改革開放以來我國社會保障的政府責任歷史變遷*

西南大學國家治理學院 楊興瓊，江凌

社會保障的產生、發展以及完善的過程都離不開政府的作用。改革開放以來，我國社會保障事業欣欣向榮，政府不斷調整自身在社會保障中的角色。本文將改革開放時期政府介入社會保障領域劃分為三個時期來展開探討，由政府責任弱化、政府責任重塑、再到政府責任優化階段。對于不同階段，政府在社會保障領域承擔的責任有差別。通過梳理改革開放以來政府在社會保障中發揮的作用，總結不同階段政府以不同方式介入社會保障領域所取得的成就以及存在的不足，這對于統籌城鄉發展，建立更加公平可持續的社會保障體系，并促進我國社會保障事業穩定向好發展具有深遠的意義。

一、改革開放后的政府責任

自1978至2020年，政府在社會保障中的責任經歷了責任弱化-責任重塑-政府責任優化的發展歷程，最終朝著責任適度的方向發展。

（一）政府責任弱化階段

在改革開放初期，我國將經濟增長放在重要的位置，堅持“效率優先，兼顧公平”的理念。這種發展模式所產生的結果是公平讓步于效率，社會保障等民生建設讓步于經濟發展。由表1可以看出，從1978年至1990年，我國社會保障支出增長緩慢，社會保障支出與其他各項財政支出相比，其增長率較低。同時社會保障支出比其他各項財政支出占總支出的比例小，體現出政府財政用于支持社會保障民生建設的資金投入較少。

表1 改革開放前期社會保障支出及其他財政支出情況（億元）

在城鎮，改革開放前期，國有企業的關閉和破產使國有企員不僅失去了工作，也失去了保障。因此，政府為了保障他們的基本生活需求，對國有企業進行改革，逐步建立起失業保險制度。政府為達到縮減社會保障開支的目標，在社會保障領域采取低水平、廣覆蓋、可持續的方式。同時，政府在社會保障方面的財政支出較少，在1991年到1996年間，我國社會保障支出占GDP的比重由1991的5.36%下降到1996年的4.19%，即這個時期我國社會保障支出占GDP的比重呈現出逐漸降低的趨勢（見表2）。

表2 1990-2002年我國社會保障支出水平

20世紀90年代初，我國探索并逐步建立了統賬結合的醫療保險制度體系。統賬結合的醫療保險制度在實行的過程中，也逐漸顯露出一些值得我們關注的問題。王紹光（2008）認為，在社會醫療保險的籌資過程中，個人成了籌資主體，而公共支出只是起到補充作用，居民個人醫療衛生占比從1980年的23%上升到2002年的60%，可以看出，個人承擔醫療衛生費用的壓力較大[1]。鐘洪亮（2012）認為，在我國的醫療保險領域，即使政府統攬了制度設計、機構建設等責任，但一些機制的設計（如分擔機制、補償機制、藥品領域引入競爭機制）直接將醫療保險推向了市場[2]。出現這種個人支付醫療費用比例較高，個人醫療費用負擔較大的現象，反映出政府在城鎮職工醫療保險中財政責任弱化的問題。這些情況的出現可能會損害政府的良好形象，還可能對社會和諧發展產生消極影響。

對于農村，這一時期農村社會保障制度被忽視。農村建立的五保戶制度的保障對象是既沒有經濟來源，也沒有勞動能力的少數特定群體，他們所獲得的保吃、保穿、保住、保醫、保葬的五類保障是只能滿足基本生存需要的低水平保障。20世紀80年代初，傳統的合作醫療制度不再適應社會發展的變化，而逐漸被人們所摒棄。陳紹輝（2014）認為在90年代初期，在農村社會保障中政府責任嚴重缺位[3]。1992年，《縣級農村社會養老保險基本方案》提出采取“個人繳納為主, 集體補助為輔的繳費原則，在農村養老保險籌資方面，農民個人承擔了大部分的繳費責任，集體經濟只是起到補充作用。陽旭東和王德文（2019）認為這種責任分擔機制不但沒有體現養老保障的社會性，還損害了公共資源配置的公平性[4]。1993年，在農村醫療保險資金籌集過程中，農民醫療費中自費比例較高，這時“看病貴、看病難”問題又重新出現。

