政府授權經營公司資產及財務管理問題的研究

馮海兵 長垣市投資集團有限公司

國家經濟體制改革階段中，國有控股公司、國有投資公司、國有資產經營公司、國有大中型公司及政府授權經營公司在國家批準情況下由國家授權經營公司資產，通過政府及企業的職能明確分開使國有資產所有權及經營權分離，形成國家所有權及授權單位產權，企業法人財產權分明格局。對此，如何理順產權關系，逐步實現現代企業制度，對國有資產進行有效財務管理，實現國有資產保值、增值，最大限度地提高企業運行效率與效益，是目前政府授權經營公司亟待解決的問題。

一、政府授權經營公司資產財務管理價值性

國企體制創新及配套改革的新階段下，企業內部要理清產權關系，構建新型國有資產經營體系、新型企業財產權體系是構建現代企業制度關鍵。根據《企業財務通則》、《企業會計準則》、《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔2015〕63號)、《國務院關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通知》(國發〔2019〕9號)、《中華人民共和國企業國有資產法》等及國家關于企業資產相關規定，對國有資產進行授權經營，加強對國有資產管理，是確保國家批準國有資產運作是防止國有資源流失的重要組成部分。對政府授權經營公司資產及財務管理具有如下價值：

首先，有利于摸清公司資產狀況、對產權準確界定、對產權進行登記。為適應我國社會主義市場經濟發展，我國政府授權經營公司要構建一套以“政企分離”“產權分明”“權責分明”“管理科學”的現代企業體制。對政府授權經營公司而言，最關鍵是財產權問題。當前，政府授權經營公司部分存在資產不實、負債不清、盈虧不實、產權不明等問題逐漸成為政府授權經營公司發展的重要問題，對此，通過對政府授權經營公司資產及財務管理的優化，明確企業資產、負債、權益的基礎上，核實企業國有資產擁有量、企業資本金等，以此明晰產權，為建立現代企業制度準備前提條件。

其次，有利于國有財產保護及增值。由于國有資產產權不清晰、所有權與經營權不分開，缺少確立國有資產保值增值目標責任制，僅考核產量、產值、營業收入、利潤、投資勞動生產率等總體性指標，缺少對資產優化配置及運營效率的重視，導致國有資產閑置、結構不合理、運營效率低甚至嚴重流失等情形，通過產權界定及登記，加強政府授權經營公司經營財務管理，明確國有資產管理部門、總公司及內部部門、投資子公司等各自管理范圍及其責、權、利，以促使總公司履行主體責任并督促責任單位企業管好用好資產，確保國有資產安全與完整，保證國有資產營運目標實現。

再次，對保護各類投資者合法利益具有重要意義。我國資本市場日益完善的趨勢下，企業通過廣泛對外投資，籌集資本及擴大業務范圍，實現吸引外國投資者。政府授權對公司資產進行財務管理及公司整體股權進行監督，對國有資產進行有效管理，確保其他股東利益不被侵害。

最后，對構建我國產權制度具有重要意義。實行國有資產托管后由國家授權公司作為國有資產出資主體，根據“以人出資、人受益”的原則，對國有資產進行合理分配及管理，促進生產要素合理流動，優化存量資產分配，從而提高國有資產運行效率。此外，通過對政府授權經營公司資產進行有效財務管理，能夠全面地反映及監督企業運行情況，從而對企業財產權形成有效制約。

二、政府授權經營公司資產財務管理建議

政府授權經營公司的財務管理主要包括：貫徹執行國家資產管理法律、法規、制度，制定、監督及調節國有資產。根據《兩則》及《財務條例》從資產清理、產權界定、產權登記等方面對政府授權經營公司財務會計處理、會計報表、引進資金、對外投資實行監督，對政府授權經營公司的國有資產保值增值進行全面考核評價，促使生產要素合理流動、存量資產優化配置，努力提高企業資產運營效率，實現國有資產保值增值。

