棚戶區改造中的補償問題反思及應對研究

文／劉一薄 鄂爾多斯市東勝區房屋征收服務中心 內蒙古鄂爾多斯 017000

1.研究背景和意義

1.1 研究背景

住房問題是最大的民生問題。隨著我國經濟不斷發展，城市化進程正在不斷推進。新型城鎮化的核心就是以人民群眾為根本，讓廣大人民群眾共享改革的成果。因此，如何推進我國棚戶區改造已經成為一大重要課題。棚戶區一般是城市周邊比較老舊的地區，一般建筑密度較大，存在諸多的安全隱患，同時在配套設施方面也存在很多不完善的地方。棚戶區作為城市發展中的遺留問題，會給城市的建設與發展、居民的生活環境帶來嚴重的影響。近些年，黨中央以及國務院開始重視困難家庭住房條件改造，并通過一系列決策措施與戰略部署推動棚戶區改造，以改善人民群眾的生活條件[1]。但由于棚戶區的改造規模較大，改造難度較高，這就給棚戶區改造帶來一定的難度。在棚戶區改造過程中，其工程會涉及社會保障、棚戶區居民的基本生活以及拆遷補償問題。其中，棚戶區拆遷補償的難度較大，安置補償存在很多不合理的地方，如果實施不到位，會損害相關區域居民的合法權益。基于此，本文將針對棚戶區改造過程中的補償的問題進行深入探討。

1.2 研究目的

從2005年開始，眾多學者與專家開始研究棚戶區改造工作的課題，而安置補償問題是研究的核心。在棚戶區改造工作中，會涉及各種利益關系，與棚戶區居民利益息息相關，這也是本文將要進行研究的目的所在。

1.3 研究意義

1.3.1 有利于保障與改善民生

棚戶區的居民一般是收入水平較低的階層，存在生活處境困難，對改善生活質量與住房條件有著極高的愿景。特別是棚戶區居民中的一些特困戶、低保戶等，這類群體一般依靠自身的力量很難擺脫目前的困境。而推進棚戶區改造可以有效改善這類群體的生活質量，同時也能夠幫助其共享發展成果。并且對于生活在棚戶區當中的民眾而言，提升自身的生活水平是關鍵的追求與重要的生活目標。然而由于自身的收入等因素影響，使自身的生活水平難以獲得有效的提升。因此關于棚戶區的改造，能夠幫助在棚戶區當中的居民提升自身的生活水平與生活質量，使生活當中居住等基本問題能夠獲得有效解決。

1.3.2 有利于提升城市形象

棚戶區的改造有助于積極拓展的拓展城市發展空間，進一步提升城市總體規劃水平，從而促進城市土地集約利用，有助于完善城市基礎設施運用，以此增強城市的發展動力，不僅可以樹立良好的城市口碑與形象，同時也能促進城市經濟可持續發展。并且關于城市的現代化建設而言，也不僅僅體現在經濟方面，實際關于困難群體的生活關注與幫扶，更是促進城市現代化建設的關鍵內容。因此城市形象也不僅體現在外形方面，實際更是直接由城市居民的生活來反映，所以棚戶區的改造與升級，是對生活在其中居民生活的幫助，居民生活水平提升，城市形象自然建立。

1.3.3 有利于促進社會和諧

棚戶區的居住條件與生存環境比較差，容易滋生犯罪、抑郁等，是影響社會安全穩定的重大阻礙。而通過棚戶區改造安置補償不僅可以為棚戶區的居民帶來良好的居住條件與居住質量，同時也能激發棚戶區域的居民奮發向上的斗志，有助于贏得人民的擁護與支持，從而促進社會經濟可持續發展[2]。尤其社會發展過程中不斷追求貧富差距的縮小，因此對棚戶區進行改造，不僅為縮小貧富差距提供了支持和幫助，也實際能夠在改善相關居民生活環境的同時，使該部分民眾有更加積極的生活信心，進而參與到工作與社會發展當中，貢獻自身力量的同時，也更是發揮自身的價值，促進社會的和諧。以及在改善生活條件，以及引導相關民眾進行積極生活的同時，也就能夠有效減少這部分居民當中的犯罪率、抑郁率，提升居民整體的幸福指數。

