國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的法治實(shí)踐路徑

莫良元,周 陽(yáng)

(常州大學(xué) 史良法學(xué)院, 江蘇 常州 213159)

黨的十八大以來(lái)監(jiān)察法治體系已經(jīng)基本建成,全面推進(jìn)建設(shè)集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的監(jiān)察體制進(jìn)入法治反腐的全新歷史發(fā)展階段,習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下的監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的銜接運(yùn)行自然成為監(jiān)察法治實(shí)踐的重要方面。在完善監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行過(guò)程中,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)銜接(簡(jiǎn)稱為“法法銜接”)所面臨的法律適用問(wèn)題尤為突出,具體包括監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的程序界分、行為屬性、情況類型、法律適用四個(gè)方面。本文試圖在國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景下,從邏輯梳理和分析基礎(chǔ)角度,對(duì)上述四個(gè)方面的具體問(wèn)題提出解決相關(guān)問(wèn)題的思路和方法,為增進(jìn)學(xué)術(shù)共識(shí)提供理論智識(shí)和交互己見。

一、監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的程序界分

監(jiān)察委創(chuàng)設(shè)之前,職務(wù)犯罪案件一般將刑事立案作為刑事訴訟程序的邏輯論證起點(diǎn),而“法法銜接”則關(guān)聯(lián)職務(wù)犯罪案件處理的全過(guò)程,因此監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的程序分界問(wèn)題面臨較多質(zhì)疑,亟須對(duì)此重新考量。基于刑事訴訟階段劃分的傳統(tǒng)理論已然難以詮釋運(yùn)行《監(jiān)察法》的司法實(shí)踐,需要在“法法銜接”過(guò)程中堅(jiān)持習(xí)近平法治思想的創(chuàng)新理論來(lái)證成其程序分界,進(jìn)而恪守司法法治的實(shí)踐邏輯。

(一)刑事立案可以不是刑事訴訟開啟的程序起點(diǎn)

職務(wù)犯罪案件中監(jiān)檢權(quán)力的銜接在事實(shí)上已經(jīng)改變將刑事立案作為刑事訴訟程序起點(diǎn)的慣例。對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查和檢察機(jī)關(guān)自偵的刑事案件,都存在刑事立案這一明確的刑事訴訟程序啟動(dòng)手續(xù);但是對(duì)于監(jiān)察委移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的職務(wù)犯罪案件,其刑事訴訟程序啟動(dòng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)并不明確。對(duì)于監(jiān)察委移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件是否需要進(jìn)行刑事立案這一手續(xù),目前并無(wú)法律的明文規(guī)定,而根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》)的規(guī)定(1)《銜接辦法》第21、22條規(guī)定,最高人民檢察院案件管理部門認(rèn)為具備受理?xiàng)l件的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行登記,并立即將案卷材料移送公訴部門辦理。公訴部門經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)立即決定采取強(qiáng)制措施,并與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查部門辦理交接手續(xù)。,對(duì)于監(jiān)察委移交的職務(wù)犯罪案件,檢察機(jī)關(guān)只需要辦理受案手續(xù)而無(wú)須刑事立案手續(xù)(2)《監(jiān)察法》起草者在《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》中對(duì)此的解釋是,監(jiān)察委在啟動(dòng)調(diào)查程序時(shí)已經(jīng)履行了監(jiān)察立案的手續(xù),移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)高于刑事立案的證明標(biāo)準(zhǔn)。,“檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行重復(fù)立案審查,顯屬多余”[1]。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中亦是參照處理公安機(jī)關(guān)移送案件的方式,對(duì)職務(wù)犯罪案件直接辦理受案手續(xù),進(jìn)而銜接刑事訴訟程序。

學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受案的實(shí)操方式提出理論層面的質(zhì)疑,核心在于強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪案件適用刑事立案手續(xù)的重要性,“刑事立案是刑事訴訟程序的起點(diǎn)”,缺少刑事立案手續(xù)的刑事訴訟程序無(wú)法成立。首先,《刑事訴訟法》第二編立案、偵查、提起公訴的排列順序在文本解釋的角度上即可佐證“刑事立案是刑事訴訟程序的起點(diǎn)”,刑事立案程序?yàn)閺?qiáng)制措施提供合法依據(jù),“不專設(shè)刑事立案程序?qū)?huì)造成較為明顯的程序不協(xié)調(diào)問(wèn)題”[2]。其次,監(jiān)察委辦理的監(jiān)察立案手續(xù)開啟的監(jiān)察程序“既可能指向違法,也可能指向犯罪,但終究無(wú)涉刑事訴訟”[3],其性質(zhì)與刑事訴訟程序中的刑事立案手續(xù)不同,二者不可以相互替代。監(jiān)察委調(diào)查程序缺少刑事立案這一手續(xù),檢察機(jī)關(guān)的移送案件審查起訴的基礎(chǔ)便不存在。

總結(jié)學(xué)界質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)直接受案的各類論證,均是建立在“刑事立案是刑事訴訟程序的起點(diǎn)”基礎(chǔ)之上,然而“刑事立案是刑事訴訟程序的起點(diǎn)”這一結(jié)論卻是刑事訴訟階段理論背景下的推論而非不證而明的公理。世界范圍內(nèi)主流的刑事訴訟啟動(dòng)模式,無(wú)論是以英美德日為代表的隨機(jī)型啟動(dòng)模式還是以法蘇為代表的程序型啟動(dòng)模式,并未就這一結(jié)論達(dá)成理論層面的共識(shí),實(shí)踐層面亦有較大的差別。(3)適用隨機(jī)型啟動(dòng)模式的英美德日等國(guó)并沒(méi)有設(shè)置專門的刑事立案程序,適用程序型啟動(dòng)模式的法國(guó)與蘇聯(lián)雖然要求刑事訴訟程序的開啟需要一定的手續(xù),但對(duì)于具體手續(xù)的規(guī)定并不相同,僅有蘇聯(lián)實(shí)質(zhì)上將刑事立案作為刑事程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)。我國(guó)在《監(jiān)察法》出臺(tái)前所采取的將刑事立案作為刑事訴訟程序啟動(dòng)標(biāo)志的程序型啟動(dòng)模式是特殊歷史背景下的階段性產(chǎn)物,在監(jiān)檢權(quán)力相銜接、共同處理職務(wù)犯罪案件的新背景下,應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平法治思想指導(dǎo),確定“法法銜接”的程序界分、識(shí)別基準(zhǔn)并加以證成,并無(wú)在程序界分上堅(jiān)持“傳統(tǒng)”的必要。

(二)雙軌路徑可以成為刑事訴訟開啟的程序創(chuàng)新

從程序角度審視我國(guó)刑事訴訟的全過(guò)程,從立案開始每一環(huán)節(jié)都體現(xiàn)相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的處理,是其權(quán)屬專有的展現(xiàn)。即便在案件處理的過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)誤,正因?yàn)榘讣幚碜裱嚓P(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)屬專有,也應(yīng)由相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。因此,刑事程序的核心特征正是體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有,一項(xiàng)程序如果無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有,則無(wú)法被定義為刑事訴訟程序。堅(jiān)持國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)屬專有論的理論邏輯,“法法銜接”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)得以明確,監(jiān)察程序與刑事訴訟程序難以銜接的困境得到解決,《監(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪案件移送審查起訴的規(guī)定標(biāo)志著一條開啟刑事訴訟程序的新路徑出現(xiàn)。

