行政事業單位資產清查專項審計問題探究

楊藝 云南省公路路政管理總隊

引言

行政事業單位是具有一定社會公益性質的機構，其多數的經濟來源都來自財政部門的撥款，所有的資產都歸屬國家。對于交通運輸部門而言，隨著近幾年交通運輸事業的高速發展，資產的規模也逐步擴大，通過開展國有資產清查專項審計，及時揭露和發現國有資產閑置損失浪費以及重大違法違規問題，促進資產管理和預算管理的有效銜接，維護國有資產安全完整、合理配置和高效利用。

一、開展資產清查專項審計內涵主旨

為能夠提高行政事業單位的資金利用率，避免國有資產貶值與丟失，財政部印發了《行政事業單位資產清查核實管理辦法》，要求各級行政事業單位對相關經濟行為以及運營資產進行專項檢查，其檢查的主要內容包括財務清理、財產清查、各項資產損益以及資金掛賬等，所生成的報告需要如實地反映出當前行政事業單位的資產使用情況，保證其合理配置和高效利用。在檢查過程中被檢查責任主體可以依照工作的實際需求，自行組織審計組織或者委托第三方完成相關審計任務[1]。

二、單位實施資產清查專項審計的必要性

我國行政事業單位的主要經濟來源需要依賴于財政撥款，而所形成的資產不僅是單位運營過程中的物質保障，更是保證其執政能力的基礎，加強行政事業單位國有資產清理專項審計，是審計部門聚焦主業，履行審計監督的重要抓手，是對各單位自行進行資產清查結果的鑒證和損益認定。是貫徹落實中央重大決策部署和黨的二十大精神的重要因素。其能夠依照我國相關財稅制度，提高公共財政的執行能力，有利于完善我國國有資產的監管機制，減少行政事業單位在日常工作中的不必要支出。是遵循勤儉執政原則，聚焦重大風險防范開展審計監督的重要體現。在新發展格局中，新發展形勢下，對行政事業單位的國有資產進行專項審計顯得尤為重要[2]。

三、行政事業單位資產專項審計工作所存在的風險

（一）對資產清查專項審計工作的認識不足

在既往工作中，部分行政事業單位在資產清查專項審計工作存在意識薄弱的情況，沒有對國有資產認真核實和管理，存在監督管理職責落實不到位，開展資產專項審計不充分的情況。一是資產管理方面存在的問題僅在財政財務收支審計、經濟責任審計等其他審計中簡單描述，沒有對單位的資產進行全面客觀的評價。二是資產清查僅在單位進行重大改革或者改制，遭受重大自然災害等不可抗力造成資產嚴重損失，會計信息嚴重失真或者國有資產出現重大流失，會計政策發生重大變更，涉及資產核算方法發生重要變化或上級部門要求時才開展，平時甚少進行，很容易造成資產的丟失或者損壞，而會計人員也沒有如實地記錄，最終會導致資產管理不到位。三是清查審計完畢的相關內容沒有經過專業的審核，直接錄入到了相關管理系統，厘不清責任，分不清職責。四是未能夠做好前期的調研工作，只是將既有的行政事業單位資產清查模板，作為清查計劃的框架進行套用，導致資產清查專項審計工作的可行性以及可信度大打折扣，且容易造成清查項目的疏漏，最終形成的相關報告也會存在偏差[3]。

（二）管理制度存在問題，管理方式較為混亂

根據我國財政部門出具的相關規定，事業單位對外投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保等取得的收入應當納入單位預算，統一核算，統一管理，而有的地方政策把事業單位視同行政單位管理，要求事業單位取得的國有資產出租收入實行“收支兩條線”管理。導致許多事業單位收到租金收入時出現兩種處理方式，給資產專項審計問題界定帶來不確定性。除此之外，對于公路部門而言所涉及的資產清查項目較多，而往往需要組織內部的多個部門人員開展資產清查工作，而如果沒有建立統一明確的認定標準，則有可能導致不同人員對于同一事項出現不同的認定和理解，與清查方案反復核對，會進一步造成了工作質量的下降。

（三）資產閑置造成國有資產損失浪費

在經濟運行下行情況下，相關單位應該加大對閑置國有資產盤活行為的重視力度，其不僅能夠有效降低單位運營成本，還可以節省開支，提高資產利用率。經資產清查專項審計發現，近年來，公路部門由于機構改革、職能變化、經濟發展、站所建設、機構搬遷等，留下大量閑置資產，且普遍存在底數不清、權證不齊、無人管理等情況。造成大量應急設備堆放地、苗圃用地、拌合場用地、料場用地、辦公用地、生產性用房、機械設備等閑置資產。如何盤活閑置資產，是公路部門當前在資產管理方面面臨的首要問題。

