我國地方政府債務發(fā)展中的風險及化解建議

車毅 遼陽市財政事務服務中心

當前世界正處于百年未有之大變局，我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境也面臨深刻變革，政府外部公共風險向公共財政轉移的壓力逐步增大，由政府外部風險轉化而來的隱性債務問題也愈加突出。黨的十九大以來，健全金融監(jiān)管體系、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線為債務治理拉開序幕，為幫助我國經(jīng)濟率先走出泥潭，積極穩(wěn)妥地處理政府債務隱性風險也成為當務之急。

一、地方政府債務內(nèi)容及形式

地方政府債務如從表現(xiàn)形式來看，可劃分為顯性債務和隱性債務兩類，從負債的內(nèi)容來看，可分為政府直接債務和政府或有債務兩類。結合上述兩種情形，我們實際上可以將其分為顯性直接債務、顯性或有債務、隱性直接債務、隱性或有債務四個類型。

顯性或有債務，或有顯性負債不是政府負擔的直接債務，僅僅是在相關條件發(fā)生時，政府可能需要負擔的債務，是政府由于過去的事項而導致的未來地方政府存在的潛在負債。例如由于政策和決議地方政府承諾的各類兜底事項、政府的擔保項目及外債、相關國有金融機構的不良資產(chǎn)等。

二、我國地方政府隱性債務的內(nèi)涵和規(guī)模

IMF 數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國地方政府隱性債務規(guī)模持續(xù)增長，2021 年達到61 萬億元，是地方政府顯性債務規(guī)模的兩倍。2010 年中央經(jīng)濟工作會議明確提出 “加強地方政府債務管理” 。審計署在2011 年和2013 年對地方政府債務進行了兩輪審計。地方政府債務可分為三類：負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和負有一定救助責任的債務。后兩者屬于政府或有負債。審計結果顯示，截至2013 年6 月底，地方政府有近11 萬億元債務需要償還，2.7萬億元債務需要擔保，4.3 萬億元債務可能承擔一定救助責任。據(jù)此，地方政府或有債務約為7萬億元。2014 年新預算法明確規(guī)定，地方政府可以在國務院規(guī)定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券、舉借債務等方式籌集資金。此外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式為任何單位和個人的債務提供擔保。2017年7 月，中共中央政治局會議首次提出了地方政府的 “隱性債務” 。會議強調， “積極穩(wěn)妥化解積累的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增加” 。

三、地方政府化解債務存在問題

（一）隱性債務規(guī)模不確定，潛在風險較高

地方政府公布的債務余額僅僅是地方政府全部債務負擔的部分。近年來新預算法實施后，由于不允許各地政府以債券之外的形式舉債，很多地區(qū)為了加快發(fā)展，紛紛以政府購買服務、相關平臺公司、PPP、投資資金等隱性債務形式舉借債務，導致地方政府隱性債務激增，同時由于目前隱性債務方式較為多樣，地方政府債務缺乏統(tǒng)一的認定標準和統(tǒng)計口徑，也導致債務規(guī)?？焖僭鲩L。同時由于隱性債務內(nèi)容的復雜性，地方政府一定程度上對隱性債務的底數(shù)存在未徹底摸清的情況，所以說，即便在保守的估計下，地方政府隱性債務可能依然龐大，地方政府債務風險不容樂觀。

（二）疫情沖擊下隱性債務增速止降回升，伴隨疫后信用收緊或再次回落

自1994 年《預算法》頒布及分稅制改革后，地方融資平臺成為地方政府財政收支矛盾下的融資主體。此后，融資平臺經(jīng)歷了多輪債務擴張，逐漸成為我國地方政府隱性債務的最主要載體?；诖耍疚膶⑷谫Y平臺作為地方政府隱性債務的主要測算內(nèi)容之一，根據(jù)數(shù)據(jù)可得性，從三個維度測算隱性債務規(guī)模。據(jù)中國程心國際估算，2020 年，我國地方政府隱性債務為45.4-51.6 萬億元，是顯性債務的1.8-2.0 倍，融資平臺相關債務將超過隱性債務的80%。2017 年7 月，中央財政工作會議提出 “嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任” ；2018 年8 月，《國務院市、中共中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（鐘發(fā)〔2018〕27 號）、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府隱性債務問責辦法的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46 號）印發(fā)后，地方政府化解隱性債務的責任和安排逐步明確，隱性債務增速得到較好控制。但2020 年受疫情影響，一系列寬信貸政策出臺，融資平臺發(fā)債創(chuàng)歷史新高。以融資平臺為主要載體的隱性債務增速止跌回升。

