完善農業支持保護制度的研究

李 閆，朱世欣

（河南大學經濟學院）

為了推進農業現代化，我國堅持不斷完善農業支持保護制度，這是農業政策的核心。目前，我國已經建立了具有中國特色的農業支持保護體系，涵蓋保障糧食安全、促進“三農”發展的主要目標，包括直接補貼、生產支持、價格保護、物流儲備、農業災害、基礎設施發展、生態發展等。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018）指出：“完善農業支持保護制度。以提升農業質量效益和競爭力為目標，強化綠色生態導向，創新完善政策工具和手段，擴大‘綠箱’政策的實施范圍和規模，加快建立新型農業支持保護政策體系。深化農產品收儲制度和價格形成機制改革，加快培育多元市場購銷主體，改革完善中央儲備糧管理體制。通過完善拍賣機制、定向銷售、包干銷售等，加快消化政策性糧食庫存。落實和完善對農民直接補貼制度，提高補貼效能。健全糧食主產區利益補償機制。探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業保險體系。”

黨的二十大報告明確指出要“完善農業支持保護制度”。這是全面推進鄉村振興的重要部署，再次為建設農業強國、深化農業改革指明了方向。為了實現農業農村優先發展，進一步推動農業現代化，我們要進一步研究完善農業支持保護制度。

一、完善農業支持保護制度的價值意蘊

（一）有助于農業高質量發展

黨的十八大以來，根據農業形勢的發展變化情況，扶持和保護農業發展，是實施鄉村振興戰略、推動農業現代化的重要保障。經過這些年的不斷探索，以保障糧食安全、促進農民增收以及農業綠色發展為主要目標，我國已經形成了中國特色的農業支持保護政策體系。包括一系列農業補貼，還有價格支持、防疫補助、農機設備等支持政策，覆蓋了農作物生產的前期、中期、后期各個環節。河南農業基礎堅實、潛力巨大，隨著農業支持保護政策的不斷落實和完善，推動要素滲透進基層、下沉至鄉村，為農村經濟注入了新鮮血液，提升了鄉村要素儲備力和競爭力，形成了資金流、人流、物流、信息流的有機融合，為鄉村振興注入了持久動力，推動了鄉村振興戰略實施和農業高質量發展。

（二）有助于滿足群眾美好生活需要

改革開放以來，河南省縣域經濟快速發展，經濟實力持續增強，工業化水平不斷加快，服務業比重提升，城鎮化率提高。這也意味著，糧食供求均衡中需求端的壓力將增大，食物消費的多元化將日趨明顯。根據農業農村部發布的2022年強農惠農政策，現行的農業支持保護措施覆蓋稻谷、小麥、玉米、棉花等17個品種，地方財政支持開展的特色農產品保險品種超過260個。中國土地面積廣闊，各類物產豐富，隨著支持保護的范圍擴大，更有助于保障糧食安全，穩定農民的收入，也有助于河南省切實推進強縣富民統一，持續提升群眾獲得感幸福感，滿足人民日益增長的美好生活需要。

（三）有助于保障民生

農業產品很大程度上受到自然因素的影響，自然資源、水資源以及氣候這些條件缺一不可。因此，要不誤農時、高效、穩定地組織生產，就必須順應自然，并且遵循作物的生長規律。另外，農業生產具有明顯的地域特色，各地區間的資源稟賦存在較大的差異，需要根據當地情況因地制宜發展特色農業，支持保護政策保障作用明顯。另一方面，在市場經濟中，受供求關系和市場情況的影響，產品價格總是隨價值規律波動。但由于我國農戶大部分是分散小規模經營，因不能完全掌握市場信息而產生損失。即使掌握一部分市場信息，也由于農業產品的生產周期長，難以對市場變化及時作出反應，也容易造成損失。由此可見，農業生產面臨著自然和市場層面的雙重風險，而通過臨時性的農資補貼以及農業保險和農業再保險的利用，可以降低突發事件對農產品價格的影響，并且增強農民收益的穩定性。

