基于文獻分析的我國空間規劃改革研究

盧 璐，毛蔣興

(南寧師范大學 地理科學與規劃學院，廣西 南寧 530001)

1 引言

2013年黨的十八屆三中全會第一次明確提出“建立空間規劃體系”的目標，2014年四部委啟動市縣“多規合一”試點改革、2015年出臺了《生態文明體制改革總體方案》等。“多規合一”的推出，可以合理地處理當前各種空間計劃自成一體、內容沖突、不夠連貫等問題，實現多項規劃融合在同區域、同圖紙。

2 研究方法

本文以中國知網數據庫為統計源，檢索時間截至2020年12月底，檢索關鍵詞為“空間規劃”“空間規劃改革”，共檢索到文獻583篇，全部為中文文獻。對檢索到的文獻加以整理，將其作為分析樣本，其中期刊論文425篇、學位論文34篇(博士論文9篇、碩士論文25篇)、會議論文58篇、報紙20篇。

3 結果與分析

3.1 載文期刊來源特征

我國學者從新中國成立之初起便開始對空間規劃展開相關研究，但圖1顯示表明：2013年以前學者的研究成果較少，而2013年以后便開始出現遞增趨勢，且遞增速度也在逐年上升，2019年出現峰值。

分析檢索到的文獻來源，其主要分布在《規劃師》《城市規劃學刊》《城市與區域規劃研究》《城市規劃》《中國土地》等期刊，發表篇數均超過10篇，其中《規劃師》期刊發表量最多，共54篇，占期刊文獻的18.56%。

3.2 文獻作者的分布

通過分析文獻作者單位出現頻次可知，空間規劃改革研究文獻作者單位較多的分別為同濟大學、上海同濟城市規劃設計研究院、中國城市規劃設計研究院、廣州市城市規劃勘察設計研究院、中國土地勘測規劃院等14個設計院或院校，發表文章均在10篇以上(圖1)。

圖1 文獻來源統計

3.3 文獻內容分析

國家的可持續發展離不開空間規劃的指引，依托整體空間規劃的引導，整合、協調各類空間要素，注重生態環境的可持續保護發展，規范開發建設活動，推動城鄉有序發展。通過對文獻的綜合研究，分別從空間規劃體系、空間規劃編制體系[1]、空間管制3個角度，對我國空間規劃變革內容進行總結，以期更好地促進“多規合一”的融合、完善國土空間規劃體系，提高規劃編制效率。

3.3.1 空間規劃體系

現行體制下“多規融合”的難點與原因，如多部門編制、多發展要求、多編制依據、多技術標準等，會導致部門間規劃沖突問題凸顯[2]。因此新時代空間規劃改革，要解決好編制主體、規劃依據、規劃標準不統一的難題，還要規范編制體系、規劃底圖，實現“一張藍圖”引導各類空間規劃發展。此外，規劃對象要由單一主體轉變為全域全要素；規劃范圍需內外兼得；開發建設與生態保護兩手抓。把全域空間要素整體性考慮，注重空間資源合理利用，以保障城市可持續發展。

3.3.1.1 主體功能區規劃體系

我國地域遼闊，不同區域之間的資源潛力、發展條件、區位條件等存在差異，但由于規劃水平有限、發展戰略籠統、經濟水平不均衡等[3]問題，我國城鄉差距愈發擴大。因此明確區域主體功能可以精準識別區域規劃發展方向，可推動開發建設行為規范化，優化各類要素空間格局，明確控制性指標與引導性指標，完善配套政策助力主體功能區規劃落地。

主體功能區規劃傾向自上而下的區劃方法[4]，以剛性指標在“量”上進行嚴格控制，以保障人口、經濟、資源環境相等空間協調開發。主流區劃方法是定性與定量相結合分析[5]，同時再運用數學統計法、空間分析法等技術綜合分析。管制以“開發強度”的概念，控制一個地區建設空間的比例，以達到空間管制的目的，并實行分類管理的區域政策和績效考核評價政策，突出主體功能區規劃的宏觀性和綜合性。但因主體功能區理論與社會顯示需求不相適應[6]，因此需制定配套政策措施，以保障規劃實施(圖2)。

圖2 主體功能區規劃體系

3.3.1.2 城鄉規劃體系

隨著社會經濟的發展，始于計劃經濟體制的規劃編制體系逐漸趨向適應市場經濟需求變革[7]，成為各級政府統籌安排城鄉發展建設空間布局的重要手段。新時代下城鄉規劃導向已從增量發展轉向增量與存量并存的發展[8]，未來會更趨同與存量與減量發展。

城鄉規劃以“四區六線”為規劃剛性邊界，以自然資源、文物保護單位等元素為基礎，自上而下和自下而上方法相結合的區劃，它的傳導主要通過體系中各類空間規劃進行空間要素傳導，落實資源要素“布局”控制。管制手段以對禁建區、限建區的城鄉建設行為進行一定的控制，明確禁建、限建要素及區域范圍，制定相應管制措施。管制政策以差別化管理政策、控制線政策、兼容性政策等空間類管制政策為主(圖3)。

圖3 城鄉規劃體系

3.3.1.3 土地利用規劃體系

通過對土地的調查、整頓，并進行預先性統籌安排[9]，達到對土地的合理利用的目的。土地利用規劃體系為“五級三類”，對區域內土地用途的轉變進行不同嚴格程度的管制，著重解決耕地與建設用地的供需矛盾問題。土地利用規劃其職責為保護和合理利用土地等自然資源，對建設用地進行嚴格控制，通過劃定“四區三界”，保障土地等自然資源合理利用[10]，嚴格保護耕地。通過設定規模邊界，對土地的用途、規模和位置進行管制。以剛性指標自上而下傳導，對用地類型、用途進行控制，落實資源要素“量”的控制。管制政策除了空間類管制，還對財政、稅收等非空間類要素提出相應的落實保障制度，從不同維度、路徑健全管制政策體系。但由于土地利用規劃更側重土地要素，與其他規劃銜接存在難度[11]；同時土規中的控制指標的可操作性弱[12]，會造成規劃落地實施存在缺陷(圖4)。