（三）債務風險治理存在阻力

由于地方政府融資平臺公司的數(shù)量逐漸增多，以及包括企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、基金、融資租賃、信托、政府購買服務、PPP 等融資方式日益多樣化，地方政府融資渠道增多，金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，為地方政府融資提供了巨大便利。出于資本的逐利性，無論是貸款還是政府購買服務、政府與社會資本合作、企業(yè)債、基金、委托貸款等方面，金融機構在推動地方政府隱性債務的擴張中發(fā)揮了重要作用。投融資平臺公司屬于既得利益者，由于其性質及體制機制原因，對市場化轉型興趣較低，這極大地阻礙了地方政府隱性債務風險防范與化解。同時，地方政府對投融資平臺公司依賴性較強，為了改善民生、拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，利用平臺公司籌集大量資金用于棚改、交通、管道等城市公共基礎設施建設。此外，地方政府由于顧慮隱性債務信息會對自身資信帶來負面效應，也不愿意公開隱性債務相關信息。

四、公共風險視閾下地方政府隱性債務治理的必要性

1.地方政府債務治理有助于確保財政可持續(xù)性。治理地方政府隱性債務風險是緩釋系統(tǒng)性金融風險、確保財政可持續(xù)性的關鍵。由于公共風險誘發(fā)隱性債務的規(guī)模大、可預知性低，即便依靠健全體系和加強財政預算風險防范也難以使得債務風險被徹底根除。因此，打好地方政府隱性債務治理攻堅戰(zhàn)有利于防范和治理公共風險。2.地方政府債務治理有助于規(guī)范政府債務體系。治理地方政府隱性債務風險對規(guī)范政府債務融資機制具有重要支撐作用。由于債務信息公開透明度不夠，導致地方公共風險轉移到地方政府財政支出風險，從而加劇地方隱性債務影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，規(guī)范政府治理體系并在源頭加以監(jiān)督才能及時化解和防范風險。

五、新時期地方政府債務風險化解之道

在疫情沖擊下，一系列穩(wěn)增長措施推升我國地方政府債務風險，但總體仍然可控，需重點關注結構性及區(qū)域性風險。伴隨目前經(jīng)濟企穩(wěn)修復，債務壓力依然突出，疊加集中到付風險積聚，政策對于地方債務尤其是隱性債務風險的管控重回既定軌道。整體看，地方債務化解需把控好短期風險控制與中長期體制改革的關系。中長期看，仍需從根本上推進財稅體制改革，并通過深層次機制改革強化地方政府治理能力建設；短期看，地方政府 “開前門、堵后門” 的管理仍需堅定不移地推進，地方債需進一步提高使用效率、優(yōu)化結構，并持續(xù)推進隱性債務 “控增化存” ，逐步有效化解債務緩釋風險。

（一）適度以存量債務化解推進增量改革

加大存量隱性債務化解力度，明確剝離、置換等安排。國有銀行改革相對成功，主要得益于設立四大資產(chǎn)管理公司剝離不良資產(chǎn)，使國有銀行 “輕裝上陣” 。相比之下，中小銀行改革多次反復，一直 “負重前行” 。宜借鑒銀行業(yè)改革經(jīng)驗教訓，盡快明確隱性債務的剝離、置換等安排。對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，可創(chuàng)設獨立經(jīng)營實體，推動政企分開。其他隱性債務及相關資產(chǎn)，在對項目 “停、緩、調” 的基礎上，可考慮以地方資產(chǎn)管理公司為載體，通過債轉股、債務重組等方式全面承接?？砂l(fā)行特別國債注資或允許地方資產(chǎn)管理公司發(fā)行長期債券等予以支持。另外，可加大置換存量債務的特殊再融資債券發(fā)行力度，提升用于建制縣隱債化解試點的再融資債券限額。深入推進城投公司轉型，明確城投公司轉型的政策導向，堅決推動城投公司剝離政府融資職能，推動城投公司從城市融資建設主體轉型為城市運營和服務主體，從城市服務商轉型為產(chǎn)業(yè)投資運營商。無具體經(jīng)營業(yè)務、失去清償能力、轉型困難的城投公司可有序破產(chǎn)。探索城投公司管理模式創(chuàng)新，引入混合所有制、管理層持股等，完善考核和薪酬制度。

（二）合理安排公共預算，統(tǒng)籌各類財政資金

一是統(tǒng)籌各類財政資金化解地方政府債務。通過預算安排、利用財政結余資金、政府性基金、動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金等方式籌措化債資金。同時，壓縮因公出國出境、論壇節(jié)慶活動、公車購置、會議費、培訓費、差旅費等支出，將節(jié)約的財政資金用于化解債務。二是盤活存量資金?；饨Y轉結余資金，提高資金使用效率，統(tǒng)籌使用化解債務。三是著力提高地方政府財政收入，盤活沉淀存量資金、盤活存量土地資產(chǎn)、推進集體土地入市、城市更新改造等方式提高財政收入；對于存量有收益的建設項目，地方政府部門可以通過盡量充實項目配套經(jīng)營性收入，提高項目本身的投資回報，利用項目結轉資金、經(jīng)營收入償還地方政府債務。

