休閑漁業法立法研究
——兼談漁業法法律體系

文/安徽·曹夏博

休閑漁業法的核心應當是生態環保，鼓勵人們親近自然的同時，要保護生態和環境。理想的休閑漁業法是一部“環境與生態保護法”。

我們先來看看休閑漁業相關法律的立法現狀。

截至2020年5月，沒有任何一部法律對休閑漁業作出定義。“休閑漁業”一詞散見于國務院、農業部門發布的一些通知中[如《國務院關于印發《全國海洋主體功能區規劃》的通知》、《國務院關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》、《關于印發服務業發展“十二五”規劃的通知》、《國務院關于印發全國海洋經濟發展“十二五”規劃的通知》、《國務院關于印發中國水生生物資源養護行動綱要的通知》、《國務院關于印發全國海洋經濟發展規劃綱要的通知》（失效）、《全國漁業發展第十二個五年規劃》、《農業部關于促進休閑漁業持續健康發展的指導意見》]。2019年的《中華人民共和國漁業法修訂草案（征求意見稿）》增加了與休閑漁業有關的規定（其第三十九條：國家鼓勵發展休閑漁業。休閑漁業的經營人應當滿足本法、有關法律法規和相關標準規定的安全生產經營條件。在公共水域、灘涂進行休閑漁業活動的，不得使用有毒有害或者污染水體的餌料，不得使用破壞漁業資源的漁具和捕撈方法。休閑漁業的具體管理辦法由設區的市級以上人民政府制定），但未對休閑漁業給出明確的定義。什么是休閑漁業，休閑漁業的法律關系是怎樣的，休閑漁業的法律責任是什么，均未提及。

曹夏博認為，可先對“休閑漁業”的下位概念“休閑垂釣”進行法律定義，再把休閑漁業法與現有法律規范結合使用，科學性和可行性相對更高

1987年10月14日，國務院批準了《中華人民共和國漁業法實施細則》，該法規的第十八條規定：娛樂性游釣和在尚未養殖、管理的灘涂手工采集零星水產品的，不必申請捕撈許可證，但應當加強管理，防止破壞漁業資源。具體管理辦法由縣級以上人民政府制定。

上述條文規定的“娛樂性游釣”對應的就是休閑漁業的一種表現形態。無論是歷史習慣還是法律規定，休閑垂釣都是客觀存在的。

《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國自然保護區條例》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》《瀕危野生動植物種國際貿易公約》等法律文件對捕魚作出了限制性規定，至今沒有一部專門法律來專門規范休閑漁業的相關問題。為何休閑漁業相關法律立法如此滯后？這要從漁業法律體系和現行《漁業法》的定位中探尋答案。

一、漁業法律體系

漁業法律體系主要包括：魚類養殖、增殖相關法律，捕撈相關法律，休閑漁業相關法律。

水產品加工流通，漁業使用的船舶、港口與漁業法密切相關。

（一）魚類養殖、增殖相關法律

魚類養殖、增殖，是指在一定的空間環境中，投放魚苗，進行養殖、增殖，捕獲養殖的魚類。

魚類養殖、增殖相關法律（包括收獲養殖魚類）屬于農業法的范疇。

圖為四川成都都江堰的某濕地莊園，不失為休閑漁業的生動實體，游客來此可以釣魚、品茗、露營、游學、扎染、采摘（劉利華 攝）

（二）捕撈相關法律

在自然資源中使用生產的方式捕魚，即狹義的漁業、捕魚業。這是一種生產經營活動，目的是獲取大量的魚，采用的是先進、復雜的工具，如一線多鉤，多套線組同時作業，或者撒網、拖網、“迷魂陣”等。只有獲得大量的魚，才能達到生產經營之目的。

捕魚——從自然環境中大量獲取“魚”這種資源，從某種意義上說，類似于“采礦”，需要向政府交納獲取資源的費用，并遵守相關法律規定，確保可持續發展。

在自然資源中使用生產的方式捕魚應該由“自然資源法”調整，屬于自然資源法的范疇。

（三）休閑漁業相關法律

世界上很多國家和地區對休閑漁業進行了立法，比如美國的水權制度中規定有娛樂水權，中國臺灣的漁業法律規定了娛樂漁業權。

《農業部關于促進休閑漁業持續健康發展的指導意見》對休閑漁業進行了這樣的描述：“休閑漁業是以漁業生產為載體，通過資源優化配置，將休閑娛樂、觀賞旅游、生態建設、文化傳承、科學普及以及餐飲美食等與漁業有機結合，實現一二三次產業融合的一種新型漁業產業形態，主要包括休閑垂釣、漁家樂、觀賞魚、漁事體驗和漁文化節慶等類型。”

