吸納與增效：志愿服務有效供給何以可能

衡 霞

一、研究背景與問題的提出

志愿服務是行動主體基于內(nèi)在心理機制而激發(fā)的行動力，自古有之。在傳統(tǒng)“兼相愛、交相利”的志愿服務倫理觀下，人們傾向于道義幫扶、鄰里濟困自愿服務，以獲得“周愛人”的“善”的評價，使得“不圖回報”成為志愿服務的基本準則。然而，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們“猶如置身于朝向四方急馳狂奔的不可駕馭的力量之中，而不像處于一輛被小心翼翼控制并熟練駕駛的小車之中”①安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，南京：譯林出版社，2000年，第47頁。，不得不面臨工業(yè)化、現(xiàn)代化等帶來的公共危機和社會風險。特別是近幾十年來，各國社會經(jīng)濟體制處于急速變革的關鍵時期，因個人利益與公共利益沖突所帶來的群體性事件層出不窮，疊加地震、泥石流、洪澇等自然災害類與生產(chǎn)安全問題引發(fā)的事故災難類突發(fā)事件后，尋求人身安全和經(jīng)濟安全密切相關的生存價值觀逐漸取代傳統(tǒng)兼愛的志愿服務倫理觀，成為志愿服務的主流思想。與此同時，各級政府缺位、越位、錯位行為的經(jīng)常發(fā)生，使得公共精神培育和社會資本凝聚方面滯后于社會經(jīng)濟的發(fā)展速度和人們思維方式的變革現(xiàn)狀，公眾從了解社會和鍛煉自我出發(fā)積極參與民生保障的“最后一百米”和其他突發(fā)公共事件的志愿服務活動，在去“小我”中逐漸變得更加“大我”和“無我”，志愿服務帶來的自尊自信和其他幸福指數(shù)顯著增長，促進志愿服務倫理向追求自我價值實現(xiàn)的幸福價值觀轉(zhuǎn)變，使得志愿服務的形式與內(nèi)容日益多元化。

志愿服務是社會文明進步的標志。《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2021）》顯示，2020年，我國志愿者總量達2.31億人，幾乎為2008年2946萬的10倍；相比1993年至2008年全國3.82億志愿者為社會提供的超過78億小時的志愿服務業(yè)時間，2020年共有8649萬名活躍志愿者通過79萬家志愿服務組織提供志愿服務時間37.19億小時，貢獻人工成本價值1620億元，與2019年相比也增長了79.28%。①參見《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2021）》，北京：社會科學文獻出版社，2022年，第45—50頁。當然，2020年志愿服務的巨大成就主要來源于疫情防控和應急救援服務需求的顯著增長，人們的志愿服務倫理價值觀綜合了傳統(tǒng)、安全和幸福三種理念，自愿志愿服務成分遠遠大于利益謀劃型志愿服務的初始動機，這也是近年來疫情防控中出現(xiàn)上海市志愿者比服務需求者還多、深圳市“來了就當志愿者”的原因之一。但是，志愿服務的“井噴”并不一定能彌補公共福利的缺失與不平衡，甚至可能因為其無序與混亂帶來新的社會風險，降低志愿服務和公共服務的質(zhì)量與效能。從新冠肺炎疫情防控中的志愿服務來看，至少存在以下問題：一是志愿參與訴求與制度吸納之間存在矛盾。多個城市封控管理中均出現(xiàn)小區(qū)物業(yè)和社區(qū)在群里一喊做志愿者，名額就立刻爆滿的現(xiàn)象，這些報名者沒有考慮是否有專業(yè)水平和封控居民的心理壓力，導致志愿服務“冗余”和“嘈雜”，時至今日，仍然沒有看到較好的政策工具進行吸納。二是志愿服務訴求與組織吸納存在矛盾。根據(jù)前面的統(tǒng)計可以看到有組織的志愿者僅為注冊志愿者的四分之一，大部分沒有組織的志愿者在服務時出現(xiàn)信息不對稱、專業(yè)性不強、服務能力較差等問題，以至于地震和疫情發(fā)生后“一窩蜂”式提供同質(zhì)化服務，導致服務對象出現(xiàn)“沒被震死卻被煩死（地震救援或敲門服務）”等抱怨，若有組織地提供志愿服務，就會減少志愿服務供給過剩的可能。三是志愿服務的社會理性與利益吸納之間的矛盾。志愿者提供志愿服務一般是基于自愿和利益，但不論是官方性質(zhì)、半官方性質(zhì)和純民間性質(zhì)的志愿組織均無法清晰辨識出志愿者的服務動機，因此志愿者組織在成立初期就已經(jīng)吸納了部分基于個體理性或公共理性的志愿者，導致志愿服務效果千差萬別。綜上可見，志愿服務如何通過多種吸納途徑使其制度化、組織化與標準化，從無序到規(guī)范、從吸納合作到集成增效，進而提供高效優(yōu)質(zhì)的服務問題亟待解決。

二、文獻綜述與分析框架

從“學雷鋒”到做“志愿者”，我國志愿服務超過三十年的歷程，并在汶川地震開啟“志愿服務元年”以來，志愿服務的人次、項目數(shù)等均達到新高，學界的研究成果也隨之波動。在汶川地震以前，學界關于志愿服務的研究論文數(shù)量維持在每年兩百篇左右，且集中在青年志愿服務領域，但之后的研究成果明顯增多，年均發(fā)文量超過一千篇，關注領域更加廣泛，涉及理論層面、主體層面、常態(tài)與應急、城市與農(nóng)村等多個領域。

