科學事業單位內部控制評價研究

張蘭萍 廣東省科技創新監測研究中心

引言

“科技興則民族興，科技強則國家強”。科學事業單位須加快推進內部控制建設，為全面實行國家創新戰略提供強有力的支撐保障。科學事業單位在科研經費反腐的廉政建設要求下，內部控制是實現監督的重要方式，是提升單位科學發展水平的重要手段。從國家治理的高度，完善內部控制的建設是強化科研經費管理的重要手段，是推動科技創新戰略發展的重要工具。加強科學事業單位內部控制，可以防止科研經費舞弊和腐敗現象的發生，為單位科技創新戰略發展提供源源不斷的內生動力。加強科學事業單位內部控制，能為科研人員提供風清氣正的科研環境，為科研人員潛心技術攻堅提供良好的環境。

一、科學事業單位內部控制相關概念

（一）科學事業單位內部控制目標

科學事業單位內部控制目標應該緊密結合科技創新發展戰略。黨的二十大報告指出，要從科教興國、人才強國、創新驅動發展戰略高度認識科研事業單位管理體制改革，建立現代適應科研事業單位發展的制度。科學事業單位組織成立是以科學技術研究為主要目的，要堅持貫徹落實國家創新發展戰略，因此其內部控制目標應當聚焦國家創新發展戰略，在保證科研創新發展的前提下進行開展內部控制建設。要區分科研活動和常規管理活動，對科研活動制定符合科研活動規律的內部控制管理手段和措施，例如科研項目預算管理，科研項目周期一般為1-3年，其預算管理周期管理就應有別于部門預算管理，科研項目在實施過程中研究路線調整，研究方法調整是常態，預算不應不適宜發揮“剛性”，應具備較高的“靈活性”。因此科研項目預算管理應有別于常規活動的預算調劑方面的管控。

（二）科學事業單位內部控制范圍

科學事業單位內部控制范圍不應限于業務層面的預算管理，收支管理，采購管理，資產管理，基建項目管理，合同管理，應當將內部控制范圍擴展到科研活動管理的全過程全周期中。在“放管服”背景下，政府簡政放權，有些科研事業單位還承擔了較多科技專項管理工作。內部控制還應重點加強科技專項管理工作，致力于提高公共服務職能。

二、科學事業單位內部控制評價現狀

（一）現行基礎性評價未能涵蓋內部控制活動

按照財政部基礎性評價工作要求，絕大多數單位都開展了內部控制基礎性評價工作，基礎性評價工作，評價范圍主要是預算、收支、采購、資產、合同這類常規業務，評價內容不全面，影響評價結果的完整性和客觀性。

（二）對內部控制評價認識不到位

領導層面對內部控制評價工作重視度不足，關注點還是停留在實施執行階段，不在評價階段，內部控制評價工作基本由辦公室人員完成后上報，里面所反映的問題未能為下一年的內控提供更有力的攻克方向。內部監督部門也沒有參與到內部控制評價中。

（三）內部控制評價主體職責不清

內部控制評價工作絕大多數是由財務部門作為評價主體。財務部門履行內部控制關鍵崗位職責，又對執行的效果進行評價，“既做裁判員，又做運動員”，違背了內部控制建設評價相分離的原則，導致評價工作缺乏客觀性、獨立性和公正性。

（四）內部控制評價結果的應用不充分

大多數科學事業單位的基礎性內部控制評價，主要是應用于確定下年度內部控制共奏計劃和持續改進的重點，還有沒有應用個人年度考核及任務或者審計應用領域等，應用不充分也不利于內部控制建設的持續優化。

（五）內部控制評價報告應用有限

內部控制評價報告對外報送給財政部門，對內報送給領導班子，單位基層員工基本不清楚有內部控制評價這個管理事項，內部控制評價報告在單位內部的公開透明情況不夠。

三、科學事業單位內部控制評價存在的問題

（一）內部控制評價范圍不全面

現在科學事業單位的內部控制評價體系是基于財政部的基礎性評價進行的，基礎性評價是通用性指標，主要是外部監督者用于了解行政單位內部控制實施建設情況，屬于評價內部控制設計方面的指標，一方面未能涵蓋單位全部管理活動，另一方面未能對內部控制有效性進行評價。

（二）內部控制評價主體職能未分離

科學事業單位內部控制職能管理部門多數是行政管理部門，行政管理部門負責組織實施內部控制。內部控制基礎性評價部門也是辦公室。基于基礎性評價是外部監管者需求，因此進行基本性評價時存在拼湊材料，進而爭取優秀的現象，內部控制評價未與內部控制職能脫離，導致內部控制評價結果不客觀、未能充分發揮內部控制評價的針對性反饋和優化流程的作用。

（三）內部控制評價指標不符合“科研活動”規律

現行基礎性評價對科學事業單位來說缺乏科研性，基礎性評價通用指標只是對行政事業單位常規經營管理活動進行評價，未能體現單位科研活動內部控制的情況，未能有針對性針對單位的科研特點進行評價，例如預算管理中大多數考核指標，均不適用于科研項目管理。一般公共預算需嚴格控制預算調整，但科研項目預算調劑權是下放給項目負責人，項目負責人可根據項目實施要求，自行調整項目預算。