雙軌路徑刑事訴訟銜接模式將一般案件與職務(wù)犯罪案件的刑事訴訟程序路徑分開,一般案件適用以刑事立案為刑事訴訟程序開啟標(biāo)志的傳統(tǒng)路徑,而職務(wù)犯罪案件適用以檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)察委移交案件為刑事訴訟程序開啟標(biāo)志的新型路徑。二者在外在形式上存在主體差異,但具體法治內(nèi)涵卻是高度統(tǒng)一的。一般案件中的刑事立案環(huán)節(jié)與職務(wù)犯罪案件中的檢察機(jī)關(guān)受案環(huán)節(jié)都體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有,并且此后的程序都體現(xiàn)相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)屬專有。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)受案環(huán)節(jié)之后體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有,屬于刑事訴訟程序自不待言,而檢察機(jī)關(guān)受案環(huán)節(jié)則需要加以論證。受案環(huán)節(jié)中檢察機(jī)關(guān)接收的主要內(nèi)容包括案卷材料與被調(diào)查人兩項(xiàng)。關(guān)于案卷材料的接收,表面上檢察機(jī)關(guān)案件管理部門對(duì)案卷材料的接收僅僅是手續(xù)上的交接,但已經(jīng)對(duì)被調(diào)查人作出專屬于刑事訴訟程序的犯罪嫌疑人的定性,檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)承擔(dān)起告知犯罪嫌疑人其在刑事訴訟中享有的合法權(quán)益的義務(wù),毫無(wú)疑問(wèn)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有。關(guān)于被調(diào)查人的接收,檢察機(jī)關(guān)公訴部門采取了由強(qiáng)制措施接替留置措施的模式,而專屬于刑事訴訟程序的強(qiáng)制措施的適用體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有。

檢察機(jī)關(guān)受案之前的各個(gè)環(huán)節(jié)雖然在一定程度上體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)處理刑事案件的權(quán)屬專有,但將其歸入刑事訴訟程序顯然不當(dāng)。雖然監(jiān)察委處理職務(wù)違法犯罪的過(guò)程一定程度上具有刑事偵查的特征(4)監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)能包含原先檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán):一方面監(jiān)察委的調(diào)查手段包含了犯罪偵查的部分手段,另一方面監(jiān)察委的留置措施與刑事強(qiáng)制措施具有高度相似性。,但監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行具有其特殊性。在職權(quán)范圍方面,監(jiān)察委的職權(quán)范圍既包括對(duì)職務(wù)違法案件也包括對(duì)職務(wù)犯罪案件的處理,其范圍廣于《刑事訴訟法》的規(guī)定,監(jiān)察委處理的案件可能僅構(gòu)成職務(wù)違法而不屬于職務(wù)犯罪,并不必然走向刑事責(zé)任。在法治定位方面,監(jiān)察程序的定位高于刑事訴訟程序的定位。刑事訴訟程序以保障人權(quán)、懲罰犯罪為最終目的;但是監(jiān)察程序以監(jiān)督公權(quán)力、反腐敗為目的,各環(huán)節(jié)以強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、加強(qiáng)反腐敗為指導(dǎo)。監(jiān)察程序的意義在于對(duì)貪腐行為作出定性,刑事訴訟程序的意義在于對(duì)貪腐行為進(jìn)行刑事犯罪的定性。追究刑事責(zé)任的刑事訴訟程序是監(jiān)察程序完畢后的銜接,二者所指向的后果存在差異。監(jiān)察程序中所體現(xiàn)的刑事偵查特征是監(jiān)察程序銜接刑事訴訟程序所導(dǎo)致的,無(wú)涉監(jiān)察的核心意涵。從宏觀整體的視角分析,監(jiān)察程序與刑事訴訟程序存在部分重合特征,但是監(jiān)察程序自身的特殊性更值得強(qiáng)調(diào)。因此,雖然監(jiān)察程序具有體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)處理刑事案件權(quán)屬專有的特征,但是將其納入刑事訴訟程序無(wú)疑缺乏基本的司法法治認(rèn)知。

職務(wù)犯罪案件程序界分的意義在于保障監(jiān)檢權(quán)力在打擊貪腐行為的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)合力,而非為了“東風(fēng)壓倒西風(fēng)”地對(duì)抗。體現(xiàn)習(xí)近平法治思想創(chuàng)新意涵的雙軌路徑刑事訴訟銜接模式,以檢察機(jī)關(guān)受案為職務(wù)犯罪案件刑事訴訟程序開始的時(shí)間節(jié)點(diǎn)(如圖1所示),檢察機(jī)關(guān)受案之前的環(huán)節(jié)隸屬于監(jiān)察程序,以獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)為核心、充分發(fā)揮監(jiān)察委獨(dú)立辦案的效率優(yōu)勢(shì);檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)察委移交案件后,以檢察權(quán)為核心、對(duì)已經(jīng)通過(guò)監(jiān)察程序?qū)彶榈穆殑?wù)犯罪案件進(jìn)行刑事定性,重點(diǎn)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)保障人權(quán)、懲罰犯罪的核心價(jià)值。

圖1 職務(wù)犯罪案件處理流程圖

二、監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的行為屬性

因由“法法銜接”聚焦職務(wù)犯罪案件處理的全過(guò)程,以監(jiān)察委的調(diào)查終結(jié)為前端、以檢察機(jī)關(guān)的審查起訴為后端,伴隨著案件調(diào)查處理的深入,職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察程序轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序。故而,“法法銜接”過(guò)程中職務(wù)犯罪案件移交行為的屬性判定可以明確為監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的關(guān)聯(lián)分界,這在實(shí)踐層面可以厘清監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的具體銜接過(guò)程,亦有益于在學(xué)理層面詮釋《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的法治邏輯關(guān)系。

