯(lián)盟和社團(tuán)參與或主導(dǎo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)研制，推動(dòng)我國(guó)優(yōu)勢(shì)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”。同年實(shí)施的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》是我國(guó)首個(gè)支撐社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，系統(tǒng)提出標(biāo)準(zhǔn)化工作在標(biāo)準(zhǔn)供給側(cè)改革、標(biāo)準(zhǔn)化全域發(fā)展、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作及標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展模式方面的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，為我國(guó)未來(lái)15年標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展指明路徑。

2.主要形式

（1）直接參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定

為了爭(zhēng)取關(guān)鍵領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在ITU和ISO的部分國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作中采取“先發(fā)制人”參與模式。在5G、物聯(lián)網(wǎng)和智慧城市等領(lǐng)域，我國(guó)都通過(guò)這種模式引領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。特別是ISO中智慧城市標(biāo)準(zhǔn)的制定最初就是由我國(guó)提議的，從成立智慧城市研究小組至今，我國(guó)一直在ISO智慧城市相關(guān)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任著牽頭者角色。

近年來(lái)，我國(guó)參與的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定數(shù)量不斷增加，牽頭編寫了許多新興技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、總體性和戰(zhàn)略性標(biāo)準(zhǔn)，包括參考體系結(jié)構(gòu)、路線圖、通用規(guī)范和術(shù)語(yǔ)等，使我國(guó)在這些領(lǐng)域取得了標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)地位。據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）統(tǒng)計(jì)，2000年以前，我國(guó)僅制定了13項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；2001年至2015年，我國(guó)制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)到了182項(xiàng)。隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的進(jìn)一步提升，我國(guó)在2015年到2020年間主持的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量超過(guò)了800項(xiàng)。但我國(guó)主導(dǎo)制定的ISO、IEC國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)僅占其標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)的1.8%，而少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)占了標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)的95%左右（程琳,李尚達(dá)等，2021）[5]，說(shuō)明高新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性工作大多仍由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，這確保了其高新技術(shù)產(chǎn)品總是處于引領(lǐng)位置，為其技術(shù)推向世界市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

（2）深度參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織管理

目前我國(guó)主要依靠在委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)提案和工作項(xiàng)目等方面的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)來(lái)影響國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織的決策。但評(píng)估一個(gè)國(guó)家在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定組織中的影響力和地位還需要考慮其他因素，例如貢獻(xiàn)的質(zhì)量、全球認(rèn)可的正當(dāng)程序、來(lái)自其他工作組成員的廣泛支持等。

在任職情況上，《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展年度報(bào)告2020》顯示，截至2020年，我國(guó)已承擔(dān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國(guó)際電工委員會(huì)（IEC）技術(shù)機(jī)構(gòu)主席、副主席75個(gè)，秘書處75個(gè)。根據(jù)美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)2020年發(fā)布的報(bào)告，我國(guó)承擔(dān)ISO和IEC的技術(shù)委員會(huì)或分委會(huì)秘書處的數(shù)量在2011到2020年間分別增加了73%和67%。

根據(jù)ISO對(duì)其6個(gè)常任理事國(guó)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)和美國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織中占據(jù)多數(shù)席位，在搶占標(biāo)準(zhǔn)制定制高點(diǎn)方面優(yōu)勢(shì)明顯，中、法、英、日旗鼓相當(dāng)，但與德、美兩國(guó)差距較大，如圖1所示。

圖1 2016～2021年主要國(guó)家承擔(dān)ISO秘書處的數(shù)量

我國(guó)在不同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織中的表現(xiàn)存在差異。盡管在ISO增長(zhǎng)緩慢，在ITU中的影響力卻不斷擴(kuò)大。自2012年以來(lái)，我國(guó)加入ITU的人數(shù)增加了6倍，目前的參與度僅次于美國(guó)。ITU專門制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的組織有2個(gè)，分別是ITU-T（制定電信標(biāo)準(zhǔn)）和ITU-R（制定無(wú)線電通信標(biāo)準(zhǔn)），我國(guó)在ITU-T中擔(dān)任主席、副主席和報(bào)告員的份額均占比最大，而在ITU-R中的表現(xiàn)遜色于美國(guó)。

在提案方面，我國(guó)在ITU-T中的提案數(shù)量占比較大。近十年來(lái)呈上升趨勢(shì)，從2012年的448個(gè)迅速增長(zhǎng)到2021年的1055個(gè)。2021年超過(guò)ITU-T總提案數(shù)量的一半，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先其他國(guó)家，成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提案最活躍的國(guó)家之一。美國(guó)的提案數(shù)一直在10%左右徘徊，2021年提案數(shù)量?jī)H250個(gè)左右。雖然我國(guó)形成了明顯的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，但提案的質(zhì)量仍需提高，部分提案既不能解決實(shí)際問(wèn)題也缺乏技術(shù)含量，真正能對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生施加影響的，較為有限（CIRA，2022）[6]。

