人民調解制度的價值定位與路徑優化

李 穎

韓國仁川國立大學法學院，韓國 仁川 402751

一、人民調解制度的含義以及發展歷程

人民調解制度，是指在居民委員會、村民委員會以及相關企事業單位、各行業、各社團協會設立的人民調解委員會，根據我國《憲法》《民事訴訟法》以及《人民調解法》等相關法律法規及地方規章，在雙方當事人平等自愿的基礎上，利用勸說調解等方式處理關于涉及民事糾紛的一種制度。

我國近現代人民調解制度的發展由來已久，最早可追溯于1921年，中國共產黨早期組織成員沈定一在家鄉蕭山昭東長巷村組織成立的第一個農民協會，并制定了《衙前農民協會章程》，根據《衙前農民協會章程》第五條的明文規定，設置議事委員會，并將對一般私人爭執各方進行調處和解。這是早期人民調解委員會的雛形，同時也標志著近現代人民調解制度在中國大地生根發芽。

20世紀30年代初，中華蘇維埃共和國在江西瑞金成立，根據《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》第十七條的明文規定，作為最基層組織的鄉，有權解決不涉及犯罪的糾紛。在抗日戰爭時期，各地紛紛頒布了相應的人民調解制度，使人民調解制度得到了進一步發展。隨著解放戰爭逐漸走向勝利，以《關于調解民間糾紛的決定》的頒布為標志，人民調解制度開始從農村發展到城市。[1]從制度目標與功能來看，人民調解制度在形成之初即旨在減少訴訟，解決人民實際問題。

中華人民共和國成立后，解決城市中的民間糾紛成為和平時期進行經濟建設的工作重點。同時，在全國范圍內開展的人民調解工作的實踐基礎上建立健全了基層群眾性調解組織。1954年，我國頒布《人民調解委員會暫行組織通則》，1982年，我國進一步將人民調解作為群眾自治的重要內容寫入《憲法》，并在同年將人民調解寫入《民事訴訟法》，明確了人民調解與民事訴訟的關系。

但是，經濟的快速發展使得社會結構發生了深刻變革，人民調解工作不斷面臨著新的挑戰。傳統的矛盾糾紛已經拓展為范圍更加廣泛的各種社會矛盾，人民調解法律制度在組織與程序規范以及協議效力等方面，亟需通過立法進一步完善。由此，2010年，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》），標志著中國人民調解制度的正式確立，形成了包含根本法、基本法律與專門法律在內的人民調解制度體系。

二、人民調解制度的價值定位

（一）以權利保障與權力制約為內部價值

從制度產生與發展的歷史脈絡來看，人民調解制度的出發點與落腳點在于，旨在以一種相對非正式和非官方的形式解決民間糾紛，減少訴訟的發生。經過司法確認的人民調解協議同樣具有法律效力，只不過相對于訴訟程序而言，人民調解更加凸顯了當事各方意志的表達，同時也意味著在一定程度上限制了公權力的介入?！度嗣裾{解法》第三條表明，調解程序的啟動和運行根本上取決于當事人的自愿與平等。①《人民調解法》第三條：人民調解委員會調解民間糾紛，應當遵循下列原則：在當事人自愿、平等的基礎上進行調解；不違背法律、法規和國家政策；尊重當事人的權利，不得因調解而阻止當事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利。那么，我們應當如何理解調解場景下的自愿與平等呢？

烏爾比安曾說，“通過‘脅迫’做成的任何事情，我都不會予以承認”。[2]在羅馬法中期以后，自愿與平等逐漸成為雙方訂立契約的前提條件。隨著社會的發展，契約自由與當事人平等的原則已成為一項基本原則。[3]程序法中的自愿，意在使調解成為一種以當事人自愿為基礎的非強制性的糾紛解決方式，這既是對人民調解的定位，也是對司法調解的定位。具體而言，自愿原則的內涵主要可以從兩大方面來理解，一是調解程序的自愿，二是調解實體內容的自愿。[4]就前者而言，調解程序自發動至退出應當取決于各方當事人的自愿。沒有各方當事人自愿參與其中，也就不可能實現實質意義上的糾紛調解。就后者而言，調解協議的內容應當基于實質上的當事人自愿，否則調解就淪為了脅迫的遮羞布，只會積累更大更多的矛盾糾紛。因此，無論是強調以意思表示為核心的自愿，還是強調以法律地位為中心的平等，都是對人民調解當事各方權利的保障。換言之，從反面來理解自愿與平等，那就是通過對公權力的制約來實現對私權的保護。

