新《消防法》體系下建設工程消防監督管理相關問題的探討

周衛建，顧正軍

（1.泰州市深業投資發展有限公司，江蘇 泰州 225300；2.江蘇正安消防檢測評估服務有限公司，江蘇 南京 210019）

0 引言

新《消防法》規定了建設工程需要申報住建部門消防設計審查驗收或驗收備案，將行政監督管理主管部門由消防救援部門變更為住建部門，同時取消了消防設計備案的要求，相關程序在51 號令和《消防審驗細則》中進行了明確。本文結合筆者多年施工現場管理、審圖和驗收工作實踐，闡述在新《消防法》體系下建設工程消防監督管理的現狀，并就存在的問題進行進一步的探討。建設工程消防監督管理相關文件及其在本文中的簡稱如圖1 所示。

圖1 建設工程消防監督管理相關文件及其在本文中的簡稱

1 項目申報主要流程

達到一定規模的建設工程應按照《江蘇施工圖審查》申報施工圖技術審查。51 號令規定的特殊建設工程應當申報住建部門消防設計審查和消防驗收，其他建設工程應申報消防驗收備案并實施抽查[1]。目前建設工程項目申報消防審查驗收或驗收備案的主要流程大致分為以下4 種類型：①施工圖審查/豁免→消防設計審查→消防驗收。特殊建設工程按上述流程進行。②施工圖審查/豁免→消防驗收備案→未抽中。其他建設工程按上述流程申報住建部門消防驗收備案，系統隨機進行抽查，如未抽中即視為已依法備案。③施工圖審查/豁免→消防驗收備案→抽中檢查。其他建設工程被抽中之后，由住建部門組織現場驗收抽查。④施工圖審查/豁免→消防驗收備案豁免。其他建設工程當規模在當地住建部門規定的范圍以下，且具備相關條件，可不需辦理消防驗收備案，視同為合法建筑。

2 施工圖技術審查

2.1 相關規定

13 號令第三條規定：國家實施施工圖設計文件審查制度。施工圖未經審查合格的，不得使用。《江蘇施工圖審查》對施工圖審查范圍進行了明確和調整。

2.2 施工圖審查豁免范圍

（1）小規模建筑工程。根據18 號令第二條第二款，一般情況下對于建筑面積在300m2以下的建筑工程施工圖審查實行豁免[2]。

（2）兩層以下住宅。江蘇省住建廳規定房屋建筑中兩層及以下的住宅可不進行施工圖審查。

3 消防驗收備案豁免

3.1 300m2 以下的建筑工程

一般情況下對于不需要辦理施工許可證的建筑面積在300m2以下的建筑工程，消防驗收備案也實行豁免。

3.2 小型農家樂（民宿）

根據《農家樂（民宿）導則》，農村 4F 以下、14 間以下客房、建筑面積800m2以下的農家樂（民宿），可不辦理消防驗收備案[3]。

4 既有建筑改造規劃及標準適用

既有建筑變更項目面臨著規劃許可的嚴重瓶頸，南京市相關文件值得借鑒，南京市《改變使用功能規劃》對既有建筑改變使用功能規劃許可方面做出了明確規定，切實解決了部分既有建筑變更項目遇到的瓶頸問題。既有建筑變更項目同時面臨著新舊標準適用的問題，按照現行法律法規的規定，變更的建設工程須執行現行消防技術標準，但實際無法全部執行，南京市《既有建筑消防指南》分類明確了既有建筑適用新舊標準的指導意見，切實解決了既有建筑變更項目部分無法執行現行標準且要求不盡合理的問題。

5 建設工程消防技術服務

5.1 建設工程消防技術服務相關規定

《消防審驗細則》第十二條規定了消防設計技術審查技術服務的相關工作，第十七條規定了消防驗收現場評定技術服務的相關工作，但對從事相關工作的消防技術服務機構應當具備的最低要求尚未做出明確[4]。

5.2 建設工程消防技術服務單位現狀

目前資質等級較高的建筑設計單位基本具備消防設計審查能力，但還不具備消防驗收現場評定的實操技能；具備消防設施維護保養檢測從業條件的單位可從事消防設施檢測相關工作，但對于消防設計審查和綜合消防驗收現場評定，尚不具備相應能力。