上述文件認為休閑漁業是一種產業形態，包括休閑垂釣等幾種類型。

休閑漁業的主要表現形態是休閑垂釣，休閑垂釣與游船、旅游、文化、科普、餐飲等有機結合，實現產業融合。

休閑垂釣使用的工具簡單，一般是一竿一線一鉤，雖然所獲有限，甚至一無所獲（也可能是大豐收），但釣魚人依然獲得了快樂。

“休閑垂釣”是向自然環境獲取少量的魚，可持續發展，不損毀生態環境，休閑漁業法屬于生態與環保法的范疇。

（四）與“漁業”關系密切的法律

水產品加工流通是“漁”的下游，屬于“食品安全法”的范疇，“漁”所使用的船舶、港口，屬于“海商法”的范疇，上述對象不是“漁業”的主要調整對象，涉及“漁”的部分規定特別條文即可，特別條文放在哪部法律中，可以根據立法需要決定。

中國臺灣地區的漁業法規規定了“娛樂漁業權”，美國的水權制度中規定有“娛樂水權”，其中包含“娛樂漁業權”。我國《漁業法》雖無娛樂漁業權的規定，但《中華人民共和國漁業法實施細則》涉及了“娛樂性游釣”，今后有可能明確地成為一種漁業權，以解決實務中出現的娛樂性游釣問題。

二、我國現行《漁業法》的定位

現行《漁業法》第三條規定：“國家對漁業生產實行以養殖為主，養殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側重的方針。各級人民政府應當把漁業生產納入國民經濟發展計劃，采取措施，加強水域的統一規劃和綜合利用。”由此可知，我國的漁業以養殖為主，其次才是“養殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側重的方針”。

2015年3月農業部漁業漁政管理局發布《中華人民共和國漁業法(修訂草案)》，向社會公開征集意見，第三條依然 是“以養殖為主”。

2019年8月發布的《中華人民共和國漁業法修訂草案（征求意見稿）》第三條：“國家對漁業生產實行以養殖為主，養殖、增殖、捕撈、加工、休閑漁業綠色、安全、協調發展，因地制宜，各有側重的方針。”第三條依然是“以養殖為主”。

從修訂漁業法的征求意見來看，農業部門主導修訂的“漁業法”依然是以養殖為主，是一部“魚類養殖法”，捕撈、休閑漁業依然不是這部法律的主要調整范圍。

至于它“魚類養殖法”的色彩為何如此濃重，《我國公民釣魚的權利受法律保護——了解我國漁業法》一文已作分析。

現行《漁業法》的定位是“以養殖為主”，而漁業法法律體系中捕撈業、養殖業、休閑漁業都是漁業法的重要組成部分，且捕撈相關法律、養殖相關法律、休閑漁業相關法律分別隸屬于不同的法律部門，現行漁業法解決不同法律部門的問題就顯示出局限性了。

三、漁業法法律體系的建設方案

能否對現行《漁業法》進行修補，用一部“大漁業法”來統籌有關“漁”的所有組成部分呢？

答案是否定的，原因如下。

首先，我國的法律體系已經基本構建完成，各法律部門劃分完畢*2011年3月10日，時任全國人民代表大會常務委員會委員長的吳邦國同志向十一屆全國人民代表大會四次會議作全國人大常委會工作報告時莊嚴宣布，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民商法、行政法、經濟法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規與自治條例、單行條例等三個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。我國的法律體系已經基本構建完成，各法律部門劃分完畢，不同的法律部門立法也基本完成。，根據法律關系來劃分，漁業法律體系調整的法律關系分屬于不同的法律部門，不同法律部門的相關法律統一在一部法律中難度較大且存在矛盾。

比如，“自然資源法”范疇的“捕撈法”解決從自然資源中索取的問題，而“生態與環保法”范疇的“休閑漁業法”解決保護自然資源的問題，如果這兩個問題規定在一部法律中，“既當運動員又當裁判員”的矛盾情況就出現了，從立法技術角度來談，屬于不同法律部門的法律應該分別立法（至于哪部分是“特別法”不是本文探討的重點）。

曹夏博給休閑垂釣下的定義是：自然人從自然環境（包括經過改造的自然環境）中以非生產化的方式獲取適度的魚，以此為休閑的活動

其次，作為一國“內國法”的“漁業法”解決不了“國際”的問題。涉及“水”的法律問題非常復雜，在江河湖泊中進行漁業活動與在海洋中進行漁業活動適用不同部門的法律，海洋還分為內水、專屬經濟區和公海，屬于內水的海洋是一國主權內的立法能夠全部解決的，但公海是“條約”這個層面來解決的，涉及國際法。

依據法律關系分清漁業法律體系的主要組成部分，把現行《漁業法》回歸“魚類養殖法”的本質，認清休閑漁業法實質是一部“環境與生態保護法”，有助于推進休閑漁業相關法律立法。