(一)加強財務管理意識

當前，我國國有企業應強化財務管理意識，健全和優化企業治理體系，強化內外部人員的責任，強化風險防范，健全財務管理體系。在此背景下，要根據自身的實際情況、內控需要，對企業的內部機構進行合理的重組，做到職責清晰，對其進行有效管理。在當前環境下，國企必須建立健全內部控制制度，以保證企業財務信息安全，作出科學決定，從而提升企業內部控制系統的整體效率。同時，要加強對公司業務流程生產過程的全過程財務管理，加強對整個過程的監控。特別是在生產型綜合性的國企，推行高標準采用全面預算、財務共享、風險管理等信息化建設，可以滿足不同業務板塊功能需要，可以明顯地提升生產經營管理的效能，實現事前、事中、事后的控制，為內部控制制度的建立和完善奠定基礎。

(二)財務管理觀念和職能轉變

首先，要在財務改革中做到精益求精，立足實際，守正創新。不同規模、不同行業的國企要堅持自身財務管理思想，不斷地完善財務管理工作為企業提供支撐戰略、支持決策、服務業務、創造價值、防控風險功能性作用。支持企業合理配置經濟資源，理性科學決策，動態掌握業務投入產出效率，豐富創造價值路徑，合理防范相應的法律法規和稅務風險。建立適應企業發展、促進企業進步的現代財務管理思想和職能系統。其次，財務管理改革必須堅持底線、開放協同、技術賦能。國企的財務財政工作必須走出基本會計的局限，在風險控制、管理決策、規劃發展等領域，逐漸地充分利用企業的財政職能。在改變財務管理理念前提下，堅持“財務合規底線”，明確核算工作重要意義。建立“開放型”的內部財務協作體系。與此同時，加強和充分利用自身專業化，積極地對企業的管理工作產生積極的作用，逐步建立起全員、全要素、全價值鏈數字導向、成本管理等理念。

(三)財務管理體系改革

首先，要優化財務機構的功能布局，擴大財務機構的業務范圍。財務財政管理機構應逐漸明確其業務發展方向，并持續完善工作職責和人力資源，在全面統籌基本工作的同時，不斷提升對資金管理、稅務管理、預算分析等工作的重視程度，做實各項企業財務管理職能。同時，要持續擴大服務范圍，各級財務人員財會干部要牢固樹立大財會觀，把服務企業、服務股東和決策層、服務企業客戶等作為工作的重點，提升對財務管理工作基礎認知，拓展各項工作提升思路。其次，要通過對企業財務管理方式進行調整，使企業的管理體制逐漸轉變。現代國企發展規模越來越大，發展速度越來越快，業務范圍也越來越廣，對財務工作要求也越來越高。加強企業內部財務風險控制，建立健全企業的內部財務管理框架和制度體系，積極地參與企業的事前、事中、事后經濟事項管理之中。再次，要提高自身業務觀念，從單純的會計核算向中后臺管理的全過程的管理模式逐漸過渡。加強對業務的精細化、多元化、多維度管理，并逐漸適應企業發展需求。最后，要充分借助信息化平臺技術水平，選擇適合企業性質和規模的管理平臺，把財務管理的各項功能融入到業務流程的決策系統，基礎的財務工作制度化、程序化和模式化，促使財務人員脫離基礎的、重復性的工作，建立適用業財一體化的新崗位。

(四)做好產權界定，避免國有資產流失

為適應我國社會主義市場經濟發展，我國國有大中型企業要轉變經營方式，應積極構建現代企業制度。理順公司產權關系，是實現現代企業制度的關鍵，也是政府對國有資產進行財務管理的當務之急。

1.明確產權，以產權為紐帶方式，在投資及被投資單位之間建立起經濟聯系

通過產權界定，明確產權關系，政府授權經營公司與被投資公司之間形成以產權為基礎優勢關系。由國家批準公司資產進行長期投資，被投資公司擁有公司財產權，承擔民事責任、自主經營、自負盈虧。同時，應在新產權體制下，對被授權經營國有資產企業及其所擁有資金，進行會計調整，以使其之間經濟的聯系更加清晰。

