行政事業(yè)單位預算績效管理中存在的問題與對策探討

李換杰

（北京市教育檔案館（北京教育博物館），北京 100061）

我國預算法指出各級預算單位都應當在科學籌劃、勤儉節(jié)約、講求績效等原則下用好財政資金，因此，預算績效管理日趨重要。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位已成為了重要的經(jīng)濟主體。相比于其他企業(yè)，行政事業(yè)單位預算績效管理工作注重社會效益，更能體現(xiàn)為人民服務的理念，在市場經(jīng)濟調(diào)控和以法治國方面發(fā)揮著重要作用。

行政事業(yè)單位預算績效管理本質(zhì)上仍是一種預算管理方式，是指行政事業(yè)單位將其預算管理工作和績效管理工作有機結(jié)合、一體化設計，以預算的產(chǎn)出和結(jié)果為目標導向，將績效理念、管理方法融匯貫穿于項目庫管理、預算申報、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督等全過程的預算管理模式。行政事業(yè)單位預算績效管理工作涉及事前、事中、事后全生命周期，主要包括事前績效評估管理、績效目標管理、績效評價管理、績效評價結(jié)果應用、績效信息公開、績效考核等。

一、行政事業(yè)單位加強預算績效管理的重要意義

（一）有利于提高預算的科學性和資金的使用效益

預算績效管理將績效管理與財政資源配置掛鉤。首先，行政事業(yè)單位在預算申報時，加入事前績效評估環(huán)節(jié)，可以將有限的資源向高效的、成熟的、符合單位發(fā)展目標的項目傾斜配置，既保證了單位業(yè)務活動的正常有序開展，又避免了不合理的預算行為所造成的資源浪費與閑置，能優(yōu)化資金的使用效益。其次，在預算執(zhí)行過程后加入績效追蹤，在事后融入績效監(jiān)督評價，將監(jiān)督評價結(jié)果反作用于預算申報管理，對績效考評不達標或者低效的項目采取不安排預算或核減預算等措施，有助于實現(xiàn)財政資源的科學合理配置，提高單位預算編制的科學化和精準化水平。

（二）有利于完善單位內(nèi)部控制體系

目前，行政事業(yè)單位全面預算績效管理還處于積極探索階段，部分管理機制還不健全。行政事業(yè)單位通過運用績效管理的理念和方式方法對預算資金的使用實施全流程、全方位的監(jiān)控，能發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制管理中存在的問題和不足，可以促使單位不斷細化和調(diào)整各個層面的業(yè)務制度和工作流程，以適應預算績效管理工作，從而提高了單位內(nèi)部控制的規(guī)范化程度，極大地完善了單位的內(nèi)部控制體系。

（三）有利于提升單位的運營效率

預算績效管理不僅是財務部門的工作范疇，更需要單位全員參與，要結(jié)合工作職責將預算目標和績效目標層層分解至不同部門、不同人員，從而加強財務部門與業(yè)務部門、不同業(yè)務部門之間的協(xié)同合作。這首先可以改變財務部門不了解業(yè)務部門的具體工作內(nèi)容和資源需求，業(yè)務部門不了解財務部門的工作流程的問題，大大推動業(yè)財融合、業(yè)業(yè)融合。進而，財務部門和業(yè)務部門、不同業(yè)務部門之間的充分融合，能不斷優(yōu)化資源配置和業(yè)務活動的均衡發(fā)展，確保財務管理工作圍繞行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略來具體落實，最終可以達到提升單位運營效率，促進單位健康有序發(fā)展的目的。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理中存在的問題

（一）對預算績效管理的重要性認識不到位

雖然全面預算績效管理已經(jīng)推行多年，但仍有相當部分的行政事業(yè)單位對績效管理的重要性認識不夠全面，其通常比較重視財政資金的申報和獲取等前端事項，相對忽視預算績效目標管理等后續(xù)事項。首先，由于行政事業(yè)單位的資金主要來自于財政保障，受傳統(tǒng)思想的影響，部分行政事業(yè)單位管理層及員工缺乏成本效益意識，認為預算績效管理會核減預算資金，暴露單位管理問題，是主管部門壓縮資金的手段，因此抵觸預算績效管理工作。其次，還有部分行政事業(yè)單位認為嚴格的預算績效管理工作增加了不必要的工作量，影響了業(yè)務工作的發(fā)展。為了應對上級檢查，其在未履行既定程序的情況下，就按照相關的格式上報績效目標申報表、績效跟蹤表、績效考評表、評價報告等。最后，還有部分行政事業(yè)單位認為預算績效管理是財務人員的職責范疇，業(yè)務部門參與度不高，使得預算績效管理難以有效開展。行政事業(yè)單位管理人員及工作人員對預算績效管理的重要性認識不到位，對此項工作缺乏專業(yè)性、積極性和主動性，使得預算績效管理工作流于形式，難以真正發(fā)揮預算績效管理促進行政事業(yè)單位發(fā)展的價值和作用。