（一）文獻綜述

志愿服務作為社會需要的產(chǎn)物，學界大多根據(jù)服務領域來溯源其基礎性理論，比如服務學習理論、多元協(xié)同理論、新公共服務理論等。事實上，我國志愿服務是有理論積淀的。彭柏林從中國傳統(tǒng)的志愿服務倫理思想進行探討，認為我國傳統(tǒng)志愿服務理論盡管帶有濃厚的宗教色彩和烏托邦性質(zhì)，但其“仁愛”理念仍有較強的現(xiàn)實價值和意義，批判性地繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)志愿服務倫理思想將有助于促進共同富裕目標的實現(xiàn)和人類命運共同體的構建②彭柏林：《墨家志愿服務倫理思想及其當代價值》，《北京大學學報》2022年第2期。；張騫以我國體育大型賽事為例，從“類的人”“社會的人”“個體的人”等三個維度對志愿者行為的人文意蘊進行了哲學意義解讀，他認為志愿精神是人類的精神坐標和價值燈塔，關注志愿者的人文精神將有助于推進國家治理現(xiàn)代化③張騫：《志愿者行為人文意蘊的三維解析：以我國大型體育賽事為例》，《浙江體育科學》2021年第6期。；陳文等人參照英格爾哈特的世界價值觀問卷對中國數(shù)萬名志愿者進行調(diào)查，然后再對比前者于1984年和2007年的中國調(diào)查數(shù)據(jù)開展研究，結果發(fā)現(xiàn)，目前青年志愿者的文化價值觀處于生存和幸福兩種的共生期，年紀越小越注意幸福價值觀的發(fā)揮，因此如何有效改善青年人參與志愿服務的文化價值觀，是促進社會從“硬治理”向“軟治理”轉(zhuǎn)型的關鍵。④陳文、鄒放鳴：《青年志愿者文化價值觀變遷研究——社會治理能力現(xiàn)代化視角分析》，《重慶大學學報》2020年第5期。

志愿服務是社會文明進步的重要標志，志愿服務活動的深入開展將有利于強化社會成員的社會責任意識、規(guī)則意見和奉獻意識。從“育人”視角來看，志愿服務既是個人價值自我實現(xiàn)的需要，也是充分發(fā)揮社會責任的需要；從“助人”視角來看，志愿服務能夠通過“周愛人”而“兼天下”，促進人與人之間、民族之間的休戚與共。王彥東等人認為志愿服務是構建基層治理新格局的重要路徑，在提升社會資本、培育公共精神、整合社會資源、改善公共服務體系、健全應急救援機制和社會福利體系方面不可或缺，提出要通過健全志愿服務的政策體系和社會支持體系來提升現(xiàn)代化柔性治理的效果，要加強資源整合和合作機制以提升志愿服務的能力與公信力①王彥東、李妙然：《志愿服務在構建基層治理新格局中的功能及發(fā)展路徑》，《齊魯學刊》2020年第6期。；譚建光從社會價值視角切入，提出志愿服務在增強民生兜底力度、構建鄰里互助網(wǎng)絡、推進社會公平正義、激發(fā)社會創(chuàng)新活力、加快實現(xiàn)共同富裕等方面具有重要意義，只有把從民生兜底到共同富裕的全鏈條志愿服務功能發(fā)揮好，才能有助于國家現(xiàn)代化的實現(xiàn)。②譚建光：《志愿服務：從民生兜底到共同富裕》，《中國民政》2022年第4期。

志愿服務作為新時代參與社會治理的重要力量，在社會安全和公共安全領域發(fā)揮著越來越重要的作用。張勤等人認為，志愿服務在參與應急管理中極大地提升了社會救助能力，成為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等應急救援的主力軍之一，卻因為缺乏信任等導致志愿服務其他專業(yè)服務合作協(xié)調(diào)難，導致跨區(qū)域服務碎片化、志愿服務信息壁壘、跨國界服務面臨“非傳統(tǒng)”挑戰(zhàn)等，志愿服務的能動性與自主性受到一定限制，有必要構建起志愿組織與政府、社會組織和軍隊等單位的服務聯(lián)動機制，提升應急管理與整個社會公共安全治理的質(zhì)量和水平③張勤、艾小燕：《志愿服務在重大突發(fā)事件中的應急聯(lián)動新探索》，《中國行政管理》2020年第10期。；任慧穎分析了近年來志愿服務在預防預警、救助需求識別、資源整合、決策與行動方面顯示出強大能力的同時，也結合實踐中出現(xiàn)的志愿服務統(tǒng)籌系統(tǒng)失衡、信息傳遞不暢、志愿者權益受損等問題，提出要從應急救援全過程入手，探索多元主體聯(lián)合服務增效的解決方案。④任慧穎：《應急志愿服務的多主體-全過程聯(lián)動研究——基于公共危機協(xié)同治理理論的視角》，《理論學刊》2022第1期。