符合實際的做法是按照現有法律部門的劃分分別立法，用若干部法律來“填充”漁業法法律體系，構建中國特色社會主義漁業法法律體系。

四、休閑漁業相關法律立法需要解決的主要問題

休閑漁業法的立法要著重解決休閑漁業的定義及其休閑漁業的外延與內涵，休閑漁業的法律關系，如休閑漁業的主體、客體、權利與義務，法律責任以及相關術語定義和附則等問題。

如何從法律角度定義休閑漁業呢？

休閑娛樂、觀賞旅游、生態建設、文化傳承、科學普及以及餐飲美食等由不同的法律部門（主要是生態環境保護法、旅游法、食品安全法等）調整，把隸屬于不同法律部門調整的法律關系放在一部法律中難度較大。

筆者認為，可先對“休閑漁業”的下位概念“休閑垂釣”進行法律定義，再把休閑漁業法與現有法律規范結合使用，科學性和可行性相對更高。

在此，筆者嘗試給“休閑垂釣”下一個定義，歡迎各位讀者評判指正。另外，筆者所指的休閑垂釣并不包括在人工環境中釣取養殖魚的活動。

休閑垂釣，即自然人從自然環境（包括經過改造的自然環境）中以非生產化的方式獲取適度的魚，以此為休閑的活動。

休閑垂釣的內涵與外延：休閑垂釣與捕魚業相對應，休閑垂釣是一竿一線一鉤，不得采取一線多鉤、多套漁具同時作業。即使是一竿一線一鉤，也不得過度索取，要適度獲取，不能超出規格，過大或者過小的魚均要放生，不得影響魚類的自然繁殖。上述規定可以由法律授權地方政府根據轄區情況制定實施細則并由地方政府進行公示。

自然人在了解上述規定并承諾遵守后，均有權利進行休閑垂釣，但需要履行相應的環保義務，不得使用污染水體的釣餌與誘餌，不得污染作釣環境。

如果涉及船艇及其入港的問題，主要應由海事海商法律規定，不需要在休閑漁業相關法律中做過多的規定。

如果是經營性活動，如組織坐船出海釣魚，休閑漁業的參與者應遵守休閑漁業相關法律的規定，至于經營者主體的管理，由旅游法和市場監管相關法律規定，不需要在休閑漁業相關法律做過多的規定。

如果違反了法律規定，造成了生態損傷（影響了魚類生態平衡、破壞了魚類的生存環境）、環境污染，法律責任可以包括罰款、在一定時間期限內準入禁止、對生態損傷和環境污染進行修補或者由專業機構進行修補由責任人付款。

在“內水”進行休閑漁業活動，可能涉及不同的法律部門，比如河流、湖泊由《水法》《水污染防治法》調整，內海由《海域使用管理法》《海域環境保護法》調整，休閑漁業相關法律的立法對此也要進行區別對待。

簡而言之，休閑漁業法的核心應當是生態環保，鼓勵人們親近自然的同時，要保護生態和環境。理想的休閑漁業法是一部“環境與生態保護法”。

五、休閑漁業相關法律暫時難以解決的問題

《物權法》第一百二十三條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”

上述法條規定得不夠明確，相關法律也沒有細則規定，帶來了很多問題。

如一座通河流的水庫，水庫中有規模相當的野生魚類資源，養殖者獲得使用水域從事養殖的權利后，公民有沒有權利在此垂釣野生魚？如何區分野生魚和家養魚？野生魚和家養魚繁殖的下一代所有權如何歸屬？

再比如，因防汛需要，上述水庫進行泄洪，養殖者飼養的魚類進入下游河流，公民釣獲了進入河流的飼養魚，應該如何處置？飼養者對進入河流的飼養魚還有沒有權利？如果有權利，應該如何主張？如果飼養者因為泄洪獲得了政府的賠償，政府對進入河流被釣獲的飼養魚有沒有權利？

上述問題均需要《物權法》和有關法律作出明確的規定。

近期，有關部門及其工作人員在行政過程中使用“非法垂釣”一詞，筆者認為不妥。我國法律規定了娛樂性游釣權，公民都有進行娛樂性游釣的權利，但是我國法律對娛樂性游釣沒有細化，屬于立法空白，沒有法律界定何為“合法垂釣”，何為“非法垂釣”，所以在現有法律框架下并無“非法垂釣”一詞，在行政工作中使用“非法垂釣”，有代替全國人大立法之嫌，在法律缺位的情況下，用“非法垂釣”一詞指導行政執法工作不符合依法治國精神。若垂釣者存在違法行為，執法者應援引現有法律規定，以非法捕撈處理，提法亦以“非法捕撈”為宜。