（四）歷史原因形成外單位無償占用國有資產

行政事業單位國有資產應當用于保障事業發展、提供公共服務，行政事業單位不得將國有資產無償出借給企業、個人及其他組織等。但是通過對既往工作的調研發現，部分行政事業單位的關聯部門，一直在無償使用行政事業單位國有資產。如個別企業，因與行政事業單位曾經是同一單位且在同一棟大樓辦公，改企后一直未搬出去，繼續使用原單位的辦公樓。還有部分行政事業單位在改革以后，第三產業已經開始了獨立經營，但仍存在使用行政事業單位資產的情況，這也使得資產的管理難度變大，無償使用現象仍有發生。

（五）資產管理不規范，管理基礎薄弱

各級資產管理部門針對資產管理，配套形成了資產管理制度體系，但有些經辦人員，不認真學習資產管理的各種規章制度，導致資產管理出現偏差。在實際工作過程中，也會受到內部和外部因素的雙重影響，出現一些不確定因素，有可能耽誤工作進度。一是資產入賬不及時，出現賬實不符。二是因權屬不清，對已交付使用的建設項目，不辦理入賬手續，如公路管理部門建在公路沿線的超限檢測站、應急物資儲備庫、戰備庫、機化站等，因土地是公路用地，辦不了所有權證，就一直不辦理資產入賬手續。三是對已交付使用，但未辦理竣工財務決算的建設項目，沒有依照國家相關制度進行資產價值的確認。四是未按資產出租程序進行審批，出現未批行租情況。五是未定期或者不定期對資產進行盤點、對賬。六是未對盤盈盤虧的資產，按照財務、會計和資產管理制度有關規定處理，做到賬實相符和賬賬相符。七是對行政事業性國有資產進行轉讓、拍賣、置換、對外投資等，未按照國家有關規定進行資產評估。八是對一些長期往來來賬不進行清理，導致長期掛賬。九是審計人員和被審計的單位之間可能會存在信息不一致的情況，在審查的過程中被審計單位需要遞交相關審查資料，而其則站在了有利的一方，很容易出現信息虛假，誤導審計人員等問題，其與信息化引入程度不高也有較大的關聯性。

四、資產清查專項審計存在問題的防控

（一）強化監督，全面審計

一是圍繞資產管理存在的難點和熱點，定期不定期開展專項審計，結合財政財務審計、經濟責任審計、資源環境審計等，以“一盤棋”加強國有資產、資源的源頭監督和全鏈條管控，增強審計整體性、系統性。通過資產盤點、搭建信息化監管平臺、遠程監控、重點領域專項治理等手段，明晰資產所有權、管理權、使用權等，讓管理更精細、監督更高效。資產清查核實要常抓細抓，著力促進資產規范管理，提高資產使用效益。二是審計機構應改變既有信息資料收集的方式，與被清查單位建立規范化的合同內容，其中要明確好雙方的義務，針對委任的項目內容，結合實際工作需求，加大對于被清查單位實際情況的調研。通過實地考察、結合既有運營資料、利用海量網絡信息資源等方式，分析出單位的主要運營業務性質，進行審計計劃的合理編制，切忌為節省審計計劃步驟與方案編制時間，出現套用其他單位資產清查方案的情況。三是在進行審查以前相關組織便要將底稿模板編制工作納入準備工作之中，針對審查單位的實際業務性質，結合既往工作經驗，進行底稿模板的統一性編制，在設置格式時需要注意要充分體現出各業務之間的銜接關系，突出資產清查的重點內容，明確清查目標，并要保證其真實準確性。實現編制底稿內容能夠和實際的審計步驟與流程結合起來，當出現問題以后，組織可以通過底稿內容快速追溯到問題的主體，以便提高風險防控質量[4]。