綜上可見，現(xiàn)有研究從制度論、過程論、層次論等方面對志愿服務進行了多維討論，但是圍繞志愿服務本身的研究較多，雖然部分學者探討了志愿服務中的聯(lián)動問題，但并沒有涉及聯(lián)動的理論、前提和現(xiàn)狀等，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來志愿服務“井噴”現(xiàn)象帶來的高訴求與低吸納之間的矛盾。正是因為志愿服務沒有緊密嵌入制度化的應急治理體系中，不能在應急資源配置或公共秩序維護中處于重要位置，就難以成為社會治理真正的生力軍之一。周軍等人從志愿者及其行動的組織吸納著手，認為志愿者具有自愿型和利益謀劃型兩種動機，但不論是哪種動機均為破解“治理失靈”和“改革失靈”帶來了新思路，那么如何有效組織與吸納志愿者及其服務行動進入社會治理體系，應當是重要議題⑤周軍、黃藤：《合作治理體系中志愿者及其行動的組織與吸納》,《江蘇大學學報》2019年第6期。；彭小兵等人從結構功能主義出發(fā)，認為社會組織是社區(qū)治理中的關鍵變量，卻因為過度的資源依附、目標替代等“行政吸納社會”問題而導致社會服務功能不佳，他從責任邊界明晰、制度統(tǒng)合等方面提出了社會組織被行政吸納后的效能如何最大的路徑。⑥彭小兵、黎文清：《社區(qū)社會組織何以被行政吸納——基于結構功能主義的再解釋》，《地方治理研究》2020年第4期。然而，現(xiàn)有成果仍然沒有涉及志愿服務如何不被邊緣化，如何通過各種政策工具、技術工具將其嵌入到公共服務和社會服務中，通過多元主體的有效合作達到服務效能最大化之目的。因此，本文基于“是什么-為什么-怎么辦”的理論邏輯構建志愿服務如何有效供給的分析框架，厘清理論上的認知迷茫，探討志愿服務“井噴”的低效與失效問題，破解城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)實中的服務供給短板。

（二）分析框架

吸納治理起源于“行政吸納政治”和“行政吸納社會”，此后衍生出“行政吸納服務”“治理式吸納”等概念，其核心均強調(diào)行政理性對其他理性的包容與吸納，促進服務共同體的形成，增強政府在復雜社會形勢下與多元主體開展有效合作的可能。志愿服務是現(xiàn)代社會治理的重要力量，已經(jīng)從提供公共福利的傳統(tǒng)服務向參與共建共治和防范社會風險的現(xiàn)代服務轉(zhuǎn)變。新冠肺炎疫情的間斷性暴發(fā)促使志愿服務“井噴”，黨政部門、企事業(yè)單位和社會組織通過政策工具、利益補償工具的有序吸納，將志愿服務嵌入到公共服務和社會服務中，通過多元合作提升服務的精細化水平，以服務帶動高效能治理（見圖1）。

圖1 志愿服務有效供給的“吸納-嵌入-合作”框架

志愿服務是社會主體自愿無償向他人提供的一種安全保障，正是該行為的自發(fā)性，使其常常面臨供給不足與供給過剩的兩難境地。特別是突發(fā)公共事件發(fā)生后，人們一邊抱怨現(xiàn)場組織的無序，一邊又抱怨志愿服務的“擾民”，這表明志愿服務仍然沒有獲得多元組織的有效吸納，并通過制度的、技術的途徑嵌入服務常態(tài)，從而達到合作治理增效的目標，上海和深圳兩地疫情防控中志愿服務名額爭搶的現(xiàn)狀也印證了這一點。因此，如何從制度、組織、利益維度將志愿服務吸納到公共服務和社會服務中，在多元主體的合作治理中提升志愿服務供給的有效性是本文的重點任務。

三、志愿服務有效供給的現(xiàn)實情境

志愿服務價值觀隨著社會的發(fā)展而改變，以自我價值實現(xiàn)為目的的幸福觀形塑著整個社會的道德文化，“幫助他人”不僅是尋求人的經(jīng)濟和生命安全，更要在“周愛人”中實現(xiàn)自我，進而促進社會信任、社會融合和社會認同，推動美好生活的構建。志愿服務在汶川大地震中所發(fā)揮的突出作用，使黨和政府將社會服務的更多注意力分配其中，不僅出臺了相關法律法規(guī)對志愿服務進行保駕護航，還對其發(fā)揮的社會治理功能予以充分肯定，這也直接帶來志愿服務“井噴”后各類服務體系吸納融合的新問題。

（一）志愿服務有效供給的頂層設計

志愿服務是新形勢下精神文明建設的有力抓手，卻因其還處在初始階段而存在服務水平不高、服務體制機制不完善等問題，為了推進志愿服務的規(guī)范化和制度化，中央及相關部委陸續(xù)出臺了《關于推進志愿服務制度化的意見》《志愿服務條例》《志愿服務組織基本規(guī)范（國家標準）》等，將志愿服務納入國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標中，強調(diào)“志愿者事業(yè)要同‘兩個一百年’奮斗目標、同建設社會主義現(xiàn)代化國家同行”，志愿者“走進社區(qū)、走進鄉(xiāng)村、走進基層，為他人送溫暖、為社會作貢獻，充分彰顯了理想信念、愛心善意、責任擔當，成為人民有信仰、國家有力量、民族有希望的生動體現(xiàn)”。①《習近平致信祝賀中國志愿服務聯(lián)合會第二屆會員代表大會召開強調(diào)弘揚奉獻友愛互助進步的志愿精神以實際行動書寫新時代的雷鋒故事》，《人民日報》2019年7月25日，第1版。顯然，國家對志愿服務已經(jīng)有了較為詳細的制度設計，為志愿服務的有效供給提供了基本保障，那么志愿服務如何與公共服務和社會服務協(xié)同，以滿足人民需要并體現(xiàn)黨和政府的意志與要求就成為創(chuàng)新志愿服務供給路徑的必然。