（二）預算績效目標設定不夠科學

一方面，部分行政事業(yè)單位在預算編制階段，過于重視資金申報，對績效管理不嚴謹、不深入，浮于表面。隨著預算管理改革的不斷推進及預算管理一體化系統(tǒng)的全面上線，項目從儲備入庫就要有明確且合理可行的績效目標。但當前仍有相當一部分行政事業(yè)單位在未進行相應的事前績效評估的前提下，隨意設定績效目標，使得績效目標設定過低或者難以實現(xiàn)，或者不具體、無法用定量定性的方法考評，極易造成財政資金使用的低效、浪費和結(jié)轉(zhuǎn)沉淀現(xiàn)象。另一方面，由于財政部門嘗試將預算資金批復與績效評價結(jié)果掛鉤，有些單位為了提高績效評價分數(shù)，保障下一年度的預算資金，甚至故意設定不科學的績效目標，致使預算績效評價嚴重失真，預算績效管理失去其應有的意義。還有，由于行政事業(yè)單位在市場經(jīng)濟活動中的重要性不斷提高，因此，其預算績效管理應突出社會效益，展示政府的社會治理能力，目前部分行政事業(yè)單位的績效目標缺乏績效管理應有的廣度、深度和高度。

（三）預算績效監(jiān)控跟蹤機制不完善

預算績效監(jiān)控跟蹤是為了發(fā)現(xiàn)項目在運行中遇到的問題，使其不偏離既定的績效目標。行政事業(yè)單位存在著如下現(xiàn)象，側(cè)重前端管理即預算編制階段管理，對事中缺少行之有效的預算績效監(jiān)控跟蹤機制；重預算支出進度管理，忽視績效過程監(jiān)控；過分重視結(jié)果考核，突出事后評價、事后問責，但資金執(zhí)行或者目標結(jié)果卻既成事實。這些現(xiàn)象都使得單位難以及時了解該項目預算績效的實際情況，不能及時解決問題，極易造成資金的低效、無效，難以發(fā)揮財政資金的最大化效益。還有的行政事業(yè)單位有預算績效監(jiān)控跟蹤制度，但缺乏相應的資金、專業(yè)人才等配套保障機制，使其對預算績效監(jiān)控跟蹤結(jié)果的分析、思考和應用不夠，甚至使得預算績效監(jiān)控跟蹤機制如同虛設。

（四）預算績效評價及應用機制不完備

行政事業(yè)單位只有將其預算績效管理從事前績效評估到預算績效評價結(jié)果反作用于以后年度的預算績效管理，形成一個完整的閉環(huán)，才能突顯預算績效管理的實際意義。目前，部分行政事業(yè)單位的管理層及大部分員工不重視績效評價工作，也缺乏專業(yè)的績效管理人員，在預算執(zhí)行完成后未認真實行績效評價。同時，還有行政事業(yè)單位雖有績效評價工作，但卻缺失對預算績效評價結(jié)果的應用機制，不能很好地對預算績效評價結(jié)果進行全面深入分析，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，未能進行有效反饋落實應用，致使績效激勵約束作用不強。

三、行政事業(yè)單位預算績效管理工作的改進對策

（一）增強預算績效管理意識

預算績效管理是行政事業(yè)單位實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實現(xiàn)單位良性發(fā)展的關鍵措施，樹立正確的預算績效管理觀是有效實施預算績效管理的重要前提。行政事業(yè)單位要提升對預算績效管理工作的重視程度，首先管理層要轉(zhuǎn)變對預算績效管理工作的認知，意識到預算績效管理的真正意義，明確到這項工作的重要性，不斷強化績效理念和成本意識，發(fā)揮帶頭作用。其次，要在初期持續(xù)組織預算績效管理相關宣傳學習，邀請業(yè)內(nèi)專家、預算績效管理先進單位講授知識和分享經(jīng)驗，幫助員工形成預算績效觀，從而逐步提高單位的管理能力，真正做到預算績效管理的全員參與；同時，行政事業(yè)單位應加強績效管理專業(yè)人才隊伍建設，定期組織本單位管理層、業(yè)務部門負責人及相關崗位人員，參加財政部門、主管部門、專業(yè)學會等組織的預算績效管理政策及相關業(yè)務能力培訓，持續(xù)灌輸前沿績效管理理念、提升業(yè)務知識儲備，鼓勵財務人員向管理會計轉(zhuǎn)型，促使單位預算績效管理工作的質(zhì)量不斷提升。