(一)監(jiān)察委監(jiān)察行為的前端屬性

監(jiān)察委的監(jiān)察行為在受到法律嚴(yán)格限制的基礎(chǔ)上具有獨(dú)立于刑事訴訟程序前端法治特征。《憲法》規(guī)定監(jiān)察委獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),監(jiān)察委的職權(quán)范圍由法律明確規(guī)定、調(diào)查活動(dòng)受監(jiān)察程序嚴(yán)格限制,監(jiān)察行為的前端獨(dú)立性是在上述兩項(xiàng)限制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。監(jiān)察委對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪案件的處理包括線索處置、初步核實(shí)、監(jiān)察立案、調(diào)查、審理、處置、移送審查起訴七個(gè)環(huán)節(jié),在移送審查起訴前,由監(jiān)察委獨(dú)立對(duì)案件進(jìn)行處理。雖然移送前監(jiān)察委對(duì)案件的處理在客觀上屬于對(duì)案件事實(shí)的調(diào)查,與公檢機(jī)關(guān)的偵查行為具有形式上的高度相似性,但監(jiān)察行為是對(duì)監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)用,具有前端行為的職權(quán)獨(dú)立性。公檢機(jī)關(guān)的偵查行為均僅指向最終的刑事審判,始終保持在刑事犯罪的范疇之內(nèi);而監(jiān)察委的監(jiān)察行為既可以指向職務(wù)違法,也可以指向職務(wù)犯罪,除最終指向刑事訴訟之外,其還具有監(jiān)督公權(quán)力、反腐敗的獨(dú)立政治意義。監(jiān)察委“對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查的最終目的即為將事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴”[4]。換言之,監(jiān)察委是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專職機(jī)關(guān),其監(jiān)察行為相較于偵查行為的刑事訴訟從屬性具有獨(dú)立于刑事訴訟程序的法治特征。

監(jiān)察行為具體包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三種類型,是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的三種具體表現(xiàn)形式,三者在承擔(dān)不同的職權(quán)功能同時(shí)又相互配合且具有高度的協(xié)同性。從宏觀角度來(lái)看,監(jiān)察委的監(jiān)督行為是對(duì)公權(quán)力的廣泛監(jiān)督,同時(shí)具有由面到點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)腐敗的功能特質(zhì);調(diào)查行為是對(duì)案件事實(shí)的明晰確認(rèn),具有還原事實(shí)真相的作用;處置行為則是對(duì)前置性監(jiān)督和案件事實(shí)調(diào)查產(chǎn)生的監(jiān)察證據(jù)的審查、評(píng)價(jià)與綜合,在監(jiān)察程序內(nèi)具有終局性意義。上述三類監(jiān)察行為的法律適用,可以體現(xiàn)監(jiān)察委協(xié)同配合的能動(dòng)性,強(qiáng)調(diào)整個(gè)職務(wù)犯罪案件處理過(guò)程中的溝通協(xié)調(diào),從而保障整個(gè)反腐敗工作的高效權(quán)威透明,“既有效行使反腐敗職能,又防止其濫用權(quán)力”[5]。

(二)檢察機(jī)關(guān)檢察行為的后端性質(zhì)

監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)完成移送接收后,案件正式進(jìn)入刑事訴訟程序,由檢察機(jī)關(guān)展開對(duì)職務(wù)犯罪案件的專職處理。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使檢察權(quán),接收工作后對(duì)案件進(jìn)行審查并決定是否提起公訴,其檢察行為指向刑事訴訟程序的刑事審判環(huán)節(jié),在推進(jìn)刑事訴訟程序中起到專職司法的作用。“監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)分立是設(shè)置多元監(jiān)督主體和多元監(jiān)督機(jī)制的具體表現(xiàn)”[6],雖然檢察體制改革重構(gòu)了檢察機(jī)關(guān)的具體職權(quán),但是檢察機(jī)關(guān)在改革后依然享有批準(zhǔn)逮捕權(quán)和審查起訴權(quán)等權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委的制約主要體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察行為的制約上,具體包括對(duì)調(diào)查活動(dòng)的合法性監(jiān)督、決定是否對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施和決定是否對(duì)職務(wù)犯罪案件提起公訴三個(gè)方面。在審判中心主義的要求下,檢察機(jī)關(guān)的工作重心主要向復(fù)核證據(jù)傾斜,著重于對(duì)監(jiān)察證據(jù)合法性的審查。在職務(wù)犯罪案件移送完成后,檢察機(jī)關(guān)的檢察行為可以概括為針對(duì)刑事訴訟的訴訟監(jiān)督,相較于監(jiān)察委以高效反腐為目標(biāo)的監(jiān)督職能,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能通常體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)、實(shí)體正義與程序正義的協(xié)調(diào)兼顧方面。另外,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督模式相較于監(jiān)察委對(duì)程序性的要求更為嚴(yán)格,例如,對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查過(guò)程的監(jiān)督只能通過(guò)司法審查的途徑來(lái)展開。檢察行為指向的對(duì)象主要包括監(jiān)察委移送的案件證據(jù)和犯罪嫌疑人兩類,對(duì)監(jiān)察證據(jù)的審查在職務(wù)犯罪案件處理的整體過(guò)程中屬于對(duì)監(jiān)察證據(jù)的第二道過(guò)濾,但卻是刑事訴訟程序中的第一次審查。由于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的程序規(guī)范存在一定差別,因此檢察行為還具有彌合差異、保障監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟程序中順利流通的特殊作用。檢察行為落實(shí)到犯罪嫌疑人角度,則主要體現(xiàn)為強(qiáng)制措施的適用,檢察機(jī)關(guān)需要根據(jù)案件的相關(guān)證據(jù)、案件的實(shí)際情況以及犯罪嫌疑人的自身情況選擇適用恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施。職務(wù)犯罪案件在監(jiān)察程序中具有高度封閉性、制度性,排除了律師的介入,而進(jìn)入刑事訴訟程序后,檢察機(jī)關(guān)需要站在保障人權(quán)的角度,充分保證犯罪嫌疑人在刑事訴訟程序中應(yīng)當(dāng)享有的相關(guān)權(quán)利。

總體而言,檢察機(jī)關(guān)是刑事審判程序的重要參與者,其檢察行為亦需要“限定于其職務(wù)犯罪的范圍之內(nèi)”[7],完善前端監(jiān)察程序中可能存在的不足,這不僅是出于保障人權(quán)的目的,亦是對(duì)公平公正的實(shí)在關(guān)切。

(三)兩機(jī)關(guān)銜接行為的交互性質(zhì)

在職務(wù)犯罪案件的移送過(guò)程中,監(jiān)檢權(quán)力銜接涉及監(jiān)察委的移交行為(即監(jiān)察委移送審查起訴環(huán)節(jié))和檢察機(jī)關(guān)的接收行為,而整個(gè)銜接過(guò)程以監(jiān)察委決定移送審查起訴為起點(diǎn)、檢察機(jī)關(guān)完成接收為終點(diǎn),監(jiān)察委移送審查起訴標(biāo)志著高度封閉、獨(dú)立的監(jiān)察程序的終結(jié),而檢察機(jī)關(guān)的接收行為標(biāo)志著刑事訴訟程序的開啟。伴隨著監(jiān)察程序的終結(jié),監(jiān)察委斷開對(duì)案件進(jìn)展的控制,職務(wù)犯罪案件進(jìn)入一種相對(duì)公開的狀態(tài)。

