軍隊推行預算績效管理存在問題及對策

■劉杰寶

所謂預算績效管理，是指借鑒現代經營管理和工商管理等理論，重塑安排和利用軍費資源的過程，強調需求牽引資源分配、使用和管理。當前，軍隊預算仍沒有改變投入控制型的管理模式，主要體現在重預算輕管理、重投入輕績效、重支出輕考核等方面。軍隊預算引入績效管理，將使軍費使用更加講求效益，符合深化預算改革的現實需求，體現了精細管財、科學理財的發展方向。

一、軍隊現行預算管理存在的問題

現行預算管理制度，主要以分類預算、零基預算、細化預算、綜合預算為主要內容，在軍費管控過程中發揮了至關重要的作用，但較與應對復雜條件下的備戰打仗需要，還有不少的差距，具體體現在軍費配置統籌難、軍費收支監督制約難、軍費管理績效評估難、軍費管理責任追究難等方面，一定程度上造成了違規違紀問題的發生，導致了結余經費的大量浪費，給軍費管理造成了隱患問題。

（一）績效意識不夠濃厚

近年來，地方積極推進預算績效管理，進一步樹立績效理念，加強制度建設，扎實推進試點，不斷改革創新，各項工作取得了長足進展。反觀軍隊預算管理，還僅僅停留在預算執行率分析方面。各單位普遍存在預算編制不夠科學、經費開支較為遲緩、經費結余持續走高等問題。無論是軍委機關，還是戰區陸軍以下部隊，都將工作的重心放在提升預算執行率方面，對經費的使用效率、事業任務的完成情況關注度不夠。

（二）監管責任不夠明確

我軍現行預算的管理主體為財務部門，監督主體為審計部門。財務部門受業務限制，管理存在一定的局限性，影響了軍隊預算整體作用的發揮。審計部門由于受編制的影響，只能對重大經濟項目進行專項審計，很難廣泛開展經費收支審計、經濟責任審計、預算績效審計。同時，由于軍隊預算特殊的保密要求，外部監控體系的缺失也導致了預算配置資源功能的嚴重削弱。

（三）編制程序不夠合理

我軍預算編制主要是在既定的收支之間安排經費，缺乏科學的分析預測，沒有很好地將預算編制與部隊建設的長期規劃和軍費配置的整體格局結合起來，一定程度上削弱了預算對經費使用的約束力。同時，軍隊多渠道向政府申請經費，造成軍隊預算的“條塊”分割，缺乏集中統一，不利于軍委機關對有限的國防資源進行統籌規劃和綜合平衡。我軍現行的預算編制程序在橫向上實行“兩上兩下”，但是在縱向上卻是各級自行編制，影響了預算的規范和統一，不利于調動各方的積極性。

（四）論證機構不夠健全

軍委后勤保障部每年組織預算編制審核工作，主要是依托從院校和部隊抽調的專家對預算編制情況進行審核把關，沒有專業論證機構參與，預算執行、評估失管失控，預算管理中存在的矛盾問題在新年度很難得到解決。一方面，作為預算管理主體的軍委后勤保障部財務局，人少事多，工作沖突問題仍未根除；另一方面，院校專職能力作用發揮不夠問題仍然存在。需成立專門機構，對軍隊預算績效管理活動進行全程監管，確保經費保障高效進行。

（五）監管機制不夠嚴格

當前，軍隊預算監督以考核軍費使用的“合規性”為主。但是，隨著我軍建設的跨越式發展和應對多種安全威脅的需要，軍隊財務保障的業務范圍不斷拓展，財經管理的標準和要求不斷提高，而立法工作往往滯后于財務實踐，用相對滯后的“合規性”監督來考評經費的使用情況，不僅不能適應當前軍事經濟發展的需要，而且無法滿足對經費使用效果的客觀評價。

（六）評估指標不夠精確

近年來，無論是軍委審計署提出的預算績效審計，還是軍內外學者普遍研究的預算績效管理，都對預算執行情況的績效評價高度重視。但是如何客觀評價分析預算績效管理情況，如何建立一套完整的評價體系，都沒有定論。去年，軍委后勤保障部組織各大單位財務部門進行探索論證，已經取得了初步的成果。評價指標作為預算績效管理的最后一環，對全年預算的整體評價發揮著至關重要的作用，也是下年度預算編制的重要材料之一，需重點把握。

二、軍隊預算績效管理的必要性

（一）滿足軍事變革要求

近年來，面對日益復雜的國際國內形勢，軍隊體制編制改革工作穩步推進，但與強敵相比，我軍軍事變革起點較低、任務繁重、裝備較差、能力欠缺等現實問題亟待解決。在新形勢、新要求下，軍事資源配置必須要更加注重戰略統籌，以需求為導向，以績效為核心，將長、中、短期資源配置計劃有機結合起來，支撐規模適度、結構優化的軍費分配，加快以信息化為基礎的軍隊現代化建設，應對強敵威脅。