2.理論與研究

2.1 理論基礎

2.1.1 社會保障理論

社會保障理論是指國家借助分配手段以促進社會安定的基本制度，其包括社會福利、社會保險、社會救濟等。從經濟學的角度來看，適合保障理論可以有效解決是社會的效率與公平。因此，解決棚戶區居民的社會保障問題，消除他們的后顧之憂是棚戶區改造安置補償的重點。有了穩定的社會保障，能夠使社會居民整體生活水平獲得較大的提升，尤其在基本生活需求方面有困難的群體，獲得社會方面提供的保障與生活支持，提升自身的生活質量與生活水平，對于未來的生活會更有信心，并且也更是能夠根據自身的需求參與到社會發展當中，使社會保障體系更加健全完善的同時，也能夠借助社會保障工作的實施，在一定程度上幫助弱勢群體改善生活，進而能夠使相關弱勢群體更加積極的參與到生活奮斗當中。

“當思想方法成為教學目標的時候，發現上節課也這樣，下節課也這樣．更痛苦的是，實在不知道這節課的情感態度價值觀與上節課有何不同……就這樣迷茫了，在迷茫中努力地教學……”

2.1.2 可持續發展理論

可持續發展理論是指在不對社會環境造成影響的前提下，基于社會的可持續發展，制訂棚戶區改造工作的實施方案。在棚戶區改造安置補償的工作中，可持續發展理論起到至關重要的作用。可持續發展理論主要強調公平、協調、可持續的發展。因此，在進行棚戶區改造安置補償的過程中，應從長遠的角度出發，制訂科學、可持續的棚戶區改造安置補償規劃，以此促進社會經濟的可持續發展。與此同時，關于社會的可持續發展，也實際體現在諸多方面，不僅包含社會居民自身的生活穩定，也更是包含居民方面對社會發展的認識與理解，尤其對城市建設方面的認可，在此基礎上，城市建設過程中加強對棚戶區的改造與升級，使居住在其中的民眾的生活水平獲得提升，進而也就能夠使居民生活水平獲得明顯的提升，為這部分居民未來的生活提供一定的支持與幫助，使社會實現可持續發展。

2.1.3 社會公正理論

社會公正理論是棚戶區改造的基本理論之一，其核心內容包括兩點：一是保障棚戶區居民的基本權利，比如自由職業權利、自由獲得收入的權利等；二是當社會成員無法實現基本權利時，應給予相應的物質幫助。社會公正理論可能涉及社會全體成員的權利、財富、機會等，有助于保障人民群眾合法權利。有關社會公平而言，社會福利的公平是關鍵部分，尤其關于對弱勢群體提供的社會福利，更是需要重視加強公平方面的管理，使社會公平獲得體現與提升，使社會民眾能夠在感受到公平的過程中更加積極的參與到基本的生活當中。所以，根據社會公平理論做好棚戶區的改造與有效的補償，會使其中民眾生活體驗獲得提升，感受到社會公平待遇。

2.2 國內外研究狀況

2.2.1 國內研究

在國內的安置補償中，征地安置補償的方式多種多樣，總體分為貨幣化和非貨幣化兩種。從長期來看，我國一般采用不完全貨幣化，即貨幣補償、產權置換與其它安置補償相結合。但隨著我國社會經濟的不斷發展，經濟較為發達的地區一般會以貨幣補償為主的安置補償方式，同時也會引入其他的補償方式相互配合。總之，征地安置補償方式一般會基于地區實際情況進行確定，我國今后的安置補償方式將會采用完全補償的原則，以此擴大安置補償的范圍，有助于保障棚戶區居民的合法權益。

2.2.2 國外研究

在各國征地制度中，有公用征收說、公共負擔說、社會職務說以及特別犧牲說等。其中，特別犧牲比較有說服力，已經在世界各地被廣泛采用。目前，征地安置補償一般是以相當補償、不完全補償以及完全補償等三種原則為主補償方式，一般會采用現金補償、事物補償等對征地安置進行補償。