總體而言，在參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的整體趨勢(shì)上，我國(guó)的參與度有所提高，成員數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)地位增強(qiáng)，提案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，但傳統(tǒng)的既得利益相關(guān)方仍然占據(jù)著絕大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定組織中的領(lǐng)導(dǎo)職位，擁有更大的話語(yǔ)權(quán)，限制著我國(guó)影響力的擴(kuò)大。

（3）開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的國(guó)際合作

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化雙多邊合作是開(kāi)辟和擴(kuò)展區(qū)域市場(chǎng)、輸出本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值觀的重要方式之一，更有可能獲得國(guó)際組織的支持和認(rèn)可。我國(guó)在《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》中明確提出，要積極推進(jìn)與“一帶一路”國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的對(duì)接合作，加強(qiáng)金磚國(guó)家、亞太經(jīng)合組織等標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)話，深化區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化合作。

在雙多邊交流方面，中日韓、中德、中歐、中英、金磚國(guó)家等的標(biāo)準(zhǔn)化合作機(jī)制持續(xù)深化，多次召開(kāi)雙多邊合作線上會(huì)議；積極參與太平洋地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)大會(huì)（PASC）、亞太經(jīng)合組織標(biāo)準(zhǔn)分委會(huì)（APEC/SCSC）等區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化組織活動(dòng)，參加世界貿(mào)易組織（WTO）、自貿(mào)區(qū)談判有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)工作；組織各區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化研究中心對(duì)歐洲標(biāo)準(zhǔn)組織（CEN/CENELEC）、太平洋地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)大會(huì)（PASC）、泛美標(biāo)準(zhǔn)組織（COPANT）3個(gè)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)組織，以及日本、美國(guó)、德國(guó)等10個(gè)重點(diǎn)國(guó)家的17份標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略進(jìn)行研究，汲取國(guó)際、國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)化工作成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)際合作（張豪，2020）[7]。

在“一帶一路”建設(shè)方面，推動(dòng)我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)在海外多國(guó)建立示范區(qū)，不斷完善“一帶一路”共建國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)信息平臺(tái)，形成涵蓋45個(gè)“一帶一路”國(guó)家、5個(gè)國(guó)際和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化組織的標(biāo)準(zhǔn)題錄數(shù)據(jù)庫(kù)。積極推進(jìn)與“一帶一路”共建國(guó)家開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)信息交換，目前標(biāo)準(zhǔn)委已與西班牙、俄羅斯、新加坡等8個(gè)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)信息交換。

三、我國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)存在的問(wèn)題

第一，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化針對(duì)性戰(zhàn)略缺位。主要發(fā)達(dá)國(guó)家均把標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化放在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略中最突出、最重要的位置上，我國(guó)目前戰(zhàn)略重心未向國(guó)際化傾斜，尚未形成明確的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略。

第二，參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織活動(dòng)質(zhì)量有待提高。我國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織參與度、承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、提案數(shù)量方面都呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭，但在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)中被采標(biāo)的比率較低，提案的認(rèn)可度仍有較大上升空間。

第三，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究人才匱乏。具有較高理論修養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的標(biāo)準(zhǔn)化人員不足，特別是缺乏熟悉國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織工作語(yǔ)言并能代表國(guó)家參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定的高素質(zhì)復(fù)合型人才。

四、對(duì)策建議

第一，加快布局，參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)。將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化提升到核心戰(zhàn)略層面，高度重視基礎(chǔ)創(chuàng)新領(lǐng)域和“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作與基礎(chǔ)研發(fā)緊密結(jié)合，力爭(zhēng)獲得更多在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

第二，提高參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織活動(dòng)的質(zhì)量。加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)前瞻性研究和布局，密切跟蹤國(guó)際技術(shù)進(jìn)步趨勢(shì)和方向，瞄準(zhǔn)人工智能、數(shù)字技術(shù)、綠色低碳等戰(zhàn)略必爭(zhēng)領(lǐng)域，以科技創(chuàng)新軟實(shí)力提升和夯實(shí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)。

第三，培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域復(fù)合型人才。加快培育熟悉國(guó)際規(guī)則、專業(yè)能力強(qiáng)、外語(yǔ)水平高的復(fù)合型人才。鼓勵(lì)將標(biāo)準(zhǔn)化教育納入高等教育課程，學(xué)習(xí)國(guó)外在標(biāo)準(zhǔn)化教育方面的做法，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化專題和研究人員培訓(xùn)，培養(yǎng)下一代標(biāo)準(zhǔn)化專家，在新興技術(shù)領(lǐng)域打造國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)人才隊(duì)伍。

第四，持續(xù)推進(jìn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化合作。深化與多個(gè)國(guó)家達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)化合作機(jī)制，發(fā)揮“一帶一路”、中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系等區(qū)域合作平臺(tái)作用，將在我國(guó)已經(jīng)形成成熟示范效應(yīng)的先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推廣到更多的國(guó)家和地區(qū)，提升我國(guó)先進(jìn)技術(shù)的吸引力，夯實(shí)我國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位。