（二）規范軍費秩序需要

美軍PPBE體系中，規劃、計劃和年度預算評審工作同時進行，有利于提升效率、精簡程序，更加適應未來作戰和國防建設的需求。計劃與預算評審相結合起來，有利于作戰需求與預算約束有機統一，真正做到重大項目決策都從需求角度考慮，做到量力而行，防止主觀臆斷情況的發生。

（三）增強科學理財能力

提高經費保障效力是貫徹軍委主席負責制的迫切要求，也是一個緊迫而重大的現實課題。目前，軍隊建設正處于跨越式發展的重大戰略機遇期，需要大量的經費投入。為使有限的財力最大限度地轉化為戰斗力，必須加強規劃、計劃與預算的緊密銜接，創新預算制度，充分發揮其保證軍事變革整體有序實施的組織功能和嚴格經費開支使用的制約功能，防止軍費分配、開支過程中的隨意性和盲目性，促進依法理財。

三、推行軍隊預算績效管理的對策

健全軍費管理制度，建立需求牽引規劃、規劃主導資源配置機制，深化預算管理制度改革，是完善新時代軍事戰略方針，構建中國特色現代軍事力量體系的一項重要內容。通過借鑒美軍規劃、計劃、預算、執行運行機制機理，構建適應我國國情和我軍軍情的軍隊預算績效管理體制，通過強化法規意識、明確責任主體、優化編制流程、健全論證機構、全程評估分析、末端追責問效，進一步提升經費使用效率，實現軍費精細化管理。

（一）以法制建設為依托

目前，軍隊預算管理雖有法規性質的《條例》《規定》，但難以從法律層面規范軍隊預算活動，尤其是對不嚴格執行預算的行為難以追究法律責任，從而弱化了軍隊預算的約束力，影響了軍隊預算平衡的實現。因此，需要制定《軍隊預算法》，規范預算活動，加強預算監督，追究預算責任，增強預算約束。同時要對現行《預算經費管理規定》《事業部門財務管理規定》《會計規則》等財經法規制度進行修訂完善，為預算改革的健康發展提供保證。

（二）以提高績效為根本

由于軍隊預算的軍事特殊性，其績效管理是通過軍隊內部組織實施。績效管理的主體是財務部門，評價對象是單位預算項目。軍隊預算績效管理是對軍隊預算項目的目標、投入、過程及效果進行的科學、客觀、公正的衡量和綜合評判，從內容上劃分，主要包括軍隊預算支出過程和結果兩個方面的管理。就軍隊預算支出過程來說，主要評價軍隊預算支出是否滿足軍事經濟性要求，過程是否合規和合理；就軍隊預算支出結果而言，主要是評價軍事效益產出與軍隊預算支出相比是否有效率，是否達到預期的目標以及產生長遠的影響。

（三）以優化結構為要領

軍費預算績效評估的復雜性、系統性和廣泛性，要求我們在開展這項工作時，必須注重統籌謀劃，加強評估體系建設。一是加強評估主體建設。建議大力加強軍費預算績效第三方評估主體建設，主要開展理論研究等準備性工作，評估時在軍委機關指導下，獨立開展軍費預算績效評估。二是加強評估專家隊伍建設。可由軍委機關有關部門牽頭，建立軍費預算績效評估專家庫，制定軍費預算績效評估專門人才培養規劃和計劃，打造專業的軍費預算績效評估專家隊伍。三是優化軍費預算績效評估工作程序。應遵循軍費預算績效管理的客觀規律，搞好程序的分級設計和模塊化設計，注重程序的實用性和適用性，解決實踐中程序缺乏和程序混亂等問題。

（四）以全程問效為保證

一是預算編制階段設置績效目標和指標。納入預算績效管理范圍的項目，由預算單位組織開展事前績效評估，制定績效目標和指標。二是預算執行階段加強績效監控。各級行業部門構建完善績效監控機制，指導項目實施單位圍繞績效目標實現程度和預算執行進度實施“雙監控”，發現問題風險及時糾偏。三是驗收考核階段開展單位自評和行業評價。項目實施單位和行業部門結合項目驗收考核或規劃計劃執行評估，組織開展單位自評和行業評價。設置“優、良、中、差”四個績效評價結果等級，對評價結果為“優”和“良”的重點保障，對評價結果為“中”的督導改進，對評價結果為“差”的削減或取消預算，對長期沉淀的項目經費按規定收回。