移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件需要滿足一定的要求:形式上,該案件已經(jīng)履行例如監(jiān)察立案等一系列必要的程序并調(diào)查完畢;實(shí)質(zhì)上,該案件的調(diào)查結(jié)果符合犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)。上述兩項(xiàng)要求分別從形式要件和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的角度對(duì)監(jiān)察委移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件作出限制,從而保證離開監(jiān)察程序、轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序的職務(wù)犯罪案件調(diào)查結(jié)果的客觀確定性。雖然這種調(diào)查結(jié)果尚未經(jīng)過(guò)審判機(jī)關(guān)的司法確認(rèn),并不具有終局性意義,但已經(jīng)對(duì)監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束效力。一方面,監(jiān)察委需要對(duì)此調(diào)查結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,雖然該調(diào)查結(jié)果在刑事訴訟意義上仍屬于過(guò)程性結(jié)論,但是已經(jīng)是監(jiān)察程序意義上的最終結(jié)論,非經(jīng)法定事由、法定程序監(jiān)察委不得隨意修改;另一方面,該調(diào)查結(jié)果為檢察機(jī)關(guān)劃定審查范圍,檢察機(jī)關(guān)不得私自擴(kuò)大審查范圍。監(jiān)察委移送審查起訴標(biāo)志著監(jiān)察委對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查活動(dòng)已經(jīng)完成、監(jiān)察程序至此終結(jié);檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的接收標(biāo)志著職務(wù)犯罪案件正式進(jìn)入刑事訴訟程序,原先的被調(diào)查人身份完成向犯罪嫌疑人身份的轉(zhuǎn)變。

監(jiān)察委移送審查起訴具有監(jiān)察權(quán)的職權(quán)意涵,而檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的審查起訴則屬于檢察權(quán)的職權(quán)意涵。上述移送接收的銜接過(guò)程充分體現(xiàn)了監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)相互配合、相互制約的關(guān)系,既對(duì)監(jiān)察委的職權(quán)進(jìn)行了合理限制,防止監(jiān)察權(quán)的過(guò)度膨脹,也遵循“以審判為中心”的改革方向,保證了審判機(jī)關(guān)最終“一錘定音”的終局作用,“實(shí)現(xiàn)打擊犯罪與保障人權(quán)并重的目標(biāo)”[8]。對(duì)監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)權(quán)力銜接運(yùn)行的屬性判定,對(duì)于明確監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的定位、分析監(jiān)察程序向刑事訴訟程序轉(zhuǎn)換的各類情形、解決法法銜接的具體問(wèn)題具有法治邏輯上的實(shí)踐指向。

三、監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的情況類型

黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、刑事責(zé)任都屬于針對(duì)職務(wù)違法犯罪不同層面的處理方法,三者的最終目標(biāo)指向?qū)珯?quán)力的監(jiān)督,在反腐敗的目標(biāo)上三者具有高度的一致性。因此,在整合反腐敗力量和加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督的改革目標(biāo)的指導(dǎo)下,職務(wù)違法犯罪領(lǐng)域,監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)上述一致性的本質(zhì)特征。在追求目標(biāo)一致性的“法法銜接”過(guò)程中,需要遵循檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委相互配合、相互制約的關(guān)系定位,因由檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委職權(quán)權(quán)屬的特質(zhì)差異,銜接程序在微觀角度呈現(xiàn)不同的樣態(tài),可以概括為“確認(rèn)的一致、補(bǔ)充的一致和異議的一致”三種情況類型。

(一)監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行實(shí)現(xiàn)“確認(rèn)的一致”

“確認(rèn)的一致”的情況類型是檢察機(jī)關(guān)銜接處理監(jiān)察委移交案件較為常規(guī)和順暢的一種情況,具體是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪案件,在審查后認(rèn)為達(dá)到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn),并隨后依法提起公訴的案件情況。在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴所要求的各類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)全部達(dá)成,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的銜接并未產(chǎn)生分歧,兩機(jī)關(guān)的共同反腐敗的目標(biāo)較為順暢地實(shí)現(xiàn)。

“確認(rèn)的一致”情況下兩機(jī)關(guān)的銜接,檢察機(jī)關(guān)處理的重點(diǎn)在于限制人身自由強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)換和證據(jù)材料的審查接收。在檢察機(jī)關(guān)公訴部門審查起訴期間,對(duì)于犯罪嫌疑人的交接尚未完成,犯罪嫌疑人依然由監(jiān)察委采取留置措施,檢察官需要持《起訴意見書》和提訊犯罪嫌疑人。這一階段檢察機(jī)關(guān)的首要任務(wù)是根據(jù)案件具體情況確定恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施以接替監(jiān)察委采取的留置措施,完成犯罪嫌疑人的移交。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)犯罪嫌疑人采取與留置措施程度最為接近的拘留措施以銜接監(jiān)察委對(duì)犯罪嫌疑人采取的留置措施,在拘留后10日內(nèi)確定最為恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施。這種以先行拘留直接銜接留置措施再根據(jù)具體情況調(diào)整強(qiáng)制措施類型的流程在保持一致性的基礎(chǔ)上保證高效地移交犯罪嫌疑人,有助于整個(gè)銜接程序的流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。關(guān)于證據(jù)材料的審查接收,檢察機(jī)關(guān)則需要對(duì)將要在刑事訴訟中作為證據(jù)使用的案卷材料進(jìn)行合法性審查。對(duì)于可能存在非法取證行為的,檢察機(jī)關(guān)在獲得最高人民檢察院的批準(zhǔn)后可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí);如有需要,監(jiān)察委可以對(duì)其合法性做書面說(shuō)明或提供相關(guān)證據(jù)材料。即使是被排除的非法證據(jù)也應(yīng)當(dāng)隨案移送,標(biāo)明為依法排除的非法證據(jù)。該項(xiàng)合法性審查的意義體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,厘清在刑事訴訟程序中可能存在的障礙,避免后續(xù)因證據(jù)獲取的合法性問(wèn)題而影響刑事訴訟程序的順利推進(jìn);另一方面,職務(wù)犯罪案件最終將由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起公訴,若存在非法證據(jù)問(wèn)題,其可能涉及的相關(guān)責(zé)任由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān),檢察機(jī)關(guān)作為公訴方理應(yīng)對(duì)在最終審判環(huán)節(jié)可能涉及的證據(jù)材料進(jìn)行確認(rèn)。

(二)監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)充的一致”

“補(bǔ)充的一致”的情況類型是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪案件,在審查后認(rèn)為尚未達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)且需要補(bǔ)充核實(shí),在經(jīng)過(guò)監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查或者檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查后,達(dá)到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分標(biāo)準(zhǔn),并隨后依法提起公訴的情況。對(duì)于移交案件的補(bǔ)充核實(shí),既可以退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查,也可以由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查,但是補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查所應(yīng)用的情形存在差異。從宏觀整體的角度來(lái)看,“監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查兼具調(diào)查違法違紀(jì)和職務(wù)犯罪的復(fù)合維度”[9],而檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查只針對(duì)刑事犯罪的單一維度。