總的來說，這個時期眾多領域把“效率至上”放在了首要的位置，而社會領域中的“公平”被忽視。改革開放初期，政府承擔的社會保障財政責任不足，政府將社會保障的一部分責任推向社會和個人，過度縮小了自身在社會保障領域的責任邊界[5]。一方面，政府主導了城鎮職工醫療保險制度設計，但在醫療保險基金籌集過程中，存在著對職工醫療保險基金投入不足的問題。另一方面，在農村的五保制度和傳統的合作醫療制度中，政府對其資金投入較少，出現了農民所獲得的物質幫助和醫療服務保障減少的現象。

（二）政府責任重塑階段

自1998年以來，我國政府頒布了多項政策、通知及決定，明確了政府在社會保障中的財政責任。1998年，我國政府頒布了《關于切實做好國有企業下崗職工的基本生活保障和再就業工作的通知》，該通知的實施目的是讓下崗職工領取到基本生活保障金，為他們減少經濟壓力，享受更幸福的生活。同年，《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》正式頒布實施，該決定對保障職工基本醫療需求做出了明確的規定，也充分考慮了財政、企業和個人等多方面主體的承受能力。劉曉玲（2019）認為這些重大措施的發布并實施，表明政府開始明確了自身的社會保障責任[6]。

21世紀初期，我國在社會保障領域取得了眾多成就。政府在法律的框架下，有的放矢進行社會保障制度改革，通過頒布多項條例來保障城市和農村居民的基本生活。2003年，新型農村合作醫療制度在我國農村地區進行試點，此制度的頒布對于增強農民對醫療風險的抵抗能力發揮了至關重要的作用。國務院于2005年發布《關于完善城鎮職工基本養老保險制度的決定》，該決定的頒布更好地保障了城鎮職工的退休生活，這標志著統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度框架形成。2006年，我國頒布了《農村五保供養工作條例》,該條例明確了政府在農村五保供養中承擔起相應的責任，確保困難農民的基本生活需求得到滿足。自2000年至2015年, 我國社會保障支出絕對數量呈現出較大的增長趨勢，從1517.9億增長至19001.00億，可以看出政府在對社會保障領域資金投入力度逐漸增大。

2009年至2012年，政府在社會保障領域的責任越來越向適度責任回歸。2009年，我國計劃在醫療衛生改革與醫療保障制度建設領域投入大量的資金，促進了我國醫療制度的不斷完善。這段時期，我國的社會保障事業取得了突出的成績。一方面我國在農民養老保險方面取得了突破，農村居民養老保險試點的啟動，這對于消除農民養老的后顧之憂具有重要意義。另一方面，政府還通過推進城鎮保障性住房建設來穩定我國房地產市場，保證我國公民住有所居。此外，全國人大常委會在2010年制定了《社會保險法》，該法規定政府承擔社會保障立法責任，明確了我國居民在享受社會保障權利的同時，也必須承擔相應的個人責任。在2011年，我國頒布《城鎮居民社會養老保險制度》，該制度為更多的群體提供年老后的基本生活保障。

（三）政府責任優化階段

中國特色社會主義進入新時代，政府在社會保障領域也被賦予了新的責任。2012年-2017年，我國社會保障制度不斷完善，政府在促進社會更加公平正義方面發揮了更加重要的作用。在我國社會保障發展過程中，共享理念始終貫穿其中。我國于2014年建立了統一的城鄉居民基本養老保險，讓城鄉居民公平地享受養老保障。為減少城鄉居民在享受基本醫療保險方面的差距，我國在2016年建立了統一的城鄉居民基本醫療保險制度。2019年，《國務院辦公廳關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》發布，這兩項保險的合并促進了政府統一管理的能力提升，同時兩項保險的基金共同抵抗風險的能力增強，也促進社會保障事業繁榮發展。