二、農業高質量發展面臨的制約因素

（一）資源環境約束

就河南省來說，地下水的開采問題日益突出，水資源利用效率有待提高。根據《河南省四水同治規劃（2021—2035年）》數據可知，2020年河南省人均水資源占有量不足全國平均水平的五分之一，且高效節水灌溉面積僅占耕地灌溉面積的30.3%。另外，在一些農村地區，化肥農藥也存在過量使用的情況，耕地“重用輕養”問題突出，畜禽糞污和農作物秸稈資源化利用率較低，并且局部地區出現土壤酸化和重金屬污染。從全國來看，根據第三次全國國土調查數據可知，我國耕地面積約為19.18億畝，10年間，我國耕地面積減少了1.13億畝。隨著我國城鎮化和生態修復工作的不斷推進，保護耕地面臨不小的壓力。同時，由于耕地的使用強度大、缺乏休耕、輪作，導致耕地質量也出現下降的趨勢。

（二）盈利空間擠壓

農作物的生產成本呈上漲趨勢。根據河南省統計局數據，2022年河南省小麥的平均畝產成本為571.45元，同上年相比增加9.31%，其中物資費用上漲11.4%、生產服務費用上漲9.17%、人工成本上漲3.18%。雖然農業生產成本整體呈上升趨勢，但是農產品的價格并不穩定，隨著市場供需狀況上下波動，影響了經營主體的積極性。近年來，我國農資和勞動力等農業生產成本不斷增加，土地租金也在不斷上漲，而且隨著農村土地確權頒證、“三權分置”等改革深化，進一步提升了農民的土地收益預期，流轉土地經營的盈利空間受到擠壓。

（三）農村人才流失

農村家庭依靠農業生產所獲得的收入十分微薄，由于農產品生產設備不夠完善、勞作任務量大、生產成本不斷提高等原因，導致農民的務農收入與工作量不匹配，即使國家發放補貼，依據土地面積所發放的補貼被均攤之后十分微薄，很難提高農民的生活質量。所以經濟條件稍好的地方，群眾糧食種植的積極性并不高。加之鄉村教育、文化、醫療等各項設施和產業發展滯后，很難吸引并留住人才。

根據2021年度河南省人力資源和社會保障事業發展統計公報，截至2021年年末河南省農村勞動力轉移就業總量高達3134.33萬人，其中省內就業1878.36萬人，輸出外省1255.97萬人。隨著城鎮化的不斷推進，以及城鄉收入、醫療、教育等環境的差異，農村人口加速向發達地區集聚，掌握一技之長的農民很多選擇到城市工作，在外地讀書的學生畢業后也更愿意留在城市就業。從全國來看，截至2021年年末，我國城鎮人口達91425萬，較上年同期增長1205萬；而農村常住人口為49835萬，同比減少1157萬，城鎮化率達64.72%。隨著農村常住人口的不斷下降以及老齡化趨勢的加劇，人才流失成為鄉村振興進程中的一項不容忽視的問題。

（四）金融服務不夠完善

因為農業保險的賠付比例低，僅補償物化成本，且一些地方實際操作不夠規范，并沒有真正發揮政策性農業保險的作用。另外，保險費率偏高，造成農業保險供應不足和需求不足。同時，由于農業生產面臨著自然和市場兩方面的風險，并且農業保險種類眾多，服務對象也較為分散，導致農業保險的運營成本偏高。此外，農戶對風險的認識不足，對保險了解不多，缺乏金融方面的專業知識，投保意愿不強，導致農村保險基金規模較小，商業保險企業對農業保險經營的積極性也較低。

