環(huán)境民事公益訴訟疑難問題研究

梁玉玲

福建省霞浦縣人民法院，福建 寧德 355100

目前，我國的相關法律僅規(guī)定行政機關、檢察機關以及社會組織在限制條件下可以提起環(huán)境民事公益訴訟，卻將公民的訴訟資格排除在外。筆者認為，環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是更好地維護人民的利益，在促進生態(tài)文明建設中，加強環(huán)境民事公益訴訟中的人民主體性顯得尤為重要。在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記闡述了生態(tài)對于公民的重要性，因此，筆者認為，公民在生態(tài)環(huán)境保護上的維權屬于其應有的權利，在環(huán)境民事公益訴訟中更應保障人民的該項權利，因此，可以在通過設置前置程序等方式對公民的權利加以規(guī)范的前提下，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，此舉既能防止濫用訴權又能保障公民的訴訟權利。

一、環(huán)境民事公益訴訟的概念及內涵

環(huán)境民事公益訴訟系特定主體對使環(huán)境公共利益遭受或即將遭受損害的污染者提出的公益性訴訟，其目的在于保護環(huán)境，而其特定主體即指《民事訴訟法》第五十五條中所規(guī)定的法律規(guī)定的機關和有關組織。（需要注意：“法律規(guī)定的機關”指環(huán)境保護主管部門、檢察機關以及其他行政機關；《民事訴訟法》規(guī)定的“有關組織”與《環(huán)境保護法》規(guī)定的“符合條件的社會組織”兩者相比，不論從語義上、立法目的上以及社會效果上考慮，前者更為貼切。）

二、環(huán)境民事公益訴訟的運行現狀與疑難問題研究

我國的環(huán)境民事公益訴訟立法工作取得了很大的發(fā)展與進步，但就總體而言，我國目前在環(huán)境民事公益訴訟方面的法律條文還有待完善，尚不能滿足我國日益發(fā)展的經濟社會需求。鑒于我國環(huán)境民事公益訴訟制度尚不完善，在公益訴訟原告主體、審判制度、費用負擔及訴訟時效限制等方面均存在較大的問題，若這些問題能夠解決，我國環(huán)境民事公益訴訟制度將會得到質的飛躍。

（一）環(huán)境民事公益訴訟主體資格方面存在問題

1．檢察機關提起公益訴訟實踐起來難度較大

近些年，檢察機關提起的公益訴訟確實存在較大的發(fā)展，但從總體來看仍存在問題，如：訴前程序中漫長的公告期可能導致證據滅失。具體表現為：按照規(guī)定，檢察機關在公益訴訟案件中，需要先履行公告30日的前置程序，公告期滿后若法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟，此時檢察機關才可以向人民法院提起訴訟。這就存在若公告期內法律規(guī)定的機關和有關組織并不重視，那么在這漫長的等待中原本的證據可能已經產生了極大的變化甚至滅失的情況，對環(huán)境民事公益訴訟的提起以及結果將產生重大的影響。

2．社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟困難重重

（1）數量稀少的社會組織難擔環(huán)境民事公益訴訟之重任。據《環(huán)境保護法》規(guī)定，只有符合條件的社會組織才能提起公益訴訟，但據悉，目前符合條件的社會組織數量較少，在面對舉證難度高、訴訟成本貴、審理周期長的公益訴訟時，其還要位列檢察機關之前，況且環(huán)境污染案件多發(fā)，這對于公益組織來說，顯得負擔過重了。

（2）費用負擔過重以及缺乏激勵機制影響社會組織積極性。《環(huán)境保護法》中規(guī)定了社會組織不得通過訴訟牟取經濟效益，該規(guī)定充分體現了公益訴訟的公益性特點，但因公益訴訟耗費的大量人力、財力、物力勢必給社會組織造成負擔，加之國內多數環(huán)保組織自身運行費用不足，既無力承擔環(huán)境污染調查取證及鑒定的高額開支，也無力組建專業(yè)素質高的公益訴訟團隊，而案件判決后支付給原告方的訴訟費用往往不夠成本，在一定程度上對社會組織的積極性產生較大的影響。

（3）行政力量的干預阻礙了社會組織對公益訴訟的提起。引起環(huán)境污染的企業(yè)很多為當地的繳稅大戶與就業(yè)大戶，有的地方政府出于財政以及就業(yè)等的考慮可能會對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟產生阻礙作用，加之一些社會組織本身就存在一定的行政色彩，這無疑影響了社會組織對公益訴訟的提起。