權力制約在人民調解制度中的具體體現主要表現為以下方面。首先，人民調解委員會不得阻礙當事人通過其他合法途徑解決糾紛。也就是說，不能使人民調解取代司法調解甚至是訴訟或仲裁程序，否則由司法程序所維護的秩序將不復存在。其次，人民調解委員會在屬性上屬于群眾性組織，人員組成應當具有廣泛代表性并接受群眾監督。最后，在開展人民調解工作過程中，人民調解員有告知當事人享有權利的義務，和如實記錄調解情況等義務。在當事各方達成調解協議后，人民調解委員會應當督促當事人按照約定履行義務。

（二）以制度間妥善協調為外部價值

人民調解制度的外部價值，一方面直接表現在人民調解與行政調解、司法調解以及訴訟程序的互動推進，另一方面間接表現在完善和優化相關經濟與政治制度。

在糾紛解決制度范疇內，訴訟是作為公力救濟機制而存在，而人民調解則是作為社會救濟機制而存在。比較而言，人民調解也可被稱為訴外調解，較民事訴訟程序更為靈活多樣。在制度銜接上，首先人民調解能夠使某些糾紛在進入到訴訟程序前得到解決，從而緩解司法程序的壓力。在當事人前往法院立案時，糾紛的解決存在著庭前人民調解適用的空間。立案后，司法機關往往也會嘗試優先引入司法調解程序，從而也存在著訴訟過程中當事人達成庭外和解的可能性，有時也可借助于人民調解在庭外達成調解協議，然后將協議進行司法確認以使其獲得強制執行力。其次，在人民調解與行政訴訟的銜接上，人民調解制度能夠為當事人提供兜底保障。對于撤訴后以相同理由起訴法院不予立案的，可在當事人雙方同意后進行調解。當事人在調解中對民事權益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據。在行政訴訟中，法院經審理認為被訴行政行為違法或者無效，可能給原告造成損失，經釋明，原告請求一并解決行政賠償爭議的，法院可以就賠償事項進行調解；調解不成的，應當一并判決。法院也可以告知其就賠償事項另行提起訴訟。最后，就人民調解與行政調解的銜接而言。盡管通過行政調解調處社會糾紛符合我國國情與傳統，但是行政調解往往缺乏規范性，當事人的意思自由也受到了相應的限制。在此意義上，人民調解中的當事人更加具有主動性，有利于矛盾糾紛及時解決，防止矛盾糾紛的激化和升級。[5]

在糾紛解決機制與其他制度銜接的意義上，首先通過人民調解妥善化解民間糾紛有利于經濟的有序發展。人民調解制度實踐為經濟制度的優化提供了豐富的素材，為經濟制度的制定與完善注入了問題導向型的思維要素。其次，人民調解制度有利于完善和優化基層治理制度。相較于私人調解（民間調解），人民調解具有一定的組織化屬性，更傾向于成為一種制度化的社會穩定防線。在此意義上，人民調解制度已經構成了基層治理體系中的一部分。

（三）內外部價值的沖突與整合

人民調解相對于訴訟而言，更加具有效率上的優勢，同時也存在缺乏規范程序的局限。在人民調解制度內部價值協調的意義上，核心就是要解決正義與效率價值的沖突與整合問題。整體上，正義與效率價值是無法割裂開的，效率在根本上內生于正義，正義實質上體現了一種長期與動態的效率。從經濟學與法學互動的視角來理解正義與效率，將有助于形成對二者更深刻的認識。在“桑塔菲學派”經濟學家看來，在早期人類社會，人們長期依賴于一種利他懲罰來實現正義。換言之，人們將不惜花費個人成本去懲罰背叛群體規范的人，即使這一背叛并不針對于花費成本的人。為了證實這一論斷，經濟學家通過一項涉及腦科學的實驗，證實了利他懲罰社會機制具有腦神經基礎。聚焦于人們所形成的經濟關系可以發現，市場機制的形成同時源于正義與效率。失去正義的效率將直接葬送市場機制，最終使效率本身成為無本之木，因為缺乏制度與文明的場景將由暴力占據。同樣，在人民調解制度內部，應當明確正義價值相對于效率價值的優先地位?！度嗣裾{解法》所確立的平等自愿原則、法治原則與權利保護原則就是具體表現。因人民調解委員會急于推進程序或明顯行事不公時，參與人民調解的當事人可以依法維護自己的權利。也只有人民調解制度遵循了正當的規范與程序時，才具備高效解決當事人糾紛的可能性。