退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查的補(bǔ)充核實(shí)模式適用于犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形。檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)后,與監(jiān)察委協(xié)商溝通退回補(bǔ)充調(diào)查相關(guān)事宜,由檢察機(jī)關(guān)公訴部門與監(jiān)察委案件審理室進(jìn)行具體對(duì)接。對(duì)于需要退回補(bǔ)充調(diào)查的案件,由檢察機(jī)關(guān)出具退回補(bǔ)充調(diào)查決定書、補(bǔ)充調(diào)查提綱,連同案卷材料送交監(jiān)察委案件審理室;在退回補(bǔ)充調(diào)查期間,對(duì)犯罪嫌疑人沿用檢察機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制措施。由此,退回補(bǔ)充調(diào)查的案件呈現(xiàn)案卷材料與犯罪嫌疑人相分離的樣態(tài),案卷材料退回監(jiān)察委進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查,退回監(jiān)察程序;犯罪嫌疑人仍由檢察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施,留在刑事訴訟程序。監(jiān)察委調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢并完成補(bǔ)充調(diào)查報(bào)告,經(jīng)審批后按程序報(bào)批。補(bǔ)充調(diào)查指向的最終結(jié)果有兩個(gè),若經(jīng)過(guò)補(bǔ)充調(diào)查,達(dá)到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的起訴標(biāo)準(zhǔn),案件重新進(jìn)入刑事訴訟程序并繼續(xù)推進(jìn);若兩次補(bǔ)充調(diào)查仍無(wú)法達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn),由檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定。檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的補(bǔ)充核實(shí)模式適用于影響案件定罪量刑的基本事實(shí)已經(jīng)查清,但存在個(gè)別瑕疵的情形,具體而言包括個(gè)別不影響定罪量刑的情節(jié)、證據(jù)材料需要補(bǔ)充鑒定等。此時(shí),由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充偵查的主要任務(wù),監(jiān)察委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查提供協(xié)助。在檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的整個(gè)過(guò)程中,無(wú)論是案卷材料還是犯罪嫌疑人均始終處于刑事訴訟程序之中。

在“補(bǔ)充的一致”情況類型下,檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委的制約表現(xiàn)得較為明顯,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)監(jiān)察委移送案件的審查將不符合《刑事訴訟法》起訴要求的案件攔截在刑事訴訟程序以外,起到過(guò)濾作用。檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委對(duì)于經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的審查之后進(jìn)入到刑事訴訟程序的職務(wù)犯罪案件的認(rèn)定在此之后達(dá)成一致,共同指向隨后的起訴環(huán)節(jié)。

(三)監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行實(shí)現(xiàn)“異議的一致”

“異議的一致”的情況類型較為特殊,是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委移交的涉嫌職務(wù)犯罪案件存在異議,且作出不起訴決定,但是兩機(jī)關(guān)在經(jīng)過(guò)溝通協(xié)商等一系列程序后,最終達(dá)成一致的情形。檢察機(jī)關(guān)在作出不起訴決定前應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察委溝通協(xié)商,作出不起訴決定后應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)監(jiān)察委。檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定,若監(jiān)察委認(rèn)為存在錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)在收到不起訴決定書后30日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)于監(jiān)察委的復(fù)議申請(qǐng),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出答復(fù),其復(fù)議決定可以撤銷或變更。“異議的一致”情況類型中,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委關(guān)于不起訴決定產(chǎn)生意見分歧時(shí),即使協(xié)商溝通也無(wú)法解決,最終依然需要在刑事訴訟程序上達(dá)成一致。具體而言,在關(guān)于不起訴決定產(chǎn)生意見分歧時(shí)案件處于刑事訴訟階段,應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)對(duì)是否起訴獨(dú)立作出決定,其責(zé)任后果亦由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān)。

在刑事訴訟程序中,不起訴的種類包括法定不起訴、酌定不起訴和證據(jù)不足不起訴三類,在案件達(dá)成“異議的一致”的過(guò)程中,需要根據(jù)具體情形分別討論。首先,法定不起訴。在職務(wù)犯罪案件中法定不起訴的情形包括情節(jié)顯著輕微,危害不大,不認(rèn)為是犯罪的情形,犯罪已過(guò)追訴時(shí)效的情形,特赦令免除刑罰的情形和犯罪嫌疑人死亡的情形。此種類型中,多數(shù)情形并不會(huì)使兩機(jī)關(guān)產(chǎn)生意見分歧,可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委針對(duì)不起訴決定產(chǎn)生分歧的情形主要是情節(jié)顯著輕微,危害不大,不認(rèn)為是犯罪的情形。既然監(jiān)察委已經(jīng)作出移送決定,將案件移送檢察院審查起訴,其必然認(rèn)為該案件達(dá)到了追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn);若檢察機(jī)關(guān)對(duì)此產(chǎn)生不同意見并作出不起訴決定,則必然認(rèn)為情節(jié)顯著輕微,不應(yīng)認(rèn)定為犯罪。其次,酌定不起訴。在職務(wù)犯罪案件中酌定不起訴的情形包括為犯罪準(zhǔn)備工具,創(chuàng)造條件的情形,自動(dòng)中止犯罪,沒(méi)有造成損害的情形;在共同犯罪起次要或輔助作用的情形;被脅迫參與犯罪的情形以及存在自首或重大立功的情形。“酌定不起訴最能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)”[10],此種情形在實(shí)踐中均存在導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委針對(duì)不起訴決定產(chǎn)生意見分歧的可能,其原因亦與法定不起訴類型下情節(jié)輕微的情形相似。最后,證據(jù)不足不起訴。該種類型與上述兩種類型不同,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的意見分歧在于證明應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的證據(jù)是否充分。

通過(guò)上述梳理可以發(fā)現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委產(chǎn)生意見分歧的情形均具有一定的自由裁量特征,產(chǎn)生意見分歧的根本原因是對(duì)自由裁量的理解存在差異。此種意見分歧可以通過(guò)兩個(gè)方面予以解決。第一,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委在案件處理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)商,可以通過(guò)案情研討的方式在最大程度上彌合兩機(jī)關(guān)可能存在的理解不一致,有助于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委相互配合。第二,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重監(jiān)察委的意見,對(duì)于不起訴決定保持更為審慎的態(tài)度。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的審查起訴程序在本質(zhì)上屬于對(duì)職務(wù)犯罪案件的預(yù)先過(guò)濾,對(duì)犯罪嫌疑人是否需要承擔(dān)刑事責(zé)任的認(rèn)定屬于過(guò)程性的結(jié)論,并無(wú)終局性的定性權(quán)力。犯罪嫌疑人是否需要承擔(dān)刑事責(zé)任,應(yīng)該由審判機(jī)關(guān)依法作出判決。檢察機(jī)關(guān)無(wú)須在刑事訴訟程序的入口處對(duì)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的意見分歧直接作出單方判斷和處理,完全可以在對(duì)事實(shí)認(rèn)定總體一致的前提下將這種意見分歧留待后續(xù)的審判環(huán)節(jié)進(jìn)行終局化的判定。這樣的解決方案符合以審判為中心的改革方向,亦有利于職務(wù)犯罪案件的程序正當(dāng)化處理。