（二）合理設定預算績效目標

績效目標設定是一個項目生命周期的起點。行政事業(yè)單位首先要認識到績效目標在預算績效管理中的重要地位，行政事業(yè)單位在設定績效目標時必須有清晰的單位規(guī)劃，明確該項目要達到的目標，確保績效目標的適當性、可行性等。總的績效目標設定后，還要從產(chǎn)出、效益及滿意度等方面對總目標進行細化，將其分解成若干個二級、三級指標。由于各行政事業(yè)單位的職能和性質(zhì)不盡相同，行政事業(yè)單位的預算績效管理有著其特殊性、復雜性等特點，所以績效指標的細化設定還應當是共性考核和特殊性考核、定性考核和定量考核的有機結(jié)合體，以使設定的指標科學合理，為后續(xù)系列的績效管理工作打好夯實基礎。同時，績效目標的設置還應結(jié)合單位職能、發(fā)展規(guī)劃、前沿形勢等，突出應有的社會效益，提升績效管理的廣度、深度和高度。不僅如此，行政事業(yè)單位還要考慮將事前績效評估結(jié)果作為項目入庫管理和預算申報的前置條件，以實現(xiàn)預算績效管理工作對預算編制工作的激勵約束指導作用。

（三）完善預算績效監(jiān)控跟蹤機制

首先，行政事業(yè)單位要根據(jù)形勢變化和單位實際，制定預算績效監(jiān)控跟蹤機制，從制度上提供保障將預算績效監(jiān)控跟蹤工作作為一項常態(tài)化任務。其次，在預算實際執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位要加強財務部門與審計部門、業(yè)務部門等多部門聯(lián)動，定期對資金支出進度和績效目標完成程度進行雙監(jiān)控，以避免出現(xiàn)財政資金浪費或閑置現(xiàn)象，并能及時分析、整改預算執(zhí)行過程中存在的偏差和問題。行政事業(yè)單位還可以考慮通過設置專項預算資金、培養(yǎng)專業(yè)化人才等措施來保障預算績效監(jiān)控跟蹤工作，配合定期通報機制，及時糾正偏離績效目標的情況，堵塞管理漏洞，保障項目績效目標的順利達成。

（四）深入推進預算績效評價及結(jié)果應用機制

預算績效評價的作用承上啟下，是預算管理閉環(huán)中的關鍵一環(huán)。首先，行政事業(yè)單位要認識到績效評價的重要地位，在預算執(zhí)行結(jié)束后，應當及時組織績效評價工作，采用多種形式、手段來保障評價質(zhì)量，如組織自評、第三方評價、財政再評價，還可以引入紀檢監(jiān)察、審計及社會各界的公開監(jiān)督等。同時要狠抓績效評價結(jié)果應用工作。根據(jù)績效評價結(jié)果，分析、定位在這一執(zhí)行過程中存在的問題，以問題為導向，對單位預算績效管理制度相關內(nèi)容、監(jiān)管機制和績效評價機制等進行實時優(yōu)化改善。其次，行政事業(yè)單位可以考慮引入績效獎懲與問責機制。對不經(jīng)程序變更預算資金用途、績效目標未完成等問題進行問責，并對完成績效目標、在預算執(zhí)行期間有重大付出的人員給予精神、物質(zhì)層面的獎勵。同時，行政事業(yè)單位在項目安排、資源保障、人員晉升時，可將預算績效評價結(jié)果作為重要參考項，這一方面可以使員工重視預算績效管理工作，激發(fā)其積極主動參與的熱情度，提升辦事效率；另一方面也可以優(yōu)化單位資源配置，降低不必要的財務支出。最后，行政事業(yè)單位可以積極探索將績效評價結(jié)果反饋與下一年度預算安排及政策調(diào)整的掛鉤機制，考慮聯(lián)動財政部門，合理配置財政資金，充分挖掘預算績效管理工作的約束激勵杠桿作用，從而提升財政資金的使用效益。

四、結(jié)束語

隨著財政預算管理改革的持續(xù)推進和當今形勢的發(fā)展，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動占據(jù)了愈來愈重要的地位。有效實施預算績效管理，發(fā)揮財政資源配置的作用，是行政事業(yè)單位所面臨的重要任務之一。首先，行政事業(yè)單位要增強單位管理層及全體員工的預算績效管理意識，建立成本預算績效觀；加強績效管理人才隊伍建設，鼓勵單位財務人員由財務會計向管理會計轉(zhuǎn)型，有效促進深入開展績效成本分析工作，學會運用管理會計工具進一步探索提升財政資金使用效益的路徑和方法；其次，行政事業(yè)單位預算管理要以事前績效評估為引領，做實項目入庫管理工作，做細預算編制申報工作，同時要完善內(nèi)部控制建設，聯(lián)合財務、審計等多部門在事中做好預算支出和績效監(jiān)控跟蹤工作，在事后推行績效評價管理。最后，要重視績效評價反饋應用工作，積極推進績效評價結(jié)果與下一年度預算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制，將整個預算周期有機整合在績效管理中，實現(xiàn)預算與績效的一體化管理，充分發(fā)揮預算績效管理工作的優(yōu)勢，實現(xiàn)財政預算資金效益的最大化，以促進單位的健康可持續(xù)發(fā)展。