2.籌集資金，擴大規模

引進多種主體外國投資尤其是吸收有形資本、貨幣資本、無形資本等是提高資本的重要手段。國有資產經營單位應監督被投資單位按照國家有關規定，由其指定資產評估機構對各類投資進行評估，并按照一定程序及方法，對其進行準確估價，并報經國有資本主管部門審批，以確定其投資額，通過吸納資金，實現規模經營。

3.審核公司財務報告，準確地反映公司財務情況

為全面了解政府授權經營公司運行情況及運行成效，在定期或不定期業務指導、檢查、督促下，在年度末，政府授權經營公司應當財務機構、中介機構共同努力，集中精力對國有投資企業進行審計。一是對企業是否按照《兩則》及《兩制》進行檢查，檢查其財務報告是否完整、內容是否真實、賬目及賬實是否一致、數據是否可靠。二是對利潤總額真實性及準確性進行審查。公司是否存在損益，直接關系到國有資產存量準確性及可靠性，所以，應嚴格按照財務制度，對工程或產品銷售費用進行核查，或以估計費用替代實際費用，或以待攤、預提費用、在建工程等項目為基礎，導致費用虛增。三是對公司利潤合理分布進行審查。公司年度決算中利潤分配關系到股東利益，審計利潤時，要認真細致地對資產及負債進行審核。四是審查公司是否違反財務、公司內部規章，是否未按照規定納稅義務、繳稅等。

(五)內部資源優化分配，促進國有資產增值

在企業進行資產經營時，要注重資產優化分配，合理利用資源，以提高其利用效率，實現資產保值及增值。

1.建立企業內部破產制度，并對企業進行財務管理

當前，政府授權經營公司存在著大量歷史問題、沉重負擔、沉重社會責任、運行機制不健全、虧損率高達40%。相關公司中部分已經瀕臨倒閉，背負著巨額債務。而實行破產制度，是維護我國社會資本市場穩定、健康發展的重要組成部分。相關部門應對政府授權經營公司其真實財務情況進行徹底清理，對其總資產、負債總數進行核實，落實權益數額；對于資不抵債、實在難以經營及存活的政府授權經營公司，應通過財務、經營兩個維度進行分析，并結合存在的問題制定相關措施。如由政府授權經營公司企業自行消化，可通過重組生產力、調整市場戰略及產品結構，以優化資源配置為基礎切實提高企業市場競爭力，實現扭虧為盈。如政府授權經營公司面臨破產或賬目徹底清理，應對其資產進行及時清查及審計，安排專人對債務資金進行追繳，積極籌集資金支付職工工資、稅金、貸款利息及其他應付賬款。并做好企業關、停等相關措施，做好財務報表編制、上報及合并財務賬冊、檔案等整理工作。同時，要協調相關部門，做好對破產企業職工安置，并對其進行認定、發放。

2.適時選擇最優項目進行資產管理

在政府授權經營公司資產運作過程中，對政府授權經營公司經營效率及效益等狀況進行分析、比較、歸納、整理，根據政府授權經營公司財務重點問題提出解決方案。在具體實施策略中，可通過如下幾點入手：第一，對存量資產盤活。有關部門根據政府授權經營公司現階段生產規模及經營能力，對政府授權經營公司庫存存量及各種資產實際需求進行測算，通過轉移庫存物料，降低資金占用，加快資金周轉等方式，減少負債周期。第二，針對政府授權經營公司現有生產設備布局與利用，對生產長線產品設備進行裁減，并將其分配到最急需項目或產品中，采用先進、合理生產方法，以達到提高產量、質量的目的。第三，合理地選擇投資項目，把有限資金或資產投入到耗資少、見效快工程中去，以最大限度地利用資本效率，提升資產運營效率。