3．公民可能作為發(fā)現案件線索的第一手來源被排除在公益訴訟之外

我國的相關法律僅規(guī)定行政機關、檢察機關以及社會組織在限制條件下可以提起環(huán)境民事公益訴訟，卻將公民的訴訟資格排除在外，雖可能是基于對防止濫用訴權和訴訟經濟效率的考慮，但環(huán)境問題直接關系到公民的切身利益，生活在其中的公民對保護環(huán)境的主動性較高，并也是環(huán)境污染與破壞的第一作用者與發(fā)現人，若將公民一律排除在公益訴訟之外，那么可能造成法律規(guī)定的機關以及社會組織在獲取線索時增加不必要的投入，更有甚者可能因錯過最佳取證時機直接導致影響訴訟結果。

（二）環(huán)境民事公益訴訟費用負擔困難

1．起訴時應繳納的案件受理費用負擔困難

社會組織在開展環(huán)境公益訴訟的實踐中受訴訟費用問題的困擾，影響了積極性。《民事訴訟法》明確規(guī)定了當事人進行民事訴訟必須繳納相應的案件受理費以及其他訴訟費用等，因此進行環(huán)境民事公益訴訟也無法避免需要繳納相應費用，但是基于《人民法院訴訟費管理辦法》中規(guī)定的訴訟費用需要根據訴訟請求的賠償金額按照比例收取，面對環(huán)境民事公益訴訟請求的巨大賠償金額，相應的原告即需要承擔巨額案件受理費用，這對于提起環(huán)境民事公益訴訟的原告來說，無疑是一個巨大的負擔。

2．訴訟進行過程中發(fā)生的調查取證、鑒定評估費用繳納困難

法官在審理案件時具有在一定程度內“自由心證”的權力，然而在環(huán)境民事公益訴訟案件中，由于造成環(huán)境損害的原因、損害結果以及二者之間的因果關系等問題的專業(yè)性較強，一般會采取委托第三方評估鑒定的方式來輔助審理，但其中產生的高額的鑒定成本應由誰承擔？若由原告承擔，難免會使原告望而卻步。雖然目前鑒定費可以從其他案件中的生態(tài)環(huán)境修復費用中支出，但是就生態(tài)環(huán)境修復費用的現狀來看，僅處于杯水車薪的狀態(tài)。

（三）環(huán)境損害賠償訴訟時效過短

《環(huán)境保護法》中對因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟規(guī)定了3年的訴訟時效，這“3年”的時間看似不短，但就環(huán)境污染損害案件而言，因其從侵害行為發(fā)生開始到出現環(huán)境損害結果，可能會是一個漫長的過程，具有不確定性，因此若嚴格按照3年的訴訟時效加以限制，難免缺乏實用性。[1]

（四）判決的生態(tài)修復費用資金管理存在隱患

環(huán)境民事公益訴訟往往標的額巨大，一旦原告勝訴，就會形成巨量的生態(tài)修復資金，但這些資金無特定的受益人，其性質及使用方式尚無明確規(guī)定。從司法實踐來看，多數地方采用環(huán)境損害賠償金進入財政賬戶方式，但這筆資金一旦進入財政賬戶，往往易進難出。若不能保證賠償金專款專用，沒有最終用于生態(tài)環(huán)境修復，有違環(huán)境民事公益訴訟的意義和初衷。

三、環(huán)境民事公益訴訟的改進與完善

（一）完善環(huán)境民事公益訴訟的主體資格

1．完善檢察機關提起的公益訴訟制度

（1）提高訴訟效率，避免浪費時間耗費成本。檢察機關在履行訴前程序時，應在30日公告期內固定證據，避免證據毀損滅失，若公告期內沒有發(fā)現符合條件的可以提起民事公益訴訟的社會組織，行政機關也拒絕提起訴訟，檢察機關提起訴訟后，即使轄區(qū)內又出現了符合條件且愿意提起公益訴訟的社會組織，為了提高訴訟效率，避免浪費時間耗費成本，宜讓該社會組織直接作為共同原告參加訴訟。

（2）訴前程序中充分利用新媒介。隨著互聯網的高度發(fā)展，檢察機關可以考慮將新媒介融入到訴前程序中來，充分利用新興媒介，例如利用電視臺、微信、微博等網絡以及新媒體平臺向符合條件的社會組織等發(fā)送督促意見書，此外，還可利用大數據平臺將進行登記并實時更新的社會組織在篩選后，有目標有方向地進行訴前程序，這無疑是檢察機關訴前程序向高效化、職能化方向發(fā)展的一大助力。[2]

2．建立社會組織提起公益訴訟資金支持制度

建立社會組織提起公益訴訟資金支持制度，鼓勵社會組織發(fā)起公益訴訟，明確申請與審核程序，將環(huán)境公益訴訟必需的調查、鑒定、評估、研究、律師代理等費用納入基金支持范圍。此外，還需建立基金使用的審查評估、信息公開以及監(jiān)督管理機制，定期公開基金使用情況，定期進行審計監(jiān)督，實現信息透明，接受公眾監(jiān)督，保證基金合規(guī)合理使用。

