鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作現(xiàn)狀調(diào)查與研究

■崔 進

我國目前有四萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位，這些基層行政單位在履行各自行政職能過程中，形成了各種有價值的檔案材料，這些檔案材料是以后工作查考的重要依據(jù)，不僅是經(jīng)濟建設(shè)的寶貴財富，而且也是文化傳承、科學研究、維護社會穩(wěn)定、強化育人的重要資源。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作非常重要，是我國檔案管理體制中的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作管理的好壞，直接影響到全國檔案工作的質(zhì)量。2003年5月，習近平在考察浙江省檔案局時指出：“之所以說檔案工作是一項非常重要的工作，主要是因為檔案工作是一項基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案?！币虼?，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案必須在“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、《中華人民共和國檔案法》、國家檔案局《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》的指導(dǎo)下，在完善頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，投入更大的精力、更多的物力、財力，強化各種體制機制，引進更先進的管理技術(shù)和管理辦法，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作推向一個新的高度。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作的重要性

2021年8月20日國家檔案局局務(wù)會議通過的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的定義是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大、群團組織及企業(yè)事業(yè)單位在各項活動中直接形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要組成部分，是一項基礎(chǔ)性、支撐性工作，在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有重要作用。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作是我國檔案事業(yè)管理體制的重要組成部分

檔案事業(yè)管理體制是一個國家檔案事業(yè)管理模式和組織形式，它包括各類檔案館的設(shè)置、相互關(guān)系、權(quán)限劃分等，目前我國的檔案管理體制實行集中式管理，也就是全國的檔案事業(yè)統(tǒng)一接受檔案行政管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，地方檔案機構(gòu)必須接受上級檔案機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督。實行這種管理體制是與我國歷史文化傳統(tǒng)、社會主義制度、國家體制等多種因素相關(guān)的。這種管理模式有利于實現(xiàn)全國檔案工作的標準化、規(guī)范化和現(xiàn)代化，有利于實現(xiàn)檔案事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和有序管理，便于建立和協(xié)調(diào)各類檔案機構(gòu)之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作顯然是這一管理體制中重要一環(huán)，它在鄉(xiāng)村檔案和縣級檔案工作中起著溝通和橋梁作用，不僅將上級檔案工作要求和指示精神傳遞給村級檔案室，而且還要對村級檔案工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作在全國檔案事業(yè)中具有舉足輕重的作用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作的現(xiàn)代化影響和制約著全國檔案事業(yè)的現(xiàn)代化

檔案工作現(xiàn)代化是檔案事業(yè)發(fā)展的必然要求，是信息技術(shù)與檔案工作完美結(jié)合的產(chǎn)物，檔案工作現(xiàn)代化包括檔案工作的標準化、檔案管理的科學化、檔案技術(shù)的現(xiàn)代化等方面。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作的標準化，在檔案收集、整理、鑒定、保管、檢索、統(tǒng)計、編研、利用等方面不執(zhí)行國家統(tǒng)一標準，全國檔案整理等各項工作將無從開展。同樣，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作的科學化，現(xiàn)代科學的檔案管理思維跟不上，檔案管理方法落后，檔案管理效率低下，不能夠綜合使用行政、經(jīng)濟、法律等手段杠桿，勢必會造成全國檔案管理工作中的梗阻現(xiàn)象。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層沒有現(xiàn)代化的檔案管理設(shè)備，不能夠運用先進的檔案管理技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等先進技術(shù)，不能夠?qū)崿F(xiàn)檔案管理的自動化、智能化，不能夠?qū)崿F(xiàn)檔案信息服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、表現(xiàn)形式的多元化、海量信息存儲集約化等，那么勢必會影響全國檔案信息化的進程。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作人員的素質(zhì)和水平影響著社會大眾的檔案意識水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作人員直接面對的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員和村居百姓，他們的工作能力、工作水平、工作待遇、工作形象和受尊重程度將直接影響他們的工作態(tài)度和工作積極性。如果政府對檔案工作重視程度不夠，檔案工作人員水平不高，檔案工作弱化，甚至對檔案工作不屑一顧，檔案從業(yè)人員在工作中沒有獲得感、榮譽感、成就感，那么勢必會影響全民檔案思想水平的提高，最終影響全國檔案事業(yè)的發(fā)展；相反，如果政府重視檔案工作，檔案工作人員待遇高，工作環(huán)境和福利好，勢必會吸引更多工作能力強、業(yè)務(wù)水平高的人員從事檔案工作。人們在日常生活中就會不自覺地提升檔案意識，全民檔案思想水平就會得到整體提高。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作現(xiàn)狀和存在的問題

不可否認，近些年來，隨著國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作的重視和檔案工作經(jīng)驗的積累，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作有了很大的進步，檔案的收集、整理、保管、利用等各項工作更加規(guī)范，檔案管理體制逐步完善，專兼職檔案人員不斷增多，檔案的信息化工作開始起步。但是隨著我國科學技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案工作現(xiàn)代化水平的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作也暴露了一些問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）思想重視程度不夠，管理水平落后