（四）內部控制評價結果未有效應用

科學事業單位通過基礎性評價形成的內部控制報告向領導班子匯報，匯報后主要是應用于上報主管部門和財政部門，評價結果用于下一年持續內部控制建設改進參考。內部控制評價最重要的作用在于對內部控制系統運行進行維護，以確保內部控制運行的有效性。另外，根據調查和訪談得知，目前科學事業單位內部控制評價結果也未納入單位績效考核范圍，自然未能在單位控制環境方面起到引起各層級人員重視的效果。

四、構建科學事業單位內部控制評價指標體系

（一）內部控制自我評價體系設置原則

1.全面性原則

內部控制評價體系構建應盡量涵蓋科學單位管理活動全周期全過程，不單只是常規行政管理活動，還應包括科研管理活動，市場經營管理活動等，做到“橫向到邊、縱向到底、層層分解、有機統一”。

2.導向性原則

科學事業單位內部控制評價指標體系應當體現以科技創新為核心的評價導向，堅決破除“四唯”不良傾向，突出標志性成果的“五元”價值，以價值挖掘引導高質量成果產出，推動全過程創新生態鏈建設。

3.重要性原則

在績效評價指標選擇上也要注重成本效益原則，無法面面俱到，但要遵循重要性原則，選取重要指標。要注意選取高風險控制點及重要業務活動，全面分析、突出重點，以使內部控制評價體系具備較強的代表性。

4.可操作性原則

可操作性原則是實操落地的重要原則，要達到績效評價目的，應確保績效指標的信息有可靠的渠道獲取。另外，績效評價的指標可量化，定量和定性才能結合起來，客觀反映績效評價結果。

5.動態性原則

內部控制是動態發展的過程，內部控制目標改變，單位管理活動重點改變，單位風險改變，內部控制評價指標也應動態調整，才能真實客觀反映現行狀態內部控制的實施情況。

（二）科學事業單位內部控制指標構建

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，結合了科學事業單位的管理活動的特點，將科學事業單位內部控制自我評價指標分為三個方面：單位層面、業務層面-常規管理活動、業務層面-科研管理活動。

1.單位層面評價指標

單位層面的內部控制評價指標，結合基礎性評價和單位層面建設實際情況，單位層面指標可選取了4個二級指標，分別是組織機構、工作機制、關鍵崗位、信息系統，并在此基礎上選取15個三級指標，具體如下：

①組織架構評價指標：內部控制機構、崗位職責權限、內部控制職能部門、內部監督部門。

②工作機制評價指標：決策、監督、執行分離機制、風險評估機制、議事決策機制、部門溝通協調機制、內部監督機制。

③關鍵崗位評價指標：關鍵崗位輪崗機制、關鍵崗位問責機制、關鍵崗位人員資格。

④信息系統評價指標：內部控制信息系統、信息內部公開機制、信息技術安全管理。

2.業務層面評價指標

業務層面的內部控制評價指標，對科研事業單位管理活動進行分類，區分為常規業務活動，科研業務活動，科學事業單位一般沒有基礎建設項目，因此常規管理活動選取了5個二級指標，科研管理活動選了3個二級指標。各活動具體指標如下：

（1）業務層面-常規管理活動評價指標

①預算管理評價指標

預算管理是內部控制的重要模塊，也是內部控制的重要手段。結合預算管理實施情況，可選取預算管理制度、預算編審管理、預算指標分解、預算調整審批、預算執行管理、決算報告編制和分析以及績效評價作為評價指標。

②收支管理評價指標

收支管理在制度和控制流程上關鍵環節設置，通過基礎性評價可知，執行到位，收支管理選取7個指標，收入管理評價重點對收入到賬確認及時和收入票據管理進行評價，支出評價重點對支出管理制度、支出授權審批、支出合規性審批、支出合理性審批進行評價。

③采購管理評價指標

采購管理結合采購管理特點，重點對采購管理制度、采購預算編制、采購立項審核、采購合同簽訂、采購驗收、采購監督管理進行評價。

④資產管理指評價

資產管理結合資產管理特點，重點是對資產管理制度、資產管理組織、資產購置控制、資產使用和維護管理、資產報廢和處置管理進行評價。

⑤合同管理評價指標

合同管理結合科研合同管理業務特點，重點是對合同管理制度、合同文本審核、合同執行管理、合同后續管理、合同監督進行評價。

（2）業務層面-科研管理活動評價指標

①科研項目管理指標評價

科研項目管理活動結合了科研項目管理的全過程，可從管理制度、申報管理、立項管理、實施管理、經費管理、驗收管理、公開管理、成果管理進行評價。

②科技專項管理評價指標

科技專項管理結合科技專項管理的全過程，可從管理制度、組織架構、評審管理、驗收管理、工作費用審批管理、工作紀律管理方面進行評價。

③科技成果轉化管理評價指標

科技成果轉化根據科技成果轉化管理的全過程，可從管理制度、組織管理、實施管理、驗收管理、收入分配、公開管理進行評價。

（三）科學事業單位內部控制指標權重

構建內部控制評價指標體系建立之后，將定性指標評價轉化為指標轉化為可定量評價分析的指標對實施內部控制評價是關鍵的一步。可運用采用層次分析法，依照Satty1-9標度方法對內部控制指標重要性進行打分，得出各定性指標的權重，再通過單位內部控制評價方案實施開展內部控制的評價。

結語

完善內部控制評價是優化內部控制建設的關鍵。通過內部控制評價形成評價、反饋、再評價、再控制、再反饋的管理閉環，逐步實現制度的穩定性，并不斷調整和優化，將內部控制工作實現系統化、規范化、流程化、最終合理保證單位內部控制的目標實現，促進單位科學事業高質量發展。