3．賦予公民在特定條件下提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格

在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記講到生態(tài)對于民眾的重要性，公民在生態(tài)環(huán)境保護上的維權屬于其應有的權利，在環(huán)境民事公益訴訟中更應保障人民的該項權利。若排除公民在環(huán)境民事公益訴訟中作為主體的資格，那么可能在一定程度上是違反公眾參與的原則的，還有可能動搖群眾基礎，因此，可以在通過設置前置程序等方式對公民的權利加以規(guī)范的前提下，賦予公民環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，此舉既能防止濫用訴權又能保障公民的訴訟權利。

（二）建立完善環(huán)境民事公益訴訟費用分擔機制

1．將環(huán)境民事公益訴訟費用納入環(huán)境污染強制責任保險范圍

自《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》通過，規(guī)定了環(huán)境高風險性企業(yè)必須投保強制責任險。基于此，我們可以要求企業(yè)或其他組織在其經營行為中可能存在污染環(huán)境的風險的情況下，應投保環(huán)境污染損害賠償強制險。因此，可將環(huán)境民事公益訴訟費用也納入環(huán)境污染強制責任保險范圍內，此舉可降低環(huán)境污染風險較高的企業(yè)可能帶來的訴訟費用風險。[3]

2．建立原告訴訟激勵機制，提高訴訟積極性

為提供原告對于環(huán)境民事公益訴訟的參與積極性，可以考慮若符合環(huán)境民事公益訴訟條件的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，或者公民向檢察機關提供了重大線索，那么當案件勝訴后，其可以獲得因訴訟支出費用的相應補充并獲得一定程度上的物質或精神獎勵。

3．完善環(huán)境民事公益訴訟法律援助機制，降低訴訟成本

環(huán)境民事公益訴訟具有專業(yè)性強、訴訟成本高、實踐難度大等特點，因此需要多方協助，因此，我們可以在環(huán)境民事公益訴訟案件中引入法律援助機制，加強公益律師在環(huán)境民事公益訴訟專業(yè)素養(yǎng)方面的培訓，為環(huán)境民事公益訴訟提供法律專業(yè)協助，此舉不僅可以促進舉證效力的提升，還可以節(jié)約訴訟成本。

（三）建議取消環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效限制

鑒于在某些環(huán)境污染上，潛伏時間較長，污染的形成需要長時間不斷變化積累，因此時間跨度過長，我國民事規(guī)定的3年訴訟時效期間適用起來難度較大，加之環(huán)境民事公益訴訟所保護的是社會公共的環(huán)境權益，其結果每個人都有可能受益，因此對其加以時效限制，缺乏一定的合理性。因此建議取消環(huán)境民事公益訴訟時效的限制，保障人們在受到侵害后隨時都能拿起法律的武器，維護社會環(huán)境。

（四）“司法+保險”，創(chuàng)新生態(tài)修復機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償金、生態(tài)修復費用的管理與使用是近年來海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟審判工作中出現的新問題，各地法院近些年也對此進行了一些創(chuàng)新與嘗試。如：X法院結合縣域特點，對生態(tài)修復機制進行創(chuàng)新，于2018年12月4日，與中國人民財產保險股份有限公司X支公司簽訂《海洋生態(tài)環(huán)境修復救助保險合作協議》，確定了司法與保險銜接的生態(tài)救助機制，將生態(tài)修復資金用于生態(tài)司法教育基地項目的工程建設，涵蓋了從生態(tài)司法審判，到生態(tài)修復資金的確定繳納，再到“司法+保險”銜接及海洋生態(tài)司法基地建設的全方位、立體化的生態(tài)修復補充工作格局。2020年12月9日，N中院在總結提煉X法院做法經驗的基礎上，與保險公司簽訂《“生態(tài)司法+保險”修復機制合作協議》，確定了以恢復性司法融合綠色保險為核心的合作方向和內容，雙方將全面開展生態(tài)環(huán)境損害救助保險、生態(tài)司法修復履約保險、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境污染保險等3個險種、4個項目合作，著力解決生態(tài)修復資金管理工作的難點、堵點，積極推廣環(huán)境污染責任保險制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理運營新模式，強化工作協調、信息共享、業(yè)務交流、宣傳引導等舉措，創(chuàng)新推動“生態(tài)司法+保險”修復機制，為N地區(qū)高質量發(fā)展提供有力司法保障服務。

四、結語

環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。生態(tài)環(huán)境保護是關系群眾切身利益、關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關系黨和國家形象的大事，隨著現代社會“綠水青山就是金山銀山”的概念深入人心，人民群眾對生活的環(huán)境質量關注程度日益加深，環(huán)境加害者對環(huán)境的損害，就是對社會公共利益的損害。本文通過對環(huán)境民事公益訴訟存在的問題進行細致分析，并針對問題提出相應的對策建議。環(huán)境問題一直都是漫長而艱難的，環(huán)境保護工作永遠在路上。