思想是行動的先導(dǎo)，工作干得好壞與思想重視程度有著非常大的關(guān)系。當前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位的領(lǐng)導(dǎo)都把精力放在項目招引、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、疫情防控等上級考核的工作上，對這些工作背后的檔案收集、整理等工作關(guān)注不夠，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認為只要工作完成得好，能夠拿個好名次，檔案工作無所謂，從而造成基層檔案工作人員在思想上對檔案工作重視程度不夠，管理混亂，部分檔案材料保管缺失，甚至檔案材料被污染受損。

（二）檔案管理制度執(zhí)行不嚴格，檔案管理人員綜合素養(yǎng)水平不高

我國檔案事業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，檔案管理工作和專業(yè)人員管理制度等都逐步建立，基本能夠滿足目前檔案管理工作的需要，且各項管理制度也在隨著檔案事業(yè)的發(fā)展而趨于完善。但是現(xiàn)實工作中，檔案污損、檔案破壞、檔案丟失、檔案信息泄密等事件還偶有發(fā)生，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案室這種現(xiàn)象的發(fā)生更加普遍。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于編制所限，正式編制機關(guān)干部人數(shù)偏少，疫情防控、扶貧開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作又需要大量人手，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分基層檔案室使用了臨時工作人員，這些臨時工作人員的工作能力、責任心等綜合素養(yǎng)很難得到保障，他們?nèi)狈I(yè)知識，缺少專業(yè)技能培訓，有的甚至不會使用現(xiàn)代化的檔案設(shè)備，往往根據(jù)自己的常識判斷一些文件的收集、整理、立卷、歸檔、鑒定、保管、移交等，造成了檔案管理的混亂，更談不上利用檔案信息進行選擇、加工、編輯、研究，匯編檔案史料或者編纂檔案參考用書等編研成果，以此為社會提供各種檔案信息服務(wù)。

（三）硬件設(shè)施跟不上，現(xiàn)代化水平低

當前全球經(jīng)濟低迷，企業(yè)效益不景氣，政府財政收入也受到影響，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收低，各項開支大，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本拿不出更多的資金用于購置現(xiàn)代化的檔案設(shè)備，也沒有能力建設(shè)適宜檔案安全保護和利用的檔案庫房、業(yè)務(wù)和技術(shù)用房、辦公用房，更沒有建立數(shù)字檔案室，只能維持檔案室的日常正常運轉(zhuǎn)。有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案室是臨時借用的辦公室，根本談不上庫房選址科學合理，庫房面積滿足檔案法定存放年限的需要；檔案庫房配備簡陋，只有簡單的檔案櫥柜、辦公座椅，做不到防火、防盜、防潮（水）、防光、防高溫、防磁、防鼠、防有害生物等“十防”要求，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案室沒有一臺能夠正常使用的電腦，完全使用手工操作管理紙質(zhì)檔案，檔案的進出登記不全；文書檔案、專門檔案、科技檔案混在一起管理，影像檔案歸檔缺失，分類不合理；更有甚者部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有檔案室，各科室機關(guān)工作人員把形成的工作材料放在自己的辦公桌上，既不歸檔、又不保管，造成了部分檔案的丟失或者泄密。

三、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作的重要舉措

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作存在問題的原因是多方面的，既有資金的原因、思想重視程度的原因、體制機制的原因、檔案管理人員能力和水平的原因，還有檔案作用宣傳力度不夠、檔案法律法規(guī)執(zhí)行不嚴等其他原因。下面結(jié)合以上存在的問題和原因，提出如下應(yīng)對舉措：

（一）加大檔案工作宣傳力度，提高全民檔案意識水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層之所以在思想上不重視檔案工作，主要是沒有看到檔案在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，沒有看到檔案工作的存史、資政、育人功能。因此，加大檔案工作的宣傳力度，讓更多的人認識到檔案工作的價值是目前做好檔案工作的首要前提。檔案的價值從不同的角度可以分為不同的類型。從檔案價值主體對象可將檔案價值分為第一價值和第二價值，其中第一價值是指檔案對其形成者的價值，它一般在檔案形成之初在檔案室里就可以實現(xiàn)；第二價值是指檔案在其存續(xù)后期所具有的對社會利用者的價值，包括查考價值、文化傳承價值、科研價值、思想教育價值等。我們強調(diào)加大檔案工作宣傳力度，實際上主要是讓人們認識到檔案的第二價值。為了更好地加大檔案工作的宣傳，提高全民檔案意識水平，擴大檔案在公眾和各機構(gòu)中的影響，鼓勵更多的人們正確地認識檔案、使用檔案，讓檔案發(fā)揮出應(yīng)有的價值，2013年中華人民共和國國家檔案局決定把每年的6月9日國際檔案日作為我國檔案宣傳日，各機構(gòu)可以根據(jù)當年的宣傳主題開展形式多樣的檔案宣傳、檔案展覽、檔案修復(fù)體驗、檔案講座等活動，以此來鼓勵和吸引人們積極參與檔案的保護和利用等，從而提升檔案在人們心目中的地位，增強社會檔案意識。