四、監(jiān)檢權(quán)力銜接運(yùn)行的法律適用

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》雖然在法律定位上存在差異,但“都是對(duì)涉嫌職務(wù)違法犯罪進(jìn)行調(diào)查的主要法律根據(jù),存在法理融通性和適用目的一致性”[11]。為了加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)處理監(jiān)察委移交案件的銜接機(jī)制的現(xiàn)實(shí)可操作性,在宏觀層面明確相關(guān)移交行為的屬性、厘清銜接過(guò)程中可能出現(xiàn)的情況類型后,需要在具體司法實(shí)踐的微觀層面討論檢察機(jī)關(guān)處理移交案件過(guò)程中面臨的較為突出的法律適用問(wèn)題,主要有退回補(bǔ)充調(diào)查期間強(qiáng)制措施銜接和證據(jù)移交審查兩個(gè)具體問(wèn)題。

(一)退回補(bǔ)充調(diào)查期間強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題

在雙路徑刑事訴訟銜接模式的背景下,學(xué)界對(duì)于職務(wù)犯罪案件退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)強(qiáng)制措施的適用存在諸多質(zhì)疑。對(duì)于程序倒流情況下強(qiáng)制措施的銜接,《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的規(guī)定并不明確,具體銜接機(jī)制的細(xì)化是由《銜接辦法》規(guī)定的。對(duì)于應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案卷材料退回監(jiān)察機(jī)關(guān),但在補(bǔ)充調(diào)查期間由檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)對(duì)犯罪嫌疑人沿用強(qiáng)制措施,監(jiān)察機(jī)關(guān)需要訊問(wèn)時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予以配合。該種銜接機(jī)制設(shè)定的最主要特征在于將犯罪嫌疑人與案卷材料分離,案卷材料退回監(jiān)察程序由監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查,犯罪嫌疑人由檢察機(jī)關(guān)沿用原先的強(qiáng)制措施。學(xué)界的質(zhì)疑主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是,《銜接辦法》規(guī)定沿用強(qiáng)制措施的合法性問(wèn)題;二是,犯罪嫌疑人和案卷材料相分離的銜接的合理性問(wèn)題。

關(guān)于《銜接辦法》規(guī)定沿用強(qiáng)制措施的合法性問(wèn)題,質(zhì)疑者認(rèn)為,《銜接辦法》在性質(zhì)上不屬于法律,無(wú)權(quán)對(duì)強(qiáng)制措施進(jìn)行規(guī)定,甚至存在違憲的嫌疑。“在退回補(bǔ)充調(diào)查期間的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)沿用檢察機(jī)關(guān)決定的逮捕措施系對(duì)公民羈押期限的延長(zhǎng),唯有通過(guò)《監(jiān)察法》抑或《刑事訴訟法》的明文規(guī)定方具有法理上的正當(dāng)性。”[12]但事實(shí)上,《銜接辦法》對(duì)于沿用強(qiáng)制措施的規(guī)定并非對(duì)適用強(qiáng)制措施的新增規(guī)定,而是對(duì)《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定的細(xì)化,并無(wú)違反《立法法》的嫌疑。事實(shí)上,這種通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)強(qiáng)制措施進(jìn)行細(xì)化的立法方式是刑事訴訟領(lǐng)域常見的方式。此外,雖然《銜接辦法》規(guī)定的是最高人民檢察院與國(guó)家監(jiān)察委之間的具體銜接事宜,但由于兩機(jī)關(guān)均采用領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu),因此,最高人民檢察院與國(guó)家監(jiān)察委之間形成的具體銜接辦法沿用至各級(jí)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委之間處理具體銜接問(wèn)題并無(wú)不當(dāng)。

關(guān)于犯罪嫌疑人和案卷材料相分離的銜接機(jī)制的合理性問(wèn)題,產(chǎn)生該問(wèn)題的原因在于“監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為與刑事訴訟程序是對(duì)立分開的”[13]。質(zhì)疑者通過(guò)類比一般案件退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的情形,論證犯罪嫌疑人和案卷材料相分離的銜接機(jī)制存在內(nèi)在的邏輯缺陷。當(dāng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的一般案件由檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查時(shí),檢察機(jī)關(guān)通知看守所辦理?yè)Q押手續(xù)(5)關(guān)于換押的相關(guān)規(guī)范性文件可參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于羈押犯罪嫌疑人、被告人實(shí)行換押和羈押期限變更通知制度的通知》(2014年3月3日印發(fā),公監(jiān)管〔2014〕96號(hào))。,從而保障了案卷材料與犯罪嫌疑人兩大核心要素的一致性;監(jiān)察案件退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí),案卷材料與犯罪嫌疑人卻處于不同狀態(tài),當(dāng)事人在退回補(bǔ)充調(diào)查狀態(tài)下被稱為“被調(diào)查人”,卻被關(guān)押在看守所中,屬于檢察機(jī)關(guān)控制下的“犯罪嫌疑人”。監(jiān)察案件程序倒流的強(qiáng)制措施銜接機(jī)制實(shí)質(zhì)上割裂了案件的兩項(xiàng)核心要素,不具有司法法治邏輯中的合理性。該種對(duì)于合理性的質(zhì)疑可以在兩方面予以解釋。第一,保障兩項(xiàng)核心要素的一致性是公安補(bǔ)偵情況下?lián)Q押制度的優(yōu)點(diǎn),并不意味著退回補(bǔ)充偵查必須保證兩項(xiàng)核心要素一致。事實(shí)上,公安機(jī)關(guān)偵查階段并不要求兩項(xiàng)核心要素的一致性,常在缺少犯罪嫌疑人這一項(xiàng)核心要素的情況下運(yùn)行,公安機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)存在時(shí)即可按照管轄范圍立案?jìng)刹?此時(shí)并不一定存在明確的犯罪嫌疑人而通常僅有案卷材料這一案件核心要素存在。換押手續(xù)對(duì)于一般案件退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查而言是便利性的制度設(shè)計(jì)而不是實(shí)質(zhì)性的必備要件。通過(guò)換押手續(xù)使得兩項(xiàng)案件核心要素保持一致,有利于補(bǔ)充偵查的進(jìn)行,但是補(bǔ)充偵查的順利進(jìn)行并不依賴于兩項(xiàng)案件核心要素的齊備。第二,案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的情況與案件退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的情況存在關(guān)鍵差異,不能簡(jiǎn)單類比論證。對(duì)于一般案件的程序倒流,換押制度并不會(huì)對(duì)強(qiáng)制措施的適用造成實(shí)質(zhì)性改變,犯罪嫌疑人始終受強(qiáng)制措施控制。但是對(duì)于退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件,如果采取與一般案件相似的處理方式(檢察機(jī)關(guān)解除對(duì)犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施,換由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其重新采取留置措施)則會(huì)導(dǎo)致與《刑事訴訟法》的內(nèi)在邏輯發(fā)生嚴(yán)重沖突。留置措施雖然具有限制被調(diào)查人人身自由的特征,但是并不屬于《刑事訴訟法》所規(guī)定的強(qiáng)制措施,從《刑事訴訟法》的適用范圍來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)解除對(duì)犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施,換由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其重新采取留置措施的處理方式屬于單純解除對(duì)犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施,而《刑事訴訟法》對(duì)解除強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人有著嚴(yán)格要求。解除犯罪嫌疑人強(qiáng)制措施的途徑有兩種:第一種是刑事案件審判完畢,犯罪嫌疑人承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任;第二種是經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)的調(diào)查,犯罪嫌疑人符合不起訴的條件而徹底洗清犯罪嫌疑人的身份。需要補(bǔ)充調(diào)查的犯罪嫌疑人的犯罪嫌疑并未徹底洗清,若選擇重新適用留置措施的銜接方式,會(huì)導(dǎo)致提前解除犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施。這意味著司法機(jī)關(guān)對(duì)于違法犯罪的放任,將會(huì)嚴(yán)重違反《刑事訴訟法》中懲罰犯罪的原則,造成《刑事訴訟法》的內(nèi)在邏輯沖突。