志愿服務作為我國長期開展學雷鋒活動的產(chǎn)物，順應時代潮流融入當下的文化價值觀，形成濃厚的政治認同、社會認同氛圍，詮釋了社會主義核心價值觀，推動社會治理由“硬”到“軟”的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。習近平總書記指出，“雷鋒精神，人人可學；奉獻愛心，處處可為。積小善為大善，善莫大焉。當有人需要幫助時，大家搭把手、出份力，社會將變得更加美好。我國工人階級應該為全社會學雷鋒、樹新風作出榜樣，讓學習雷鋒精神在祖國大地蔚然成風。”②《習近平總書記給“郭明義愛心團隊”的回信》，《人民日報》2014年3月5日，第1版。雷鋒精神作為中國優(yōu)秀文化譜系中的重要組成部分，不僅僅在個人成長和人生境界提升方面具有促進作用，也發(fā)揚國際志愿精神，推動全球人類命運共同體的構建。因此，志愿服務精神的內(nèi)核與當代社會主義核心價值觀一脈相承，促進國內(nèi)外廣泛的價值認同。

人民對美好生活的向往作為新時代中國特色社會主義事業(yè)的重要目標，志愿服務價值觀也呈現(xiàn)出對經(jīng)濟與生命安全和自我價值實現(xiàn)的雙重關注，尤其是志愿服務“井噴”之后將促進其保持高位供給，這也是國民素質(zhì)和社會文明提升的標志。在新的時代背景下，雙重價值觀驅(qū)使的志愿服務不僅是對社會公共福利缺失的補位，更是精神文明建設成功的典范，尤其是新冠肺炎疫情期間，志愿服務打通了民生保障的“最后一百米”，有效彌補了公共服務和社會服務缺位帶來的疫情封控困境。正如習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的重要講話中講道，“廣大志愿者等真誠奉獻、不辭辛勞，為疫情防控作出了重大貢獻”，指出要“在全社會激發(fā)正能量、弘揚真善美，推動社會主義精神文明建設”。①習近平:《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，北京：人民出版社，2020年，第3—4頁。

綜上可見，黨中央高度重視志愿服務給我國精神文明建設所帶來的顯著成果，政策設計也體現(xiàn)了志愿服務對文化價值的承載力和可能引發(fā)的社會建構行動。但是，目前的志愿服務在大型活動與突發(fā)事件中的無序表現(xiàn)顯示，行政服務和社會服務的吸納程度有限，缺乏有效的政策工具和技術手段將其嵌入，以通過多元合作提升服務的有效性。因此，如何促進志愿服務與其他服務的嵌入與融合將是社會治理現(xiàn)代化的應有之義。

（二）志愿服務有效供給的現(xiàn)實難題

志愿服務源于個體間的相互幫助與扶持，志愿者沒有年齡、性別和職業(yè)限制，因此，志愿服務領域?qū)儆谕耆_放的場域，沒進入門檻和退出限制，這也直接導致志愿者素質(zhì)參差不齊、服務專業(yè)性不強，時有誠信問題發(fā)生。雖然全國79萬個志愿者組織吸納了2.3億人，但在志愿服務精神全民化的今天，還有數(shù)以億計的非注冊志愿者游離在組織之外，碎片化的志愿服務不僅沒有提升服務效率和水平，甚至帶來擾民問題。如何將眾多志愿者吸納進不同的組織，在多元合作中規(guī)范化提升志愿服務供給的有效性成為緊迫問題。

1.志愿者組織化程度有待提升

志愿者不同于社會工作者，前者是以自己的時間、知識、技能等不求回報而從事志愿服務的自然人，包括注冊和非注冊兩種類型；后者是經(jīng)過專業(yè)教育和培訓以服務困難群體且有薪酬的職業(yè)化、專業(yè)化的社會服務人員，需要有從業(yè)資格證。一般情況下，提供志愿服務的自愿者大多是注冊志愿者，即有組織的自然人，參與環(huán)保、文化、陽光助殘、法律援助等活動，為社會最邊緣和最底層群體提供可能被忽略的基本公共服務。但是在突發(fā)狀態(tài)下，志愿者所需人數(shù)遠遠超過注冊志愿者人數(shù)。比如，2022年初上海疫情期間就通過上海志愿者網(wǎng)、市文明辦等廣泛征集志愿者，短短二十天招募了近七萬人；汶川大地震期間，自愿前往并參與救助的個人更是數(shù)不勝數(shù)。這些群體為社會風險高發(fā)區(qū)提供緊急救助服務。分析類似案例可以發(fā)現(xiàn)，不同志愿者為相同群體提供了相同服務卻未能獲得被救助對象較高滿意度的評價。一方面，志愿者無序涌入，相互間信息不共享，提供了“一窩蜂”式的同質(zhì)化服務，招致被救助對象的反感；另一方面，未經(jīng)培訓的志愿者參與自然災害和其他突發(fā)公共事件救援時，因其專業(yè)性不足，可能給被救助對象和自己帶來次生風險，黯淡了志愿精神。正是由于志愿者隊伍的上述屬性，使得專業(yè)性的社會組織吸納不足，行政力量統(tǒng)籌整合力度較小，“我怎樣成為一名志愿者”的信息通道不暢，志愿者組織化程度較低。