圖4 土地利用規劃體系

3.3.1.4 環境與生態保護規劃體系

環境與生態保護規劃主要在省級和市級層面編制，是通過目標和指標進行污染控制的規劃，以負面清單方式約束建設行為。規劃以劃分“三線一單”作為強制性內容，以建設項目環境影響評價為重點對象，通過守底線、保障生態安全，對環境影響進行分析、預測和評估，并分析經濟、社會、環境等綜合效益，制定監察、處罰措施。

但目前我國環境保護規劃基礎薄弱，對污染源、保護區、保護邊界等的調查與劃定尚有灰色地帶[13]，并且保護力度不足、管控制度混亂、技術難度大。未來的發展應以管控指標為重點導向，根據功能以及目標的不同要素，向下級傳導可量化、可操作、可管控的指標，利用規劃剛性指標實現空間用途管制[14]，重點保護生態環境空間，指向性強。

3.3.1.5 國土空間規劃體系

國土空間規劃以協調為核心，通過協調不同部門、不同層級，多資源、多目標之間的沖突，解決各類規劃在規模和空間布局中的矛盾。從資源本底出發，形成以問題為導向、戰略定位為基礎、空間格局為核心、管控傳導為抓手的國土空間規劃思路。

從規劃結構上看，國土空間規劃在橫向上將各項專項規劃疊加成“一張圖”，而在縱向上則依據空間規劃的戰略性、協調性和實施性進行分解。正由于此，不同層級之間的轉換需要工作職責的承接，并通過本體的管控需要傳導給下一層級(圖5)。

圖5 “五級三類”國土空間規劃體系

3.3.2 空間規劃編制體系

空間資源的分配需兼備發展背景與配置要求[15]，統籌好空間資源與城市發展的良性關系[16]。有學者[17]針對國土空間規劃編制技術方法做了相應的研究，他們從“雙評價”技術方法、“三區三線”劃定技術方法、“監測及實施評估”技術方法三方面，相應提出評價指標體系、空間控制體系和動態監測及實施評估系統。但是由于空間規劃是多層級、多事權下的規劃，因此根據不同層級會有不同編制體系。比如還可以從區劃體系、規劃底圖、評價技術三方面開展編制[18]，統籌區域發展，引導空間管控。

不同層級的空間規劃對要素管控、空間優化有遞進關系，按照市縣、片區、詳細規劃的劃分[19]，先提出指標要求與規劃向導，而后對不同空間進行精準落實、細化指標，構建由面及點的編制。作為落地實施的鄉鎮國土空間總體規劃，以具體實施管控、指標落地為重點工作，“剛彈并濟”對空間格局進行優化、管控[20]。而村莊規劃作為詳細規劃的重要組成部分，對村莊的發展提出空間引導與發展重點[21]，分級分類的空間規劃成為不同層級之間傳導、聯系的重要框架[22]。

3.3.3 空間管制

對于空間的管控是國土空間規劃的核心內容，傳統管控分為用地分類、邊界管控、指標管控等，改革后向多維度、多層次、多精度、多力度構建空間管控措施。對于各類空間規劃而言，空間管制是其共同的發展態勢，同時面臨各類難協調的問題。土地權益是各類空間規劃的難點之一，不同的土地權屬對空間需求存在差異，因此在提出空間管制時要主要土地權屬問題，因地制宜，差異性制定規則、指標，以實現三生空間的合理利用[23]。

管制并軌，新時代空間規劃針對全域全要素提出管制創新。空間用途作為管制的重要對象，綜合考慮資源、人文、經濟等要素，依托不同土地類型對空間的使用性質、項目類型、開發指標等進行剛性管控[24]。對于國土空間的管控制度，多以研究土地用途為重點[25]，以耕地管控為重點對象。有學者通過研究認為對“三生空間”制定紅黑名單，可提高空間用途傳導有效性[26]，構建指標傳導為主向指標與分去相結合轉型的空間傳導機制，構建底線約束向底線約束與激勵引導并重轉型，面向全過程、多樣化的管制規則體系。

部分學者以國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃“三規”為對象，從空間管制層次、內容、方法和制度四方面剖析異同點，從而更好地解決問題，以期推動多規合一[27]。

4 結論與討論

作為管控空間行為的重要手段，空間規劃是通過用途限制、指標管控等方式對空間要素進行規劃管理的[28]，其目的是創造一個理性的有機聯系的地域土地利用形態，平衡發展與保護的需要，以達成社會和經濟發展目標。新時代以生態優先為原則，規劃改革需適應時代發展需求：規劃者增強知識儲備、管理者提高治理眼光、建設者加強協調融合[29]，以高品質規劃引領高質量發展。

為順應國土空間規劃改革，推動實現“多規合一”步伐，未來空間規劃需綜合考慮區域各要素性質、資源稟賦[30]、地緣潛力，嚴格制定用地管控指標，統籌指標分解細化；秉持底線思維，強化邊界感，保證底線不被突破；統籌國土空間總體部署，優化空間結構，建立健全協調機制、生態補償機制。只有通過對全域全要素綜合統籌，逐步推動多規合一，為空間發展保駕護航。