綜上可知,學(xué)界對(duì)程序倒流情況下強(qiáng)制措施的銜接在合法性與合理性方面的質(zhì)疑有待商榷,雖然該強(qiáng)制措施的銜接存在一定瑕疵,但卻是現(xiàn)行法律制度下較為恰當(dāng)?shù)奶幚沓绦虻沽鲉?wèn)題的解決方案。此外,部分學(xué)者支持的監(jiān)察機(jī)關(guān)重新對(duì)犯罪嫌疑人采取留置措施并進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查的銜接方法會(huì)造成《刑事訴訟法》的內(nèi)在邏輯沖突,在現(xiàn)行法律制度運(yùn)行中更難以實(shí)現(xiàn)。

(二)證據(jù)移交審查的銜接問(wèn)題

在理順“法法銜接”正向與逆向的流程后,關(guān)于證據(jù)移交審查的銜接便是最為重要的問(wèn)題,“刑事訴訟監(jiān)察證據(jù)的適用乃《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接的關(guān)鍵”[14]。“無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)的審查還是審判機(jī)關(guān)的審判, 都是建立在證據(jù)基礎(chǔ)之上的。”[15]證據(jù)移交審查銜接問(wèn)題的外在表現(xiàn)是兩機(jī)關(guān)在監(jiān)察程序與刑事訴訟程序間銜接溝通所面臨的法律適用差異,但其本質(zhì)在于兩機(jī)關(guān)如何保障作為定案依據(jù)的證據(jù)的可靠性。“證據(jù)是訴訟的最基本要素,無(wú)證據(jù)則無(wú)裁判。”[16]《監(jiān)察法》第33條賦予監(jiān)察證據(jù)進(jìn)入刑事訴訟程序的能力,但這僅代表檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察證據(jù)可以直接審查判斷而無(wú)須重復(fù)收集,并不意味著監(jiān)察證據(jù)進(jìn)入刑事訴訟程序時(shí)其自身的證據(jù)能力和證明力得到保證。在職務(wù)犯罪案件的處理過(guò)程中,案件在進(jìn)入最終的刑事審判程序之前需要經(jīng)過(guò)監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的兩道審查程序。

證據(jù)移交審查的銜接問(wèn)題,首先,需要解決的是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》對(duì)于證據(jù)種類的分歧。“就監(jiān)察證據(jù)的具體形式而言, 也存在與刑事訴訟證據(jù)不完全一致的情況。”[17]遵循司法法治邏輯,進(jìn)入刑事訴訟程序,成為定案依據(jù)的證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合《刑事訴訟法》對(duì)于證據(jù)種類形式的要求,否則就不能作為定案依據(jù)而予以排除。而比較《監(jiān)察法實(shí)施條例》與《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)種類的規(guī)定,“被調(diào)查人陳述、供述和辯解”并不屬于《刑事訴訟法》所規(guī)定的八種法定證據(jù)種類之一。雖然字面上“被調(diào)查人陳述、供述和辯解”并不屬于法定的證據(jù)種類,但是直接將其予以排除的做法顯然并不合理,在《刑事訴訟法》中存在與其相對(duì)應(yīng)的“犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”,二者在具體內(nèi)容上并無(wú)區(qū)別。以職務(wù)犯罪案件的處理為例,二者只是因?yàn)槠浍@取的程序不同而區(qū)別命名,在最終審判程序中所起的證明作用并無(wú)區(qū)別。換言之,“被調(diào)查人陳述、供述和辯解”與“犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”只是同一份言詞證據(jù)在不同程序階段的不同稱呼;最終審判階段中所呈現(xiàn)的“犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”中既包括在監(jiān)察程序中由監(jiān)察委記錄的供述和辯解,也包括此后在刑事訴訟階段新產(chǎn)生的供述和辯解。二者在時(shí)間維度上呈現(xiàn)程序法治特征,在最終表現(xiàn)角度上體現(xiàn)為包含與被包含的關(guān)系。故而,《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在證據(jù)種類方面所謂的意見分歧更多只是形式上的差異,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委在職務(wù)犯罪案件的銜接并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的影響。

在解決證據(jù)種類上的意見分歧后,證據(jù)移交審查的銜接問(wèn)題可以著力于彌合兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)實(shí)質(zhì)意義上的分歧。在證據(jù)移交審查銜接的過(guò)程中,兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性產(chǎn)生分歧的可能性并不高,因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的過(guò)濾作用主要體現(xiàn)為對(duì)證據(jù)合法性的關(guān)切,具體表現(xiàn)在非法證據(jù)排除規(guī)則的適用上。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)于非法證據(jù)排除規(guī)則的適用落實(shí)到前文所提及的“確認(rèn)的一致、補(bǔ)充的一致、異議的一致”三種銜接類型,則呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。

在“確認(rèn)的一致”的情況下,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委并不存在意見分歧,監(jiān)察證據(jù)在經(jīng)過(guò)監(jiān)察委自我審查與檢察機(jī)關(guān)審查兩道過(guò)濾程序后順利進(jìn)入最終的刑事審判程序。監(jiān)察委對(duì)于調(diào)查過(guò)程的錄音、錄像并不隨案移送進(jìn)入刑事訴訟程序,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)合法性進(jìn)行審查,認(rèn)為需要調(diào)取調(diào)查過(guò)程錄音、錄像時(shí)可以與監(jiān)察委協(xié)商溝通調(diào)取。(6)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》第27條規(guī)定,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)調(diào)查過(guò)程的錄音、錄像不隨案移送最高人民檢察院。最高人民檢察院認(rèn)為需要調(diào)取與指控犯罪有關(guān)并且需要對(duì)證據(jù)合法性進(jìn)行審查的訊問(wèn)錄音、錄像,可以同國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)溝通協(xié)商后予以調(diào)取。所有因案件需要接觸錄音、錄像的人員,應(yīng)當(dāng)對(duì)錄音、錄像的內(nèi)容嚴(yán)格保密。這一規(guī)定一方面出于職務(wù)犯罪案件涉密性的考量,另一方面也充分體現(xiàn)監(jiān)察委反貪腐工作的政治性。除此之外還可以得出一項(xiàng)推論,即在以審判為中心的大背景下,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察證據(jù)的合法性審查在最終審判程序中起到證明監(jiān)察證據(jù)合法性的作用。在另一種意義上,進(jìn)入最終審判程序的監(jiān)察證據(jù)得到了檢察機(jī)關(guān)的背書,由此可見檢察機(jī)關(guān)的“第二次過(guò)濾”意義重大。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)訊問(wèn)犯罪嫌疑人、訊問(wèn)在場(chǎng)人員及證人、聽取辯護(hù)律師意見、進(jìn)行傷情鑒定等方式對(duì)監(jiān)察證據(jù)的合法性進(jìn)行審查。