2.志愿服務制度供給失衡

汶川大地震以來，出臺了志愿服務的全國性政策法規(guī)超過6個，各級地方政府也出臺了諸多的政策文本與配套性文件，涉及志愿服務組織、活動、規(guī)范等，但是這些政策文件均沒有對志愿者選拔、志愿服務效果評估等進行規(guī)定。從志愿者選拔制度來看，大多數(shù)志愿者通過志愿服務平臺報名，獲得平臺上任一組織審核就可以成功注冊，但是接納組織并不清楚志愿者的品德、動機、專業(yè)與服務意向等，因此志愿者的選拔制度至少是不健全的，導致有能力承接政府轉(zhuǎn)移職能的志愿者組織不足總數(shù)的四分之一，能生存兩年以上的不足百分之三十①《草根慈善陷困局：能生存兩年以上的組織不到30%》，2013年7月28日，http://www.chinanews.com.cn/gn/2013/07-28/5092704.shtml，2022年9月13日。，志愿服務不得不依賴政府性的公共服務開展。從志愿服務項目來看，除了組織性較強的專業(yè)性志愿者組織以外，大多數(shù)志愿者根據(jù)單位、社團和社區(qū)發(fā)出的志愿服務需求而參與其中，這類臨時性活動缺乏對被救助者真實需求信息的全面了解，以及對志愿者有效的紀律約束和服務的安全保障，使得志愿服務往往流于形式。從志愿服務效果評估制度來看，相關表述較為籠統(tǒng)模糊，缺乏量化指標，以主觀評判為主，也沒有將服務對象的評價納入考核范疇，使得志愿服務出現(xiàn)兩種可能的偏差：一是相同的志愿服務內(nèi)容卻有不同主體不同場合的差異化評價結果，降低了志愿服務積極性；二是把志愿服務作為“炫耀”的資本，將社會責任履行形式化。由此可見，志愿服務需要更加詳細和全面的政策制度加以引導，進而保障志愿者權利和志愿服務供給質(zhì)量。

3.志愿服務的合作共生困境

在風險社會背景下，許多“不健康”因素逐漸滋生并由隱性轉(zhuǎn)為顯性，對社會穩(wěn)定結構造成威脅，使得社會活動在分工、分形、混沌的三種狀態(tài)中保持協(xié)同共生格局，這也為志愿服務提供了生長空間。從價值層面來看，志愿服務強調(diào)生存與經(jīng)濟安全，以及自我需要的實現(xiàn)，因此不求私利并自愿幫助他人或服務社會是其宗旨，互助、仁愛是其價值取向，與各級政府公共服務的公共利益至上理念吻合，也與我國和諧社會的核心價值觀一脈相承。雖然社會組織提供的服務具有一定的盈利性，但與公共服務和志愿服務在社會救助方面具有相同場景和價值磁場，能在合作共生中為被救助者提供全面的優(yōu)質(zhì)服務，維持社會穩(wěn)定秩序。從技術層面看，現(xiàn)代信息技術為多元主體賦予了諸多治理能力，能夠通過技術打破行政組織、社會組織和志愿者個體的行為邊界，促進跨界服務的集成與融合，實現(xiàn)社會效用最大化。但是，服務實踐表明，針對社會幫扶的服務往往自成體系，很難通過合作共生實現(xiàn)社會價值整體最優(yōu)。首先，公共服務受到行政體制約束，不能隨意吸納可能有益的其他事項；其次，政府可以通過購買方式委托社會組織等機構履行部分服務職能，卻不能與眾多的個體達成紛繁復雜的合作框架；再次，社會組織對政府資源的較強依附性，迫使其對非注冊志愿者的吸納功能受限。如何變應有之“能”為實有之“效”，促進多元主體的合作共生，提升志愿服務效能是社會治理現(xiàn)代化的應有之義。

四、志愿服務有效供給的三種機制：吸納、嵌入與合作

（一）吸納治理機制

近年來，自然災害、社會矛盾糾紛、突發(fā)公共事件等不斷增多，治理成效有限，主要原因在于服務資源短缺和精細化程度不高，再加上公共需求識別不精準導致服務供給低效和激勵約束失效。志愿服務雖然不能代替公共服務，卻能細致入微地延伸服務到社會的最邊緣，有效彌補公共福利缺失帶來的社會風險。但是，由于志愿者組織化程度不高、志愿服務制度供給與合作共生困境等原因使得志愿服務供給的有效性不足，因此需要從治理視角來探討志愿服務如何通過制度、組織的吸納嵌入達到供給有效的目標。

1. 制度吸納

制度吸納是制度的基本功能之一，它是制度制訂者通過政權合法性將公眾需求納入制度化管道，從而獲得制度作用對象的廣泛認同，一般體現(xiàn)為吸納多元主體的意見建議、吸納技術治理手段等。在公共政策實踐中，制度一般都要經(jīng)歷試點、理論化、沉淀推廣到制度化的全過程，幾乎所有環(huán)節(jié)均有公眾意見的吸納與體現(xiàn)，也能廣泛運用信息技術降低吸納成本，正因為中國制度具有強大吸納變革能力，使其具有資本主義制度無法比擬的制度優(yōu)勢。不論是傳統(tǒng)社會還是現(xiàn)代社會，志愿服務都是基層社會治理的重要力量。志愿服務作為社會服務的有益補充，在近年來出臺的相關政策文本中均能看到志愿服務的表述，成為制度吸納的重要內(nèi)容，推動公共服務供給和社會治理體系的完善。顯然，制度吸納具有較強的行政主導性。主要原因在于志愿服務雖然有助于社會公共福利輻射到社會的最底層，但服務提供者大多是社會個體，原子化程度較高，導致提供的服務專業(yè)性不強、服務能力與條件較弱，各級政府更愿意吸納官辦組織提供的志愿服務，以高效配合政府的中心工作與關鍵任務。特別是突發(fā)公共事件發(fā)生后，由于制度化吸納渠道暢通，志愿服務迅速彌補法規(guī)政策和公共服務的缺失，穩(wěn)定社會秩序，增強民眾對政府的信任程度。但是，從新冠肺炎疫情中志愿服務“井噴”現(xiàn)象來看，志愿者的參與訴求與制度吸納之間還存在一定的矛盾。在“人人爭當志愿者”的時代，強烈的服務訴求是社會文明與進步的表現(xiàn)，各級政府單純從管理便捷性出發(fā)來吸納官方的志愿服務已經(jīng)不能適應社會發(fā)展需要。因此，制度吸納還應從法律和政策層面入手，通過志愿服務辨識和需求采納將其融合，而不是公共決策之后以配套性文件的方式進行補救，這樣既有助于通過政策工具明確志愿服務與公共服務的目標替代邊界，也能彌補法律缺失帶來的志愿服務風險，達到合作增效目的。

