基層檢察機關調查核實權保障機制研究

孔維昕

天津市西青區人民檢察院，天津 300380

一、基層檢察機關開展調查核實工作的概況

作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分的“習近平檢察改革和檢察工作系列觀點”，是始終圍繞推進檢察體系和檢察能力現代化“三個基本問題”進行的科學回答，為我國檢察理論創新、制度創新、實踐創新提供了指南。[1]這套理論的基本內涵概括中提到，法律監督職能保障論。“新時代憲法法律體系中，檢察機關在國家權力結構中的‘法律監督’性質未被模糊，其作為履行‘法律監督’職能專門機關的地位不僅未被弱化、矮化，而且得到鞏固、發展和完善，‘人民檢察院是國家法律監督機關’被賦予極為豐富的內涵，呈現出與時俱進的特色。”

調查核實權作為檢察機關履行法律監督職責的一種具體方式，回溯調查核實權的歷史沿革，最早可以追溯到中華人民共和國成立之初，關于檢察組織的法律就對調查核實權有規定。例如1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第十二款規定，“最高人民檢察署為有效達成所負任務，得向各機關調閱有關法律、法令、決議等類之文書，并得參加最高人民法院、人民監察委員會、司法部、公安部之委員會議及部務會議。”[2]2018年，修改后的《人民檢察院組織法》第二十一條規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察文書。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察文書的情況書面回復人民檢察院。”對檢察機關履行法律監督職能賦予了明確的調查核實權。此外《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《人民檢察院刑事訴訟規則》《人民檢察院民事訴訟監督規則》《人民檢察院行政訴訟監督規則》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》以及相關司法解釋等都直接規定了檢察機關依法對有關事項進行調查核實。作為傳統的監督手段，調查核實工作隨著檢察機關業務職能的細分與豐富，不斷涵蓋新的內容和形式。

檢察機關運用調查核實權的措施也較為多樣化，基礎檢察機關根據檢察業務類型的不同，側重運用的手段也略有不同。歸納起來可以分為詢問，咨詢、聽取意見，查詢、調取、復制材料，委托鑒定、評估、審計，勘驗、檢查等。調查手段方式比較多樣且較為柔和，能反映出檢察監督對象廣泛且調查核實工作一定程度上需要被調查核實對象予以配合。

二、調查核實工作中存在的主要困難

不容忽視的是，雖然調研核實權作為檢察機關實現法律監督職能的一種傳統優勢手段，但是在實踐中，仍然面臨很多困難和挑戰，可以歸納為以下幾點：

（一）調查核實權的制度保障不足

1．立法保障不足。盡管三大訴訟法、四大檢察的辦案規則以及相關司法解釋文件等都直接規定了檢察機關對有關事項進行調查核實，但這些條文也呈現出各自為政、不成系統的情況，法律法規不夠明確，導致實踐中調查核實權運用過程中出現程序法依據不足、調查范圍不全、調查程序空轉、銜接不暢等現象。如在刑事檢察方面，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定的調查核實范圍與其他條文交融，沒有對調查核實范圍進行歸納性表述，分散至各章節，且調查核實權的適用范圍主要限定在對證據合法性、立案偵查活動、審判、執行活動的監督，而對其他一般性的監督事項是否可以進行調查核實，則沒有進行細致規定。

2．檢察機關內設機構的協作制度需要進一步加強。檢察機關的法律監督業務分散在刑檢部門、民事、行政、公益訴訟以及刑事執行檢察等內設機構，主要由檢察官負責的辦案單元承擔，需要監督的事項及線索分散，通過各個部門統籌協作，方能夠對相關領域進行有效監督，否則難以對所有案件及線索獨立進行有效調查核實。

3．對調查核實權的監督制度存在不足。檢察機關內部對調查核實權適用上的認識有所不同，因而對調查核實權的執法態度上也有所不同，有的相對理性，在行使調查核實權時持有保守謹慎的態度；有的則存在亂用、濫用調查核實權，對調查核實權的適用范圍進行擴大；還有的存在怠于行使調查核實權的情況。針對準確適用調查核實權制度監督存在一定漏洞。