在“補(bǔ)充的一致”情況下,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的意見分歧在補(bǔ)充后達(dá)成一致,落實(shí)到證據(jù)移交審查層面則是指監(jiān)察證據(jù)經(jīng)過(guò)補(bǔ)充后進(jìn)入最終的刑事審判程序。達(dá)成“補(bǔ)充的一致”的情形包括監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查后達(dá)成一致和檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查后達(dá)成一致兩類,其分別對(duì)應(yīng)不同的情況類型。退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查的情況對(duì)應(yīng)犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形,而造成這種情況最可能的原因在于關(guān)鍵證據(jù)被檢察機(jī)關(guān)適用非法證據(jù)排除規(guī)則而予以排除,導(dǎo)致無(wú)充足證據(jù)證明犯罪嫌疑人的相應(yīng)犯罪事實(shí)。對(duì)于退回補(bǔ)充調(diào)查的職務(wù)犯罪案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察委協(xié)商溝通、出具補(bǔ)充調(diào)查決定書與補(bǔ)充調(diào)查提綱,這有助于更好地彌合兩個(gè)機(jī)關(guān)的分歧、幫助案件順利由監(jiān)察程序向刑事訴訟程序銜接。由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的情況對(duì)應(yīng)基本犯罪事實(shí)已經(jīng)查清,存在細(xì)微瑕疵的情形。在此種情況下,關(guān)鍵的監(jiān)察證據(jù)通過(guò)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于證據(jù)合法性的審查,兩個(gè)機(jī)關(guān)的分歧落實(shí)到證據(jù)移交審查上則在于對(duì)個(gè)別非關(guān)鍵證據(jù)的裁量存在差異。檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的目的是在認(rèn)可案件主體情況不變的情況下對(duì)案件的個(gè)別細(xì)節(jié)進(jìn)行完善,力求還原最為真實(shí)完整的案件全貌。

在“異議的一致”情況下,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委對(duì)于是否起訴的意見分歧經(jīng)過(guò)溝通協(xié)商仍無(wú)法達(dá)成一致,則最終由檢察機(jī)關(guān)作出決定。檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的情況包括法定不起訴、酌定不起訴、證據(jù)不足不起訴三種情況,落實(shí)到證據(jù)移交審查層面可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委產(chǎn)生意見分歧的主要是證據(jù)不足不起訴這一情況。導(dǎo)致證據(jù)不足不起訴最為可能的情形與退回補(bǔ)充調(diào)查的情形相似,都是由于關(guān)鍵證據(jù)被檢察機(jī)關(guān)適用非法證據(jù)排除規(guī)則予以排除,導(dǎo)致無(wú)充足證據(jù)證明犯罪嫌疑人的相應(yīng)犯罪事實(shí);而區(qū)別在于“補(bǔ)充的一致”情形在監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查后檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的意見達(dá)成了一致,但“異議的一致”情形監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的意見分歧始終無(wú)法彌合,由檢察機(jī)關(guān)作出最終決定。

上述適用非法證據(jù)排除規(guī)則的司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)所面臨的最主要的困境在于落實(shí)非法證據(jù)排除的阻力較大。監(jiān)察證據(jù)排除難度之高,既有監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格辦案的原因,也與檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)監(jiān)督不足有關(guān)。一方面,根據(jù)《憲法》與《監(jiān)察法》的規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際優(yōu)位于司法機(jī)關(guān),這種法律上的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)檢察機(jī)關(guān)落實(shí)非法證據(jù)排除產(chǎn)生潛在的壓力,“在監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公,較為強(qiáng)勢(shì)的背景下,很可能對(duì)司法辦案形成威懾”。另一方面,監(jiān)察程序與刑事訴訟程序在處理職務(wù)犯罪案件時(shí)所適用的程序規(guī)范存在差異,導(dǎo)致監(jiān)察證據(jù)無(wú)法順利通過(guò)刑事訴訟程序中的審查環(huán)節(jié)。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何保障監(jiān)察程序與刑事訴訟程序?qū)嵸|(zhì)意義上相符以及如何保證監(jiān)察證據(jù)的可靠性達(dá)到《刑事訴訟法》的要求。在制度設(shè)計(jì)上,監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)對(duì)非法證據(jù)的排除程序是對(duì)于不合格證據(jù)的兩道過(guò)濾手段,后端檢察機(jī)關(guān)的非法證據(jù)排除程序起到更為重要的作用,而難點(diǎn)在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)兩類程序規(guī)范差異的區(qū)分識(shí)別及實(shí)踐。

結(jié)語(yǔ)

“監(jiān)察體制改革是我國(guó)當(dāng)前最重要的政治體制改革之一”[18],“正確界定監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的法理屬性要基于憲制改革的時(shí)代背景”[19],為了實(shí)現(xiàn)治理腐敗的目的,監(jiān)察權(quán)必須與其他權(quán)力保持良性互動(dòng)關(guān)系。國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化實(shí)踐,標(biāo)志著中國(guó)腐敗治理走向新時(shí)代,對(duì)探索公權(quán)力治理的中國(guó)道路產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。伴隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn),以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo),其他國(guó)家機(jī)關(guān)為協(xié)助的職務(wù)犯罪處理模式逐漸成形,但程序運(yùn)行中也面臨著一些難題,這些實(shí)操問(wèn)題的背后隱藏著重要的理論命題,體現(xiàn)學(xué)界對(duì)于中國(guó)式問(wèn)題理論回應(yīng)能力。銜接環(huán)節(jié)是調(diào)查與審判之間的重要橋梁,對(duì)實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的有效銜接具有特殊意義,“不限于提高反腐敗案件的處理效率和質(zhì)量,更在于使制度成為反腐敗的主要?jiǎng)恿?實(shí)現(xiàn)可持續(xù)反腐敗的目標(biāo)”[20]。目前,針對(duì)監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接問(wèn)題的熱切討論,正是學(xué)界需要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論自信的創(chuàng)新意識(shí)的具體體現(xiàn)。因此要抓住時(shí)代契機(jī),落實(shí)“法法銜接”、推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體系和監(jiān)察能力現(xiàn)代化,以期更好實(shí)現(xiàn)法治反腐的總體目標(biāo)。