2. 組織吸納

系統(tǒng)組織理論認為，組織吸納融合需要具備共同目標、合作愿景與信息溝通等三個基本要素。因此，在組織吸納中，作為吸納主體的組織及其管理者需要吸納對象具有共同的志愿服務目標、合作愿景，吸納的重點在于思想覺悟、個人素質(zhì)、能力和道德，與吸納對象的地位無關，最終目的是解決發(fā)展中碰到的問題，因此吸納行為體現(xiàn)的是主導方的意志。從官方組織的吸納來看，囿于人員、經(jīng)費、激勵機制等原因，團委主導的志愿者協(xié)會需要與其他志愿者組織開展合作，才能向社會供給有效的志愿服務，文明辦和民政局分別作為志愿服務工作的主管部門和社會組織的管理部門卻不允許同類組織的共存，導致團委對社會志愿服務組織吸納能力不足。從社區(qū)平臺組織的吸納來看，社區(qū)平臺組織與居民的關系網(wǎng)絡溝通類型為小世界型，平均溝通率和隨機連接概率非常高，如果假定居民參與志愿服務服從于三角形分布函數(shù)（即P值∈（0,1）），參與的傾向值將遠遠大于0.5，而且該值的大小不受其他組織吸納程度的影響，即使多次吸納無效，居民參與志愿服務的熱情仍然強烈，新冠肺炎疫情中志愿服務“井噴”現(xiàn)象就是最好的例證。但是社區(qū)平臺組織的吸納能力非常有限，能幫助志愿者提供的服務事項較少，志愿服務還需要更高平臺支撐。從志愿者組織的吸納來看，共青團、文明辦、民政局、社會組織等各類機構吸納的注冊志愿者人數(shù)超過兩億人，以提供專項志愿服務為主。然而，在“人人爭當志愿者”的今天，無組織的志愿者人數(shù)遠遠超過兩億人，導致志愿服務供給擁擠和過剩。極少數(shù)“作秀式”和“擾民式”志愿服務沒有體現(xiàn)“自愿”精神，降低了公眾的信任與期待，志愿服務無序供給困境仍然需要高度關注，否則可能會影響公眾志愿服務供給的積極性和社會秩序的穩(wěn)定性。因此，在新的時代背景下需要有前瞻性的頂層設計，將大量隨性的志愿服務納入組織化渠道，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的志愿服務。

3. 利益吸納

制度吸納通常為黨政部門通過政治體制、決策咨詢、聽證會、駐村干部等形式將公眾志愿服務意愿吸納到政策法規(guī)中，組織吸納一般是政府組織和社會組織通過合法性渠道吸納公眾志愿服務訴求，但兩種形式的吸納并不能將有廣泛志愿服務訴求的公眾完全吸納到組織中，并向社會提供規(guī)范化、制度化的志愿服務，也沒有廣泛的支持者積極尋求政策議程設置。基于此，可以在考察公眾公民性和訴求表達理性的前提下開放制度性和組織性吸納通道，把那些對志愿服務有正確認知并能理性承擔公共責任和履行公共義務的志愿者吸納到志愿者服務組織中，或者設立常態(tài)化的臨時志愿者組織，一旦突發(fā)公共危機事件，常態(tài)的臨時組織可以立即按程序迅速啟動，將數(shù)量龐大的個體志愿者組織化，避免無序供給帶來的社會風險。顯然，這種吸納的關鍵在于公共利益。公共利益關系是人與人之間、組織之間眾多社會利益關系的組成部分之一，公共利益可能不是個體和組織生存與發(fā)展的關鍵利益卻是事關社會和諧穩(wěn)定與長治久安的核心利益。新冠肺炎疫情防控中，公眾爭搶志愿服務名額等現(xiàn)象表明，公共利益是吸納公眾參與志愿服務的聯(lián)結點，制度和組織的吸納已經(jīng)不能滿足公眾自愿履行社會責任的需要，若正式規(guī)則的吸納長期湮沒公眾的志愿服務訴求，將打擊服務意愿和淡化公共意識。事實上，作為突發(fā)公共事件中的志愿服務，尤其是新冠肺炎疫情期間的志愿服務完全可以通過社區(qū)平臺或采用非正式規(guī)則方式將公眾的志愿服務訴求吸納進來，凝聚志愿服務的公共精神，提升社會自我修復能力。實踐表明，公眾志愿服務規(guī)范化表達能力欠缺與社區(qū)組織吸納渠道虛化的矛盾，降低了志愿服務供給的有效性。因此，如何充分發(fā)揮公共利益的聯(lián)結作用，使利益吸納模式成為各方關注的焦點是提升志愿服務有效供給的關鍵。

