休閑漁業法立法建議

文/安徽·曹夏博

一、立法的必要性

我國公民有“娛樂性游釣”的權利，但沒有進一步明確其內涵和外延，沒有規定娛樂性游釣的規則和違反規則的法律責任，加之野生魚綱動物資源（不含保護動物）的所有權也沒有相關法律進行規范，導致諸多問題出現。

（一）野生魚綱動物的歸屬沒有相關法律進行規范

我國的魚綱動物資源豐富，但野生魚綱動物資源（不含保護動物）的歸屬沒有法律規定。《中華人民共和國憲法》第九條、《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第二百五十一條對野生動植物資源作出了原則性的規定，《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）第二條、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》第二條、《中華人民共和國野生動物保護法》第三條、《野生動物保護法》第二條第四款、《中華人民共和國漁業法》第三十七條對野生魚綱動物資源的所有權作出了進一步的細化，珍貴、瀕危的水生野生動物屬于國家所有，非珍貴、非瀕危的水生野生動物所有權沒有規定，即非珍貴、非瀕危的野生魚綱動物的所有權沒有規定。

《民法典》中的自然資源所有權規范實質上是對相關憲法條款的簡單重述，而非制度具化。由于憲法僅對自然資源所有權作了籠統概括式的規定，自然資源并未通過民法典物權編做具體的規定而轉化為私法上所有權的客體，因此無法以之為客體形成私法上的自然資源所有權。這也為民事主體自由取得野生魚綱動物的所有權創造了法律上的空間。民法典物權編對自然資源所有權在私法中制度形成過程的規定闕如，致使非珍貴、非瀕危的野生魚綱動物的所有權沒有法律規定。

（二）規范娛樂性游釣的法律缺位，導致諸多問題

我國公民有“娛樂性游釣”的權利，但沒有進一步明確其內涵和外延，沒有規定娛樂性游釣的規則和違反規則的法律責任，加之野生魚綱動物資源（不含保護動物）的所有權也沒有相關法律進行規范，導致諸多問題出現。一是娛樂性游釣的權利無法保障，如有關部門劃定“垂釣區”等限制娛樂性游釣的做法并無法律依據，“娛樂性游釣”沒有法律明確界定其內涵和外延，在執法過程中“釣魚”與“捕魚”難以區分，易觸發矛盾，我國有數億的釣魚參與者，可能會引起群體性問題；二是部分人借釣魚之名進行捕撈，不區分大魚小魚、不規避魚類產卵期，無度攫取資源、破壞資源的現象時有發生；三是娛樂性游釣的規則沒有法律明確規定，某些人使用的釣餌含有有毒有害物質導致環境污染，某些人使用“泥鰍泡藥水后打窩”的做法導致一定區域的肉食性魚類被損耗殆盡，一定區域內的魚類種群失衡，生態平衡被破壞，卻沒有相關法律對此類行為進行處理。

此外，筆者在《休閑漁業法立法研究——兼談漁業法法律體系》解讀了在現行《中華人民共和國漁業法》的基礎上“打補丁”完成不了保護資源與生態的任務。

綜上，休閑漁業法單獨立法勢在必行，亟需推進。

二、立法的可行性

歐美各國休閑漁業法律法規運行多年，在維護社會穩定、保護生態等方面取得了良好的效果，上述成熟的經驗可以借鑒。

政務輔助技術（如電子監控設施、無人機拍攝、網絡政務平臺等）可使各項行政行為的實施成本較低且可控，為各項行政行為的實施提供強有力的保障。

三、能夠解決的主要問題

（一）休閑漁業法有資源法的屬性，促進資源依法有序合理使用

野生魚綱動物是我國的寶貴財富，其取用規則卻沒有法律規定，導致資源被個別人過度攫取，生態結構遭到破壞，影響可持續發展。休閑漁業法立法能明確休閑垂釣的取用規則，休閑垂釣要繳納合理的稅費，頒發釣魚執照，對魚獲的種類、大小、獲取數量、釣魚時間等問題作出明確的規定，這樣既能保護我國公民進行娛樂性游釣的法定權利，又能增加財政收入，保護資源，讓資源依法有序合理使用。

（二）休閑漁業法有生態保護法的屬性，可以促進生態保護

休閑漁業法立法應對釣具、釣餌作出明確規定，防止污染環境、破壞環境、損毀資源。休閑漁業法立法應明確休閑垂釣可獲取魚的種類、大小、數量、釣魚期間等問題，讓休閑垂釣有序進行，可保護魚類的繁衍、種群的平衡，防止“不瀕危”的變成“瀕危”的，并能讓魚類資源有序更新，保持合理密度，凈化水質，促進生態平衡。

休閑垂釣立法應設立專章，明確外來入侵魚類的垂釣規則，促進生態平衡。

四、擬確立的主要制度

（一）先占制度

先占制度是一項非常重要的基本法律制度，先占取得一直客觀存在，但先占取得迄今為止未獲得我國法律的正式規定。先占制度立法的技術性問題之一是：“種類繁多的自然資源與先占、孳息、添附等多樣的物權原始取得手段之間的合理對應關系，以及在每一種對應關系中，原始取得手段的適用范圍及限度。”（摘自張力《自然資源分出物的自由原始取得》一文）

野生魚綱動物資源先占取得立法的各項條件已經具備，有較強的可操作性，立法條件成熟，有助于逐步完善先占制度。

（二）釣魚執照制度

先占分為保持生存性先占和發展積累型先占，對于具備保持生存性特征的娛樂性游釣發放釣魚執照，保障娛樂性游釣權，依法垂釣。對于有發展積累型特征的釣魚，要與娛樂性游釣嚴格區分，實施捕魚執照制度。在內水以外的地方實施垂釣，即使具有發展積累性先占的特征，要從建設海洋強國的角度出發，與外海捕魚發放的行政許可區別對待。

休閑漁業法立法能明確休閑垂釣的取用規則，休閑垂釣要繳納合理的稅費，頒發釣魚執照，對魚獲的種類、大小、獲取數量、釣魚時間等問題作出明確的規定，這樣既能保護我國公民進行娛樂性游釣的法定權利，又能增加財政收入，保護資源，讓資源依法有序合理使用。