（三）借助地方政府債務動態(tài)管理，監(jiān)督強化債務約束

加強地方政府隱性債務動態(tài)管理監(jiān)督是做好事中監(jiān)督、事后彌補無法檢測短板盲區(qū)最重要的環(huán)節(jié)。在進行日常債務統(tǒng)計管理的同時，通過相關監(jiān)管部門進行全口徑債務系統(tǒng)檢測，并采用人與系統(tǒng)對接的形式，將相關融資信息進行導入匹配從而防止漏報、瞞報行為產(chǎn)生。掌握地方政府隱性債務動態(tài)并及時規(guī)避風險，應立足于項目本身的監(jiān)管和平臺反饋的信息，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，一套完整的審批約束制度有利于有效管控債務資金的使用，洞悉地方債務風險的擴張情況。其次，合理利用債務審批使得地方隱性債務顯性化，便于加強對地方債務運行約束，防止政府因官員考績而盲目建設。最后，強化地方政府債務審批機制是從源頭把關地方政府隱性債務風險的一劑良藥，事后監(jiān)督的效果往往不及在風險源頭加強約束管理更加有效，為防止地方政府隱性債務風險萌發(fā)提供制度保證。

（四）改革財稅體制，從根本上控制債務增量

受分稅制改革的影響，地方政府承擔著與其財力不匹配且越來越多的社會責任和經(jīng)濟發(fā)展責任，財政支出壓力巨大。加之各級政府政績考核指標的壓力及官員未來晉升機制的誘導，因此妥善處理并防范地方政府隱性債務的風險需要地方政府體制機制的改變。首先，改革財稅體制，理順中央與地方財權與事權的關系。分稅制改革導致中央和地方政府的財權和事權嚴重不匹配，成為地方政府隱性債務膨脹的重要推手。為了消除這一因素，必須改革現(xiàn)行稅收制度，并在中央和地方各級合理分配財政權力。中心需要做一個更高層次的設計。一方面，需要合理衡量地方當局的日常運作、基礎設施建設和人民生計等財政需求，并使地方當局的財政資源與支出相匹配?？赏ㄟ^提高稅收率和轉移額來彌補這一差距；另一方面，加快改革步伐，建設新的稅收制度，調整稅收結構，培育新的稅收來源，加強地方稅收。

（五）加強對金融風險的聯(lián)合管理

在防范化解地方政府隱性債務風險的過程中，還需加強金融風險管理。第一，加強資本市場的合規(guī)性管理。在允許社會資本參與政府項目投資的同時，加強對社會資本的監(jiān)管，強化信貸資產(chǎn)管理，管控好新增項目融資的金融閘門。第二，防控房地產(chǎn)市場風險。要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，推進保障性住房建設，實現(xiàn)住有所居；支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，在改善居民住房條件的同時暢通房地產(chǎn)業(yè)循環(huán)。第三，堅持土地要素市場化配置改革方向，逐步降低地方經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴度。

（六）著眼于 “風險精準防控” ，盡快搭建數(shù)字化政府債務風險監(jiān)測平臺

當前，新一輪數(shù)字科技革命浪潮對國家治理和社會經(jīng)濟帶來了深刻變革，同時也對政府債務風險監(jiān)測的機制、方法和手段等提供了關鍵技術支撐。政府債務風險管理尤其需要充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字技術，來搭建國家層面的智能化和數(shù)字化 “政府債務風險監(jiān)測平臺” ，從技術上實現(xiàn)對政府債務風險的全面監(jiān)測和精準防控。數(shù)字化政府債務風險監(jiān)測平臺的搭建，應以數(shù)字科技為手段，以風險聯(lián)動機制為導向，在現(xiàn)有房地產(chǎn)市場、土地市場、資本市場和債券市場數(shù)據(jù)基礎上，實現(xiàn)地方政府債務和財政收支數(shù)據(jù)、地方政府融資平臺公司和國企的資產(chǎn)和負債數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)企業(yè)和金融機構相關風險數(shù)據(jù)的全面共享。為此，一要及時研究和出臺政府債務風險管理相關數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)，通過運用數(shù)字技術，全面打通政府相關部門各類風險監(jiān)測平臺之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)中央相關部委之間數(shù)據(jù)、中央與地方風險監(jiān)測平臺之間數(shù)據(jù)的全面共享和實時對接。二要建立 “全鏈條” 債務風險監(jiān)管機制，建立覆蓋全業(yè)務、全過程和全鏈條的債務風險監(jiān)測指標體系，通過對債務風險的關鍵成因分析，根據(jù)相關性、敏感度和可行性原則選出若干核心指標，構建涵蓋 “主指標+成因指標+關聯(lián)輔助指標” 定量指標和專家打分定性指標的債務風險監(jiān)測指標體系，從而提高政府債務風險預警的及時性、精準性和科學性，為提前研判政府債務風險和制定防范化解措施提供決策支撐。

六、結束語

進一步合理安排地方政府支出責任與財力支持。在明確中央政府、省級政府和省以下政府部門的支出責任基礎上，中央財政在基礎設施建設方面可承擔更多責任，加大中央對地方、上級地方政府對下級地方政府的轉移支付。在化解地方政府存量債務的同時，規(guī)范政府支出行為，著力解決地方政府重復建設、盲目舉債等問題。同時，遏制地方政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務，加強對地方政府的財政監(jiān)督力度，逐漸熨平地方政府債務風險。