（二）建章立制，完善制度

結合單位實際，細化資產清查方案，為提高資產清查方案的全面性，也應針對事業單位的運營性質，結合我國相關法規條例，進行專項審查方案的細化，其中要避免計劃內容過于流于形式，要保證所有的會計信息能夠便于理解，資產被清查單位能夠理解此次工作的組織結構、內容以及基礎框架。針對資產清查中的重難點進行分析，要將應收款賬的清理、清查以及損失認定與預付款項、清理、清查以及損失進行區分，并要進行具體說明，對每一項進行宏觀的評定以后，進一步細化內容與標準。根據相關內容的規劃與制定，完善資產清查的方式以及認定方法，加強計劃的執行控制效率，在其中引入適當的績效考核機制，以便提高作業人員的工作積極性，在前期要加大對于此次審計工作的培訓，其中不僅要保證所有參與人員對于項目審查內容和結構能應知盡知，還要在既定的時間內完成好相關任務，并事先設計好進度控制表，依照總體審查時間，對分項進行時間的合理編排，結合實際進度做好相關記錄，當出現問題時，要及時地抽調人手或研討處理。另外，要加大對細節的把控，針對工作中相關人員的底稿內容完整程度、用詞規范性以及格式等進行逐一復核，保存好相關資料，便于出現復議訴訟時，作為參考依據，有效規避審計風險。審計組織應提高對于資產清查終結環節的重視，并要將其納入審計計劃之中，為相關單位出具具備指向性的意見指導作業書，針對資產清查過程中所發現的問題進行如實記錄，結合工作經驗以及有關單位的實際工作性質進行全面分析，依照內部控制制度，構建相應的管理意見書，其中應包括具體措施以及對于未來的發展建議，保證清查單位日后的內部管理工作更加科學合理[5]。

（三）建立平臺，摸清底數

為盤活閑置資產搭建平臺，創造環境，達到有效利用閑置資產的目標，確保國有閑置資產不流失，確保資產安全完整。由于交通行業單位資產較多，因此資產清查審計工作量也較大，在資產清查過程中既要清晰掌握資產實際使用情況，明確資產實際使用用途和閑置原因，為盤活閑置資產搭建平臺，創造環境，也要避免因內部調撥程序不完善、內部資產管理工作不到位等原因，而導致的清查資產出現此盈彼虧或重復入賬等情況，從而造成了審查結果的偏差，因此要注重信息技術的引入，通過物聯網、大數據、云計算等技術，將其并入同一系統之中，便于使用的索引，盡可能詳細列全明細表內容，如機電設備的廠家、型號以及額定功率等。同時也要注重單位相關運營資料的使用，將其作為資產核對輔助的有力工具，其中包括單位的財務狀況、內部控制制度、會計報表等。

（四）溝通協調，解決問題

資產清查審計工作涉及行政事業單位內部各單位、各部門，特別是在下屬單位或部門較多、單位或部門之間資產劃撥頻繁、資產管理人員變動較大、資產管理制度辦法不健全的情況下，就更需要資產清查審計參與人員具備較強的綜合協調能力和解決問題的專業技術能力，一是要建立及時溝通機制，在資產清查審計過程中，既要建立資產清查審計組內部溝通機制，也要建立資產清查審計組與單位部門的外部溝通機制，保證審計工作的及時有效溝通。二是要具備解決問題的專業能力，特別是資產清查審計負責人，必須對國資產配置、使用、報廢、處置、核算等管理規定和要求做到清晰、全面的掌握和理解，才能及時、有效、正確地解決問題；三是所實施的工作，收集的信息內容屬于單位的敏感信息，因此在開展相關工作以前，也要建立相應的人員保密機制，并簽訂具有法律效應的合同，以此來制約和約束資產清查審計行為。

（五）加強學習，規范管理

一是加強工作人員業務能力，依照被審查單位的各業務性質，合理分配組織內部人員，并堅持上崗前培訓制度，每一分管項目中設立一名業務能力較強的人員作為主要負責人，不僅要把控單獨項目的審計質量，還要做好工作的交接工作，減少差項以及漏項的出現。二是進一步提升工作的嚴謹程度，依照我國的相關法規進行深入的評估，嚴禁出現套用和借鑒的情況，保證其客觀性，依照實際情況出具相應的經濟鑒證證明或者意見書，如果存在證據模糊和認定不清的現象，可以參考單位之前所開展過的資產清查以及評估項目資料。要提高與實際資產的核對力度，做好檢查以及計算工作，提高相關鑒定資料的規范化，提高編制人員的業務能力，將理論知識和實踐工作有機結合。三是針對既往資產清查復核制度缺失的問題，可以在傳統的三級復核制度之上進一步優化資產清查的相關制度，以確保其完整性。如果之前沒有良好的制定經驗，可以參考我國一些具有代表性的資產清查案例，通過線上和外派學習的方式，將好的工作經驗引進來。

結語

綜上所述，由于在既往工作中資產清查及審計存在著諸多問題，因此為能夠轉變政府職能，激活社會資本，則會聘請第三方審計機構介入其中，以保證資產清查審計工作的獨立性、公正性以及中立性。而在此過程中，相關單位也要重視此項工作的編排，以實現國有資產的保值與升值為目標，針對審計結果，加強存量資產的盤活量，優化資產管理制度，以此保證單位長久穩定的發展。