3.棚戶區改造中的補償問題

3.1 住戶安置補償預期過高

雖然近幾年棚戶區改革取得一定的成效，但從整體來看依舊存在一些問題。棚戶區改造主要是為了提高棚戶區居民的居住水平，從實際情況來看，存在很多棚戶區居民會認為棚戶區改造后相應的環境會越來越好的想法，但從一些數據可以看出，實際的安置補償措施棚戶區居民的補償預期存在一定的差距，同時也有一些棚戶區家庭會認為棚戶區改造后不如改造前。導致棚戶區居民在棚戶區改造安置補償中的滿意度偏低的實際情況一般是由兩個方面的因素造成的。一方面，由于棚戶區改造是一項投資金額較大的民生工程，但由于受到相關政策以及地方財政的影響，導致棚戶區改造的安置補償水平無法滿足時代的發展需要，存在一定的差距，這也是導致棚戶區居民的滿意度較低的原因之一。另一方面，由于一些棚戶區改造的居民的預期較高，甚至會出現個人利益主張過度的情況，這就會導致政府會與棚戶區居民出現對立的情況，從而影響棚戶區改造工作順利進行。

3.2 棚戶區改造滿意度不高

棚戶區安置補償中，存在很多居民不滿意的情況。首先，由于一些補償安置無法有效落實，這就會導致棚戶區改造的居民會出現對棚戶區改造不滿意的情況。其次，在進行棚戶區改造的過程中，存在安置補償標準不一致的情況，這就會導致一些棚戶區改造居民心生不滿，從而導致對棚戶區改造滿意度不高[3]。

3.3 工作人員工作方法不當

在棚戶區改造的過程中，相關改造工作比較重、環節較多，同時也存在很多矛盾，比如：從事棚戶區改造工作的人員在素質方面較差，工作能力欠妥，以及缺乏對相關政策的宣傳與講解，特別是一些多次上訪、強詞奪理的住戶，如果缺乏用政策、法律法規對其進行耐心地說服，就會導致相關住戶心生不滿，可能會影響棚戶改造工作順利進行。

3.4 棚戶區改造政策及方案制定不夠科學合理、宣傳不夠

棚戶區改造會涉及棚戶區居民的切身利益的，如果居民對棚戶區改造方案、政策以及標準了解清楚，有助于提升棚戶區居民的工作積極性，從而保障棚戶區改造工作順利進行。但在很多棚戶區改造工作中，相關部門由于缺乏棚戶區改造的宣傳，缺乏正向輿論的引導，這就會導致相關居民無法真正認識到棚戶區改造的好處，從而還會導致在實際改造工作面臨眾多問題，從而會影響棚戶區改造工作順利進行。

4.棚戶區改造補償問題的解決辦法

4.1 堅持以民為本

由于棚戶區居民的家庭存在差異的情況，“一刀切”的工作方式已經無法滿足當前時代的需求。因此，在進行棚戶區改造的過程中，必須堅持以人為本，基于棚戶區居民的實際需求出發，制訂多樣化、有針對性安置補償方式，以提升棚戶區改造安置補償的水平，從而最大程度上改善民生。

4.1.1 做好摸底工作

在棚戶區改造之前，相關部門應該做好問卷調查以及入戶走訪的工作，弄清楚棚戶區居民在住房面積、家庭人口以及經濟條件等情況，同時也應重視調查棚戶區居民的安置意愿以及補償需求，并基于居民的實際需求制訂科學、合理的安置補償措施，從而提升對棚戶區居民對改造安置補償的滿意度。同時，也應積極發揮出基層黨組織的作用，積極征詢人民群眾的意愿，并針對其中存在的一些安置補償的問題進行分析，并結合棚戶區居民的意見與建議制定相應的解決措施，以保障棚戶區改造工作順利進行[4]。