（二）加強檔案從業(yè)人員教育，提升檔案工作人員能力

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作，提升檔案從業(yè)人員的素養(yǎng)是其中的關(guān)鍵一環(huán)。檔案人員的素養(yǎng)包括檔案人員的道德品質(zhì)和能力，它是檔案人員從事檔案工作的必備條件。檔案從業(yè)人員必須具有正確的政治立場和政治方向，能夠勝任工作的各種專業(yè)知識，熟悉檔案工作方針政策、法律法規(guī)和行業(yè)標準等，具備廣闊系統(tǒng)的科學知識，不僅精通檔案學的知識，而且還知曉與檔案學有關(guān)的其他知識。為此，檔案人員必須積極參加各級檔案部門組織的檔案管理工作培訓班，通過繼續(xù)教育提升自己的工作能力和水平。同時，積極探索檔案職稱評價制度改革，改變過去唯學歷、唯資歷、唯論文、唯獎項的評價制度，探索實施考評結(jié)合，注重日常工作業(yè)績的評價模式，鼓勵檔案從業(yè)人員終身學習、終身從事檔案管理工作，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作，在這方面可以向浙江省、山東省、黑龍江省、江西省等省份的檔案主管部門學習。另外，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作也必須加強檔案從業(yè)人員的職業(yè)道德教育。檔案工作的性質(zhì)決定了檔案從業(yè)人員的職業(yè)道德要求，它是檔案從業(yè)人員在日常的檔案管理工作中必須遵守的行為準則和規(guī)范。1996年第13屆國際檔案大會通過的《檔案工作者職業(yè)道德準則》，提出了10條基本道德規(guī)范，為各國檔案從業(yè)人員提供了參考。

（三）增加檔案工作經(jīng)費投入，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作信息化水平

檔案工作發(fā)展的趨勢就是實現(xiàn)檔案工作的信息化，做到檔案存量數(shù)字化、增量電子化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化。檔案信息化建設(shè)是發(fā)揮檔案自身信息價值，推動檔案工作走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺乏必要的檔案信息化硬件和軟件設(shè)施，幾乎所有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立自己的數(shù)字檔案室，影響了檔案信息化進程，不利于檔案管理效率的提高，影響了人們對檔案的查詢和利用。為此，必須加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，建設(shè)或者購置能夠滿足檔案信息化建設(shè)的基礎(chǔ)硬件設(shè)施、軟件系統(tǒng)設(shè)施等。其中硬件設(shè)施主要包括檔案機房、數(shù)字化用房、數(shù)字化加工和存儲設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)光纜等；軟件系統(tǒng)設(shè)施包括系統(tǒng)軟件（如計算機操作系統(tǒng)軟件）和應(yīng)用軟件（如檔案管理系統(tǒng)、財會管理軟件、業(yè)務(wù)統(tǒng)計軟件等）。另外，為增加檔案從業(yè)人員工作的積極性，鼓勵他們長期從事基層檔案事業(yè)，可以提高檔案從業(yè)人員的工資福利水平，在機關(guān)年終評優(yōu)樹先等方面適當向檔案從業(yè)人員傾斜。改善檔案室工作環(huán)境，提高檔案從業(yè)人員的獲得感、幸福感、榮譽感。

（四）加強檔案管理工作的體制機制建設(shè)，用制度保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作的快速發(fā)展

規(guī)章制度特別是法律法規(guī)是規(guī)范人們行為的基本準則，他們是人們在工作生活中積累的經(jīng)驗總結(jié)，是做好工作的保障，是人們在工作中的遵循。凡事都要按照規(guī)章制度辦事，無規(guī)不成方圓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案工作亦是如此。《檔案法》是檔案工作領(lǐng)域的基本大法，《檔案法實施辦法》是對《檔案法》規(guī)定的進一步細化和解讀。截至目前，我國檔案工作領(lǐng)域已經(jīng)形成了檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等一系列法律法規(guī)規(guī)章制度。但是，需要說明的是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、科學技術(shù)水平的提高，檔案法律法規(guī)、規(guī)章制度也需要在實踐過程中不斷得到修訂完善。2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過了新修訂的《檔案法》，與之配套的《檔案法實施辦法》也在緊鑼密鼓地修訂中?！多l(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》等其他相關(guān)的檔案法規(guī)、規(guī)章、制度也都在實踐中不斷地修訂完成，這為我國檔案工作的開展奠定了制度基礎(chǔ)。另外，隨著我國檔案事業(yè)的發(fā)展，我國也已經(jīng)制定或者修訂了檔案工作中常用的國家標準和行業(yè)標準，包括文書檔案、科技檔案、專門檔案等領(lǐng)域的各種標準，它們是指導(dǎo)檔案從業(yè)人員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案者做好檔案工作的基本遵循。