當價值的沖突無法在制度內部化解時，便涉及人民調解制度與外部制度的價值沖突與化解。人民調解強調自由價值，行政調解強調公共權威價值，司法調解則強調規范價值，最終都服務于正義價值。自由與權威，向來是在社會現實發展變化的過程中不斷尋求相應的平衡。在沒有更好的制度根據時，良法顯然是平衡權威與自由的利器。最理想的狀態莫過于在以權利制約權力的前提下，在公民社會內部實現法治。

三、人民調解制度優化路徑的構建

當前，人民調解制度所面臨的一系列現實困境主要源于社會價值的多元。

首先，在人民調解觀念建設方面，價值多元表現為“智性主義”與“反智主義”之爭。在實踐中，存在調解工作人員綜合素質偏低和盲目依賴經驗等問題，且在主觀上拒絕了解和學習新知識，怠于更新觀念。在社會結構層面進行深入觀察可以發現，在人民調解實踐當中知識分子、行業精英和人民大眾之間缺乏積極有效的溝通。例如，某些年齡偏大的調解員盡管具有豐富的人生閱歷與糾紛調處經驗，但是并不能夠準確把握矛盾糾紛在法律上的定性，這樣容易導致當事人花費更多時間和精力才能觸及問題的核心。一方面，低效率的人民調解會使參與各方失去積極性，容易將矛盾激化。另一方面，由于調解人員拒絕強化和完善自身的知識體系，會給當事人以不專業的印象，有損人民調解制度的權威性。

其次，在人民調解組織建設方面，價值多元表現為“市場化”與“制度化”間的模式之爭。組織建設的主要問題在于結構過于單一，經費難以保障，組織間協調不暢。目前，人民調解組織的設置主要是基于《人民調解法》的制度推力，不僅在數量上無法滿足實際的調解需要，而且難以實現對特定領域特定糾紛的有效調處。在經費供給上，根據《人民調解法》第四條、第六條與第十二條的規定，人民調解程序具有無償性，縣級以上人民政府、村（居）委會與企事業單位均屬于法律上的經費保障責任主體。然而在實踐中，經費供給存在著隨意撥付、延遲落實，甚至沒有落實等不同程度的問題，使人民調解員缺乏必要的工作保障，調解工作難以開展。在組織間協調上，主要存在兩大問題，一是法院對于人民調解委員會的指導和司法審查落實不到位，二是法院與人民調解組織間的訴前分流協調不暢?？梢钥闯觯瑔渭円揽恐贫韧屏﹄y以克服現實障礙。

再次，在人民調解隊伍建設方面，價值多元表現為人員構成來源的多樣性。人民調解員除可由傳統上具有豐富人生閱歷和經驗的人士等擔任外，還可吸收新興行業和領域的精英和熱心人士擔任，只有如此才能夠在數量和質量上保證調解需要得以滿足。

最后，在人民調解法治建設方面，價值多元表現在“權利”與“權力”的協調平衡。一旦出現問題，就意味著權利沒有得到應有的保障，權力沒有得到應有的制約。具體而言，在程序上，人民調解中若放任權力的偏袒，顯然會導致調解不公，使人民調解制度淪為特權的工具。在結果上，人民調解程序結束后，若缺乏一定的制度約束，客觀上會縱容怠于履行義務一方的惡劣行為，幫助其通過拖延戰術惡意擱置爭議，使問題遲遲得不到解決。特別是在人民調解協議沒有經過司法確認程序的情況下，如果缺乏其他法律或社會等綜合制裁措施，則難以督促當事人履行義務。

四、結語

隨著社會基礎的變化，人民調解制度的價值發生了動態變化，經歷了從公平優先到兼顧效率與公平，再到更加注重公平乃至強調公平正義的過程。在價值定位的基礎上，人民調解制度的優化，既要處理好制度內部的價值協調問題，又要處理好制度外部的組織和程序銜接問題，整體上要保障當事人和案外第三人的權利，制約公權力，最終使人民調解不僅能夠解決好法律問題，更能夠實現好的社會效果。