（二）調查核實權的調查手段缺乏剛性

調查核實作為檢察機關查明案件事實的重要審查手段，目前并沒有相應剛性較強的措施予以保障。

1．社會層面對檢察監督職能內容、方式、履職程序等認識不夠到位。事業單位、國有企業、民營企業等各類社會主體對調查核實工作的定位認識較為模糊，將幫助提升治理效能、堵塞單位安全漏洞的檢察文書曲解為“問責”“追責”，如檢察機關在制發社會綜合治理類建議前期的調查核實工作中，部分企事業單位存在不理解、不配合，回避推諉的情況，現行法律缺乏對被調查單位配合的強制性規定，導致實踐中存在有關單位或個人不予配合的情況，致使工作開展困難。

2．法律法規中對調查核實保障措施方面的規定不夠完善。僅要求有關機關和個人配合，對不予配合的懲罰措施、強制措施明顯不足，往往規定寬泛，實際上難以操作，僅通過檢察文書、糾正意見等方式破解相關單位和個人不予配合的難題，也使調查核實在司法實踐中行使困難。當實踐中出現有關單位或個人出現不予配合的情況，檢察機關沒有具體的規制手段，導致調查核實的剛性不足。

（三）檢察人員的專業素質不足

檢察隊伍素能有待提升。檢察人員隊伍素質強不強、能力行不行關乎調查核實工作的質效。

1．檢察人員的調查技能不足。調查核實工作的關鍵在人，調查核實工作本身需要檢察人員具有一定的偵查素質和技能，偵查型人才所要求具備的是不斷的辦理案件的經驗累積、專業知識的更新、對線索的敏銳捕捉以及綜合分析運用等，這樣的人才不是短時間內可以急訓而成的，而現實情況是基層檢察機關高素質的人才存在嚴重不足，需求與供給矛盾較為突出。

2．檢察人員專業素能有待提升。剛性源于專業，而專業需要較高的知識水平和法律素養支撐。調查核實是實現檢察監督的重要抓手，調查核實的目的就是查明事實，實現檢察監督有力有據，但實踐中有些案件在進行調查核實時由于詢問、訊問的問題不專業，對調查事項的背景不了解，運作機制不熟悉等，導致調查核實工作開展不暢。

三、完善和加強調查核實權的保障機制

（一）多層次、全方位建立和完善保障制度

1．加強頂層制度設計，完善調查核實相關立法。建議統籌整合相關調查核實法律條文和司法解釋條文，進行程序性立法，將相應調查核實權明確寫入程序法，并開辟專章對相應領域的調查核實啟動條件、范圍、辦案組織、調查期限、措施以及檢察機關的規制手段等予以規定，避免各界因檢察機關調查核實權沒有程序法依據而拒絕履行配合義務，導致檢察調查核實受挫，監督剛性無從體現。

2．構建協調配合機制。首先，健全內部協作機制，加強檢察機關內部各部門之間的銜接與配合，加強刑檢、民行、刑事執行和控申等部門的協作，完善檢察機關內部聯動。應當建立完善線索移交和情況通報制度，針對線索移送、問題反饋等環節建立起一套辦案信息共享互通的協調機制，并將業務部門摸排、移交線索的工作設計為一個剛性環節。建立調查核實相關程序以適用于檢察官聯席討論會議制度。刑檢部門的檢察官就調查核實相關案件進行討論時，可以根據案件需要邀請其他部門辦案人員列席檢察官聯席會議，對案件事實和在案證據情況全面掌握，從而有針對性地對案件進行監督。其次，建立外部合作機制。檢察機關的訴訟監督調查核實一般涉及公安、法院等司法機關，而在公益訴訟調查核實中又涉及環保、國土等其他機關。因此檢察機關應當與公安機關、紀委、監察機關等單位保持密切溝通，制定約束性規范文件，通過與相關單位、企業主管部門聯合會簽的方式，加強協調性，通過定期召開聯席會議，對檢察機關一段時間內調查核實工作中遇到的協調不暢問題梳理總結，強化各單位間協調聯動。此外，實踐中調查核實工作更多的會依賴于社會力量的支持，工商業團體、銀行等金融部門的作用也不容忽視，通過和有關單位建立相應合作機制，能夠為調查核實的順利開展墊石鋪路。