三、完善農業支持保護制度的建議

（一）優化農業補貼政策

提高農業機構的運行效率，調整財政支出結構，以此節省一些運行成本用于農業服務和補貼。同時，增加環境保護和綠色生產方式等綠色補貼方面的份額；增加金融、產業和農技方面的支出，提高農村的金融服務水平、產業化水平和農民的職業素質；通過分級補貼來減少成本差異，比如按照地理因素來區分，生產成本高的地區補貼相對較高；改變依據面積和產量的補貼方式，參考當年的市場形勢和現實情況增加或者減少補貼，從而減少政府干預和市場扭曲，降低農業補貼的操作執行成本。通過補貼也可以提高群眾的耕地保護積極性，使群眾由被動變主動，從保護耕地中得到實惠。

提高涉農資金的使用效率，加強對涉農資金的統籌安排和監管，進一步完善績效評價體系。在現有的資金規模下優化資金的使用，根據不同地區農業發展的不同情況，深入落實相關支持保護政策，讓資金發揮最大效能，激發農業發展活力，促進農業現代化發展。

（二）以綠色生態為導向建立農業可持續發展機制

根據當前的大環境，以綠色生態為導向是改革和發展所必須遵守的前提。習近平總書記多次強調：“推進農業綠色發展，是農業發展觀的一場深刻革命。”結合我國農村發展現狀，探索出一條環境友好、綠色安全的可持續發展之路是當務之急。

可以對農民的保護性耕作、秸稈還田、病死畜禽無害化處理進行補貼，并淘汰耗能高、污染重的老舊機器，推廣節能環保的新型農機器械。加大防治農業污染的力度，對被污染耕地進行修復，推進畜禽糞污資源化綜合利用，在被污染區、生態退化區等地域探索建立耕地輪作休耕試點。加強水源的高效利用，對河流進行治理，改善地下水的生態環境，對農田水利設施進行定期維護，并加強對糧食主產區的節水灌溉工程建設。另外，加大對綠色防蟲害產品的科研投入，鼓勵相應高校和研究單位對綠色農業進行研究，從而減少化學農藥的使用。還可以鼓勵農戶施用有機肥，提高耕地地力，減少環境污染，減少生活垃圾。

（三）健全金融服務體系

通過健全農村金融服務體系，來激發社會投資的動力和活力。可以通過加強政策的扶持，來引導金融機構創新和豐富有效抵押物品種，擴大農業信貸擔保規模，使農民更容易獲得農業貸款。引導和鼓勵中原銀行、農村信用社、村鎮銀行等地方性金融機構創新農村金融產品，提高服務效率。通過下沉服務，推進黨建與金融的融合，加強縣、鄉、村三級黨建金融共建，了解基層需求，著力解決涉農主體信息不對稱、抵質押物缺乏、申貸渠道不暢等問題，從而提高基層金融服務的可得性。如果金融機構開展普惠金融、綠色金融或者扶貧創新型金融服務，可以對其進行利率和費率的相應補貼，從而降低其市場運營成本，提高經營效益和意愿。還可以對涉農貸款增量進行獎勵，從而鼓勵各類金融資本下鄉開展涉農業務。另外，也能通過降低農村金融機構的存款準備金率和再貸款、再貼現等措施，增加金融市場在農村發展的活力。

同時，要完善農業保險政策。可以采取更多的獎勵措施，以激發政策性和商業性保險公司的積極性，從而促進保險業務的擴面、增品和提標，加快建立多層次的農業保險體系。另外，通過加大政策扶持力度建立農業收入保險體系，并引入一些金融專業人才，對農民普及保險相關專業知識，使農民認清保險的運作程序以及作用，從而提高農民投保意愿，發揮保險保障農民收入的作用，推動農業保險的發展。

四、結語

在目前鄉村振興的大背景下，國家已經出臺多方面的措施來深化農村改革，取得明顯成效。但就農業大省河南省的農業農村發展現狀來看，在一些方面還存在著問題，比如水、耕地等資源不足，農業生產成本上漲，農村人才不足和勞動力流失，金融服務體系不夠完善等。針對這些問題，本文提出進一步完善農業支持保護制度的相應措施，包括農業補貼措施的完善和監管、推進農業可持續發展和健全金融服務體系，從而實現更合理的資源運用以及保護耕地、留住農村人才、完善金融服務。