3.充分利用公司內部銀行職能，加強對資本控制

通過對國有資產進行監管，可在政府授權經營公司內部形成母子公司財產權關系，從而為國有資產運營提供先決條件。誠然，要真正提高國有控股公司凝聚力，關鍵在于建立及完善其內部銀行制度，加強對其內部資本控制，實現由政府授權經營公司成為真正投資中心。要達到這個目的，則需在企業內部建立統一賬戶，把它作為結算、資金調節及投資中心。政府授權經營公司利用自身資本力量，利用各子公司閑置資本，在政府授權經營公司內部進行循環利用，既可最大限度地利用資金，也可解決資金短缺問題。政府授權經營公司向專業銀行提供貸款，由公司統一放款。且隨著我國財務體制改革深化，我國國有商業銀行應逐步向財務機構發展，對企業技術改造項目貸款也是統一發放，為管好經營企業流動資金、銀行信貸資金、技術改造資金，授權企業財務要引進銀行制度，制訂企業內部銀行操作規范及管理制度，以保證銀行資金安全、資金流通、及時支付、合理投資。

(六)建立及完善政府授權經營公司財政管理體系與評估體系

為保障國有資產經營活動順利開展，應切實落實國有資產經營的責任制度，以此保障國有資產保值、增值。對此，應按照相關規定及要求，建立完善的國有資產企業財務管理體系及評價體系。

1.財務管理體制

目前，由政府委托經營公司作為出資單位，對國有資產保值及增值負有直接責任，對所投資公司進行產權代理，并對出資公司進行出資。根據《資產管理法》有關規定及要求，政府授權經營公司財務管理應該采用分級、分口方式進行，即由國家授權公司作為公司最高權力機關，對重大財政事務進行決策。包括重大資產處理、銀行賬戶統一、信貸統還、內部資金協調使用、對外投資、技術改造貸款項目統一決策及審批，統一內部會計核算制度及財務管理制度，統一匯總核算資料上報等。誠然，所有受資方仍然享有自己業務自主權，并以政府授權經營公司名義進行獨立會計核算及自負盈虧。其會計核算總體方式為：授權公司分別進行獨立核算，下屬非公司內部核算，由國家批準公司資產進行

綜合核算，并由財政機關統一對企業審批財務決算。

2.建立綜合經濟指標考核及評價體系

對政府授權經營公司績效評價，是政府授權經營公司實現資源合理流動、優化存量資產、選擇經營者的重要手段。由政府授權經營公司按照國家有關法規及生產經營具體情況，對國有資產進行綜合評價，并對其進行評價。包括成本，利潤、資產負債率、流動比率、經營利潤率、權益利潤率、資產利潤率、國有資產增長率。評估方法應當包含以上各項指標歷史縱向比較、同行業水平比較等，并考慮到外部經濟環境對企業影響。年度末由受國資部門指定專人組織專業人員組成考核評估機構，深入調查、研究、分析、認真實施編制考核評估報告，并按照考核成績研究落實國家規定的獎懲制度進行獎懲。

3.建立健全自律財務監管機制

由國資部門對國有資產進行管理，既包括對公司自身管理，也包括對被投資企業國有資產保值及增值。所以，加強對公司財務監管就顯得尤為重要。應當由國家批準經營企業設立專業機構，并與之合作，定期檢查、審計、年終評估。針對政府授權經營公司經營中存在一些薄弱環節及問題，提出改進措施及建議，使之真正落實。

三、結語

綜上所述，政府委托經營公司可追溯至中共十五屆四中全會上提出的大力培育具有較強競爭力大型企業集團，實現跨地區、跨行業、跨所有制、跨國界的大集團，成為我國國民經濟中流砥柱及國際競爭重要力量。隨著我國政府機構改革推進，部分主要經營單位已經向集團公司、控股公司轉型，由國家來負責，對此，如何理順這些公司產權關系，建立母子公司制度，強化財務管理，實現國有資產保值及增值是當前亟待解決的現實問題。本文以政府授權經營公司資產及財務管理問題的研究為討論方向，旨在為我國政府授權經營公司資產及財務管理提供理論指導與幫助。■