4.1.2 做好安置補償工作

在棚戶區改造安置補償中，應該依據棚戶區居民的實際情況提供貨幣補償、產權調換等安置方式，不能進行“一刀切”，從而保障棚戶區居民在安置上能夠具有選擇權。比如：對于中心城區，一般會以貨幣化安置方式為主，以為城市的發展提供廣闊的空間；對于一些城區周邊等土地市場價值較低的地區，可以采用產權置換的方式，以改善棚戶區居民的生活質量。同時，也應根據市場經濟需求，科學合理地把握補償標準，比如，現金補償，包括征收房屋的基本補償款、扶困救助金等，還包括購房稅收優惠、購房款減免等；實物補償，應基于棚戶區居民的角度，基于生活、教育、交通等方面，妥善安排房源。

4.2 加強宣傳引導

房屋征收與安置是棚戶區改造的重要環節，會對棚戶區居民的利益造成一定的影響。但由于棚戶區居民在文化程度方面普遍不高，同時，在安置的過程中會比較追求個人利益最大化，從而會導致對棚戶區改造工作認識不足，會影響棚戶區改造順利進行。因此，應該重視政策宣傳與輿論引導，以此提高棚戶區居民對棚戶區改造的全新認識，不僅可以解決棚戶區居民由于認識不足而產生不滿的情況，還能保障相關工作順利推進，有助于地區經濟可持續發展。

4.3 強化工作規范

首先，在棚戶區改造的過程中，應規范政策執行，并堅持統一的標準，保障棚戶區改造安置過程公平公正，杜絕暗箱操作的情況，同時也要注重相關政策標準的執行一致性、穩定性已經嚴肅。其次，相關部門應該重視對人員培訓教育工作，以提升相關人員的行政水平，同時也能加強相關人員廉潔教育和紀律約束有助于提升相關工作的規范性，從而保障棚戶區改造安置補償工作公平公正。再次，應該建立有責任感的自治改造組織，從而引導居民能夠在棚戶區安置補償過程中積極主動，參與到房屋監督、房屋評估、后期管理等環節中，以確保棚戶區居民的利益不會受到損害。另外，應該加強棚戶區改造資金的監管，強化資金審核控制，從而保障相關資金的使用能夠真實有效。同時，在資金管理方面，應加強對資金的跟蹤管理，提升財政監督水平。如果發現一些弄虛作假、挪用、擠占等情況，必須嚴肅查處，以保障棚戶區改造工作順利進行。

4.4 完善改造補償

4.4.1 國有土地征收補償標準

應明確國有土地房屋被征收的主體補償。一是，征收房屋所造成的搬遷以及臨時安置補償。比如：應根據當地實際情況制訂一些營業性房屋停產停業損失的補償標準。在搬遷補償費方面，除了考慮居民的實際搬遷需求外，還對有關空調、寬帶網絡等方面進行評估補償。二是，除經濟補償外，應該對一些違法增加房屋面積的情形，應基于地區實際情況設計房屋面積置換程序，從而為棚戶區居民提供靈活選擇補償的方式。

4.4.2 集體土地房屋拆遷安置補償標準

對于集體土地房屋拆遷來說，應構建集體土地房屋拆遷的補償標準，如：可以依法重新劃撥新住宅。對于一些不符合規劃的村民住宅，可以采用多種安置方式：第一，貨幣補償安置。對于一些符合條件的棚戶區居民，應基于放棄的房屋面積部分按面積給予補貼。第二，房屋置換安置。對于一些符合安置條件的居民，應根據人口的數量，予以居住用房和養老實物補貼用房安置[5]。

結語：

通過以上論述可以得知，棚戶區作為城市發展中的遺留問題，會給城市的建設與發展、居民的生活環境帶來嚴重的影響。因此，相關部門必須重視棚戶區改造工作中安置補償的問題，制訂相應的解決手段，以提升棚戶區居民的生活質量。比如：必須堅持以人為本，基于棚戶區居民的實際需求出發，制訂多樣化、有針對性安置補償方式；應該重視政策宣傳與輿論引導，以此提高棚戶區居民對棚戶區改造的全新認識；加強棚戶區改造資金的監管，強化資金審核控制；應基于地區實際情況設計房屋面積置換程序，從而為棚戶區居民提供靈活選擇補償的方式。通過這些措施可以有效解決棚戶區改造工作中的安置補償問題，有助于提升棚戶區居民的生活質量，促進地區經濟可持續發展。