（二）多元嵌入機制

嵌入性理論認為，行為主體追求多重目標過程中必然會與多個社會場域發(fā)生關聯(lián)，尋求主動與被動嵌入互動的關系網(wǎng)絡之中。相較于吸納，嵌入更加強調(diào)吸納之后的融合和對變革主體所擁有資源的激活，通過文化、結構、關系、技術等路徑解決信息溝通渠道不暢和信息誤差問題。在突發(fā)公共事件中，志愿服務不是公眾個人基于經(jīng)濟利益的計算，而是在尋求公共利益最大化過程中影響決策者對志愿服務的有效吸納和多途徑嵌入。志愿服務被制度吸納后呈現(xiàn)為一系列政策法規(guī)的支持與保障，但要獲得志愿者和公眾的廣泛認同，就要通過公益活動的廣泛宣傳，從理念、信仰和習慣上改變傳統(tǒng)的志愿服務思維，及時傳遞黨委政府和社會各界的關愛，凝聚社會共識。汶川地震作為中國志愿服務元年的標志性事件，極大地改變了公眾在志愿服務中的價值取向與行動策略，直接促進了組織化志愿服務與個體志愿服務的有效銜接和志愿服務制度化、組織化、標準化政策文件的出臺。當然，政策調(diào)整與創(chuàng)新為志愿服務的結構嵌入和關系嵌入奠定了基礎。長期以來，志愿服務的嵌入分為理念的、組織的和技術的三個層次。理念層是為了解決思想意識問題，通過強化社會責任意識、規(guī)則意識和奉獻意識來實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。但是，通過組織結構、戰(zhàn)略管理來獲得較大網(wǎng)絡規(guī)模和較寬網(wǎng)絡范圍的治理效應并未獲得應有的重視。從結構層面看，組織化的志愿服務能夠有效匹配志愿服務的供給與需求，個體結構與社會結構和行政結構的嵌入，使志愿服務擁有更大的供給網(wǎng)絡，志愿者在嵌入式網(wǎng)絡結構中的關系強度更高、關系久度更持續(xù)，有利于基于信任的治理機制建設，降低信息不對稱帶來的志愿服務過剩與緊缺。從技術層面來看，由于志愿服務合作嵌入氛圍和結構化嵌入路徑的形成，基于信息技術的數(shù)字賦能與數(shù)字治理正深刻地影響志愿服務的組織結構和時空結構，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等不斷整合個體志愿服務與組織化志愿服務的深度與廣度，打破志愿服務碎片化供給的傳統(tǒng)格局，為全員志愿服務提供便捷的供給渠道。

不論是文化的和結構的嵌入還是關系的和技術的嵌入，志愿服務的多元嵌入具有以下特點：一是伴隨頂層設計獲得吸納與嵌入機會。黨和國家領導人在多種場合強調(diào)“雷鋒精神”在提升人生理想信念和社會文明進步方面的重要意義，團中央等相關部委和各級地方政府迅速回應并及時出臺相關政策文件，把志愿服務納入公共信用檔案等，自然也把個體志愿服務有效供給訴求納入政府決策層的思考范圍之中。二是志愿服務具有鮮明的問題指向。在吸納與嵌入過程中，志愿者與多元主體之間需要技術路徑來促進交流與溝通，甚至通過媒體發(fā)動的議程設置將志愿服務嵌入到制度和組織中，擴散相關隱性知識的獲取效應并發(fā)展解決無序志愿服務的制度安排，促進志愿服務吸納后的治理效能提升效應。三是志愿服務需要政府作為直接行為主體。志愿者自愿有效供給服務的利益偏好是公共利益，這也是志愿服務被吸納與嵌入的根本源泉與內(nèi)在動力，只有及時回應志愿服務全員化趨勢，才能積極彌補體制性遲鈍和制度性短缺導致的志愿服務無序困境。

（三）合作共生機制

共生理論認為在共生單元、模式和環(huán)境作用下，將出現(xiàn)偏利共生和互惠共生兩種形式。前者是共生單元的意向轉(zhuǎn)移，使獲利主體收獲全部新能量；后者強調(diào)共生單元以同等的機會與成本相互交流與嵌入，無論嵌入的路徑是否線性，都能建立起穩(wěn)定有效的共生形態(tài)。志愿服務的公益性使得任一形式的吸納與嵌入都是互惠型共生，促進社會效益和個人效益以帕累托改進形式增長。因此，志愿服務的合作共生機制是政府主導下的個體志愿服務與組織化志愿服務在“人人爭當志愿者”的共生環(huán)境中，以社會價值和個人價值最大化為目標的、相互依存的共生結構、關系、形態(tài)與機理等。個體的和組織的志愿服務合作共生的根本原因在于服務的價值取向均為公共利益最大化，在合作共生中減少信息壁壘，節(jié)約服務成本，形成志愿服務品牌，獲取社會、政府和組織內(nèi)部認可，以及個人生存與幸福價值最大化，至少可以減少不合作狀態(tài)下的志愿服務供給無序困境與可能的風險。在共生系統(tǒng)不完全信息條件下，共生單元需要借助多元嵌入路徑主動將志愿服務吸納訴求引入政府議程設置中，實現(xiàn)志愿服務從單中心到多中心供給、從碎片化到整合型、從“管理服務”到“合作服務”的發(fā)展演變，促進共生系統(tǒng)得到最優(yōu)發(fā)展。從系統(tǒng)論視角來看，志愿服務的吸納是多元社會價值的輸入，嵌入是對個體價值和公共價值的整合與轉(zhuǎn)換，最終為社會提供有效志愿服務是公共價值最大化的輸出；從公共政策視角來看，志愿服務的吸納是政治系統(tǒng)對公眾集體偏好的積極回應，當個體志愿服務訴求得到識別并形成價值清單后，需要共生主體合作生產(chǎn)以提升志愿服務供給的有效性；從哲學視角來看，基于“他在性”的公共利益價值觀促使政府部門重視個體志愿服務訴求，承認自我朝向他者的志愿服務是有效供給他者的服務。總體來看，合作共生機制建立的目標在于達成兩個效應，一是增強志愿服務資源協(xié)同供給效應，二是提高志愿服務的外部競爭力與社會影響力。