2017年，中共十九大報告對于改善民生做出了許多重要的指示。報告中闡述了我國貧困發生率明顯下降，這表明我國在脫貧領域所獲得的巨大成就；政府重視西部和農村的教育，采取各項措施促進了教育事業向著公平和全面的方向發展；在醫療方面，政府不斷完善基本醫療保險制度，更好地保障我國人民的身體健康。由此可見，政府在促進社會救助事業更好發展、教育更公平、人民身體健康水平顯著提高等方面發揮了不可替代的積極作用。同時，黨的十九大報告提出了要不斷完善社會保障制度（社會救助、醫療保險、社會福利等），把健全農村留守兒童和婦女以及老年人關愛服務體系放在了舉足輕重的位置。此外，政府采取多種有效的方式來解決居民的住房問題，真正為群眾的住房提供實質性的保障。這些措施表明政府從完善社會保障體系出發，在關注到社會成員教育、醫療等方面問題的同時，還關注到老年人、農村留守兒童和婦女、殘疾人等社會弱勢群體的生活保障及康復服務，重視社會成員“住有所居”的問題，承擔起了民生發展中的主體責任。

社會保障中的行政職責得以進一步的優化。2018年3月,國務院全面改革了社會保險管理體制,在保留民政部、人力資源社會保障部的同時新設立國家退役軍人事務部、全國醫療保障局,政府尤其重視到特定人群的利益問題,分別設立有關部門為其服務,以進一步提升社會保險服務水平。同時,我國的社會保險制度正處在進一步完善和定型的新時期,國家社會保險領域的責任也得以進一步地優化。

二、我國未來社會保障的政府責任完善對策

第一，精準定位政府的社會保障責任。政府需要整合社會各領域、各環節、各方面資源和力量，促進提供優質的公共物品和服務，扎實推動制度設計和財政責任的有效承擔。從政策定位來看，個人、社會、政府都應承擔社會保障中相應的責任，政府在保證全體社會成員公平享受社會發展成果的同時，還應努力促進不同群體利益的實現；社會和個人依法享受社會保障權利，但必須承擔適度繳費責任和法律規定的其他義務。

第二，深入推進城鄉一體的社會保障制度建設。政府需要對社會保障制度進行頂層設計，切實強化戰略框架的設計，協調好不同保障項目和同一保障項目的發展，保障各項保障項目能夠獲得可持續、健康的發展。一方面要建立面向全體國民的公平一體化社會保障體系，打破城鄉二元結構的弊端，著力破除城鄉身份本位的影響，滿足社會成員的社會保障均等化需求。另一方面，要保證建立起來的一系列政策得以順利實施，需要將社會保障項目的短期、中期、長期計劃進行統一設計，讓各項保障計劃按部就班穩固落實，提升完成各項社會保障項目的效率。

第三，加強立法，明確界定公民的社會保障權利。人民民主是中國共產黨高舉的旗幟，準確界定每位公民平等享有社會保障權利是社會主義國家發展的應有之義。現在，許多農民工大量涌入城市參與社會主義現代化建設，由于城鄉差別、職業差別和所有制差別等原因，農民工較易引起身份歧視和社會排斥。因此，要破除這種窘境，必須實現公民公平享有社會保障權利的目標，建立社會保障權利均等化的保障機制就顯得極其重要。在制度上要確保全體社會成員能不分城鄉、不分職業、不分所有制地公平享有社會救助、基本醫療保險、基本養老保險等社會保障項目[7]。

三、結語

縱觀改革開放以來我國社會保障制度的發展與變革歷程，呈現出一種乘勢而上的發展態勢。在不同的發展階段，政府在社會保障中承擔的責任有所差別，改革過程所積累的經驗，即政府在社會保障領域的適度介入并承擔適度的制度設計和財政責任，明確界定公民的社會保障權利與義務，這為促進我國社會保障事業穩定向好發展提供了重要的參考價值。同時，我們也應該看到要推動政府在社會保障領域中責任的不斷優化，最終構建具有中國特色的社會保障制度體系還有很長的一段路要走。