3．提供充分的履職保障。加強技術手段對于調查核實的保障。首先，要在辦案方式上向科技要“生產力”。信息技術的快速發展和應用為智能輔助檢察監督提供了技術支撐，促使檢察監督要向科技化智能化轉型，在檢察與科技的深度融合中實現檢察監督調查核實工作的提質增效。其次，要加強調查核實手段中的技術含量。檢察機關調查核實要在司法辦案中全面有效發揮檢察技術的力量和優勢，提高檢察技術在辦案中的保障能力。調查核實工作中，既要加強技術性證據的審查，又要充分發揮科技在搜索證據方面的積極作用，運用技術手段挖掘和固定相對隱蔽的證據，從而打開案件突破口。

4．建立科學考核體系。首先應制定科學的案件質量標準。調查核實規范化需要一套符合監督屬性和規律的質量標準，應當通過科學的質量標準，引導檢察官監督的積極性。其次是制定科學的考評體系。檢察機關對監督績效的考評重心，應從單純的立案環節延伸到對后續訴訟環節的多階段考核，即從立案數量擴展到案件后續的糾正數量和糾正質量的考核，以實現調查核實“數量”與最后監督案件“質量”的二元互補。在考評方式的設計上從正向激勵和反向鞭策兩個向度激發檢察官對監督的辦案質量的重視，督促檢察官時刻保持審慎態度，避免錯誤監督，提高監督質量。

5．完善調查核實的監督制度。進一步規范和完善案件權力清單和檢察官案件責任制，為體現檢察監督案件中蘊含的司法化屬性，應當完善監督案件中的檢察官“權力清單”，細分在立案、調查、審查、決定、提出監督意見、反饋審核等各個環節中檢察長、檢察官之間的權力分配，確保檢察官在職責和權限范圍內辦理監督案件。對所有辦理完畢的監督案件立卷歸檔保存，落實“誰辦案，誰負責”，由辦案檢察官對案件質量進行負責。

（二）提高檢察人員專業化水平

1．提升能力素質。檢察官能力素質的高低直接決定了調查核實工作質量的優劣，不夠專業是制約檢察監督剛性化的重要因素。首先，構筑培養人才機制。嘗試創建實踐課堂、實務交流沙龍等，提升檢察人員在實務工作中發現問題并通過調查核實解決問題的主觀能動性。加強鍛煉交流，搭建多途徑成長平臺。注重開拓調研人才培養渠道，加強與外部優質資源和平臺聯系。其次，完善內部跨崗交流機制，推進檢察機關內部重要崗位干部定期交流、輪崗，加強系統內部的橫向和縱向干部培養交流，兄弟單位之間，省市級院和區縣院之間加強溝通、互搭平臺，定期互派干部交叉培養鍛煉。同時，打破系統壁壘，凝聚系統外的人才培養合力，依托與高校的共建平臺，探索聯合培養機制，與轄區內外的優質高校簽署人才培養共建協議，重點圍繞非公經濟平等保護、金融風險、危害食品藥品安全、污染環境、危害安全生產等領域調查核實所需專業知識開設講壇，經常性邀請高校專家為檢察人員作專項輔導，提供智力支持。

2．強化檢察文書的質量。檢察文書是檢察機關對外法律監督權的具體體現。文書質量的高低直接體現出監督的嚴肅性和權威性。檢察人員應該秉持“質量是檢察文書的生命線”的理念，突出檢察文書質量，增強監督效果。通過嚴格執行檢察文書制作要求，依據文書格式樣本，準確使用法律文書格式，事實敘述詳略得當、清晰明了，加強檢察文書釋法說理，確保制發的檢察文書內容嚴謹、邏輯嚴密，規范檢察文書工作流程，準確把握檢察文書工作各個程序節點的要求，確保檢察文書專業規范，制發高質量檢察文書，展現檢察機關法律監督的剛性和力度。

（三）加大社會宣傳力度

創新宣傳平臺，充分利用移動客戶端、政務網站、微信公眾號等多種載體，全方位、多層次宣傳報道檢察監督職能的初衷、作用、意義和新進展、新成效，積極爭取社會各界對檢察監督工作的理解、關心和支持。只有凝聚社會共識，才能更好地發揮檢察機關調查核實手段的作用與效力，方可以進一步強化法律監督職能，通過群眾的支持更快更好地推進檢察體系和檢察能力的現代化，更好地服務和保障社會的穩定快速發展，也切實將“以人民為中心”的理念和“以我管，促都管”的執法理念落到實處。