五、研究結論與啟示

在風險社會里，志愿服務作為社會治理的重要力量，不僅彌補了政府在社會最底層和最邊緣可能部分缺失或不平衡供給的公共福利，還能通過參與突發(fā)事件的風險防范過程發(fā)揮能動性作用，提高社會凝聚力和社會治理現(xiàn)代化水平。

（一）志愿服務有效供給的建構邏輯：價值耦合與理性行動

志愿服務作為一種柔性治理方式，主要通過組織化和非組織化兩種形式向公眾提供服務，而制度吸納和組織吸納則以制度理性和組織理性的方式通過多元嵌入路徑對兩種服務供給形式進行整合，從而解決志愿服務供給不足與過剩并存的矛盾，達成全民志愿服務有效供給的現(xiàn)實期望。志愿服務有效供給是以價值耦合為基礎的志愿服務水平的提升。頂層設計下的志愿服務遵從社會精神文明倡導，協(xié)助打通民生保障“最后一百米”，完成行政價值體系的外部輸入，獲得合法性地位，在行政規(guī)范性約束下向公眾提供規(guī)范化服務。但是，以確立規(guī)范社會秩序為目標將志愿服務嵌入體制性治理框架內(nèi)并促進行政價值與公共價值的耦合，卻不能完整地將多元主體志愿服務的公共價值進行有效表達。從價值論來講，反映行政價值的志愿服務精神是個體公共價值集合，只有整合后的行政價值才能更為客觀和規(guī)范地表達出個體公共價值的有效性，激活志愿服務的公共價值內(nèi)涵，消弭多元價值耦合的倫理困境，使志愿服務的公共精神具有整體性治理邏輯。顯然，制度、組織和利益吸納是基于公共價值的目標耦合，結構、關系和技術嵌入是基于公共利益的功能耦合，志愿服務的吸納嵌入與合作增效反映的是手段與行為本身的價值，即基于公共價值信仰之上增強志愿服務的制度權威，從而創(chuàng)造基層社會新秩序。

（二）志愿服務有效供給需要組織化的集體行動表達

志愿服務有效供給是以公共理性為前提的策略選擇。公共理性是協(xié)調(diào)工具理性與價值理性的工具，是社會主體以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預期的共治效果的能力。①John Rawls，“The Idea of Public Reason Revisited，”The University of Chicago Law Review，vol.64，no.3（Summer 1997），pp.765-807.志愿服務的既有制度安排是基于決策和管理正當性與合法性的公共選擇，通過政策工具調(diào)和組織理性與個體理性，促使志愿服務雙向吸納嵌入，在對話與交流中開展有效的志愿服務，提升社會主體履行正義感和善觀念的能力。只有當組織與個人具備了真正的理性，才能形成社會的公共理性并促成良好的社會秩序。組織吸納背景下的志愿服務更容易形成制度化的“公共意志”，在服務供給中表現(xiàn)為社會高度認同的觀念和價值，強化社會制度結構的公平正義價值內(nèi)核，實現(xiàn)羅爾斯的社會治理目標。但是，特大自然災害和公共衛(wèi)生突發(fā)事件中志愿服務供給困境顯示，制度吸納是愿景、組織吸納有障礙，公共利益并不必然成為政府和社會組織開展公共理性行動的內(nèi)在動力，多元嵌入的成功與否才是志愿服務有效供給的關鍵。因此，恰當?shù)闹贫劝才藕徒M織吸納有助于個體志愿者、社會組織和行政力量共同遵守服務共同體的規(guī)則和秩序，建立起以公共利益為核心的集體行動機制，在團隊合作中達成價值認同。

（三）志愿服務的有效供給體現(xiàn)了社會治理現(xiàn)代化的基本要求

完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與志愿者等的聯(lián)動機制，完善基層志愿服務制度以更好滿足群眾需求是加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。志愿服務的社會資本凝聚與公共精神培育功能對于社會治理事務復雜性和風險社會不確定性都有校正作用，特別是志愿者和志愿服務組織數(shù)量越來越龐大，活動形式也越來越豐富，公眾公共意識成長、公共理性成熟，從積極參與志愿服務向積極參與基層社會治理轉(zhuǎn)變，不僅協(xié)助公眾和基層組織理性解決社會難點與痛點，也向地方政府合法表達公眾意見進而影響公共決策。顯然，上述過程既改變了傳統(tǒng)基層社會治理體系的結構與框架，也極大地提升了多元主體的社會治理能力。盡管既有制度安排的支持體系不健全、政策工具不豐富，但社會組織和社區(qū)平臺為志愿服務的吸納與整合提供了公共空間；行政領域的大部制改革和鄉(xiāng)村領域的組織同構趨勢，使得基于公共性與自主性培育的治理共同體充分發(fā)揮志愿服務的利益聚合功能，促進共建共治共享社會治理格局的形成；通過品牌塑造和開發(fā)具有時代使命感的志愿服務項目，極大地補齊了社會治理短板。由此可見，志愿服務的吸納嵌入不僅是志愿者、社會組織、政府和公眾等供給主體間的雙向賦能增效，也是志愿者和志愿者組織在心理層面的自我增能，包括知識結構、方法論認知和技術服務水平，這些均是社會治理現(xiàn)代化的基本要求。