5.3 建設工程消防技術服務機構條件建議

建議住建部門明確相關消防設計技術審查和消防驗收現場評定的技術服務機構具備的最低要求。參考13 號令第七條對審查人員的要求，進行消防設計技術審查和消防驗收現場評定的人員需要具備相應專業高級職稱或一級注冊資格，建筑或結構、暖通、給排水、電氣專業各不少于1 人，一級注冊消防工程師可替代除建筑結構之外的其中1 個專業。對于消防驗收現場評定，除上述人員外應同時具備中級以上消防設施操作員不得少于6 人的條件。同時承擔消防設計技術審查和消防驗收現場評定的單位應具備綜合、建筑、消防設施工程或相關行業設計甲級資質，且具備消防技術服務機構從業條件。即設計單位增加消防設施操作員，可以實施對現場消防設施檢測；消防技術服務機構增加建筑結構、暖通、給排水、電氣相關專業技術人員，可以實施對設計圖紙進行審查和對現場進行驗收評定。

5.4 建設工程消防技術服務范圍建議

對于建筑面積300m2以上不需要進行施工圖技術審查的建設工程和不需要進行施工圖技術審查的特殊建設工程，建議住建部門委托消防技術服務機構進行消防設計技術審查，從而做到源頭把關。對于建筑面積300m2以上的建設工程和特殊建設工程，建議住建部門委托消防技術服務機構進行消防驗收現場查驗，查驗應包含消防設施檢測相關內容，從而取消單獨進行消防設施檢測的相關內容。

6 新建設工程消防監督管理模式建議

需進一步厘清施工圖技術審查、消防設計圖紙技術服務、消防設計審查之間的關系，建議建設工程把好設計審查源頭關，對于建筑面積超過300m2和其他的特殊建設工程實施施工圖技術審查和消防技術服務制度，對于上述項目實施施工圖技術審查豁免的，建議由住建部門委托消防技術服務機構進行設計技術服務。建議建設工程消防監督管理模式改革為以下模式：施工圖審查（施工圖審查豁免→消防設計技術服務）→消防設計審查→消防驗收、施工圖審查（施工圖審查豁免→消防設計技術服務）→消防驗收備案→未抽中（抽中檢查）、施工圖審查豁免→消防驗收備案豁免、施工圖審查豁免→消防設計技術服務→消防驗收備案豁免。由此建設工程消防監督管理相對閉環，將消防設計技術服務作為施工圖技術審查的補充。對于消防驗收現場評定技術服務，建議每個除300m2以下消防驗收備案豁免的所有項目均應實施，取消消防設施檢測相關要求。

7 審驗與備案項目邊界問題

7.1 企業員工宿舍問題

51 號令第十四條第五項規定總建筑面積大于1000m2的勞動密集型企業的員工集體宿舍屬于特殊建設工程，但對于非勞動密集型企業的員工集體宿舍沒有明確要求，但車間人員密集不能決定宿舍人員是否密集，在實際使用過程中其兩者之間是沒有實質性區別，因此對于達到上述規模的所有員工宿舍均屬于特殊建設工程。

7.2 驗收備案項目使用性質問題

很多申報驗收備案的建設單位，為了規避驗收備案抽查抽中概率，申報的使用性質跟實際不一致，在后續消防救援部門監督檢查過程中被發現存在火災隱患，再去落實整改完善。出現這樣的情況：①增加了社會面火災隱患存量。②助長了虛假建設工程消防驗收備案行為的不良風氣。③被發現違法違規行為后社會單位需要付出的違法成本和隱患整改代價更大。為切實解決相關問題，建議增加未抽中項目使用性質現場抽查，可以設定一定的核查比例，對于核查發現弄虛作假的建設單位、項目申報人、原項目范圍內后續所有項目均全部實行驗收備案必查。

7.3 特殊消防設計問題

51 號令第十七條規定具備一定情形的特殊建設工程，可將特殊消防設計相關資料提交省住建廳進行專家論證，筆者認為對于非特殊建設工程中的特殊消防設計也可適用本條的規定。

8 建設工程驗收后續問題

8.1 驗收合格后續處理

建設工程消防驗收或驗收備案抽查有具體的合格判定標準，對于合格的情況下也會存在相關消防安全問題，對驗收合格且存在不影響合格判定問題的，需抄告消防部門[5]。

8.2 公眾聚集場所消防驗收問題。

根據《消防法》規定，對于公眾聚集場所應在驗收合格后、投入使用前申報消防救援部門消防安全檢查。為防止在消防安全檢查過程中，消防救援部門提出關于住建部門消防驗收相關的問題，建議公眾聚集場所的驗收及驗收備案抽查邀請消防救援部門參加，合并辦理。在公眾聚集場所申報消防驗收資料齊全或驗收備案被抽中的情況下，住建部門可將全套申報的電子材料提前函告相關消防救援部門，在確定驗收或驗收備案抽查時間后，告知消防救援部門參加，避免將來產生因公眾聚集場所驗收合格但消防救援部門安全檢查時發現驗收方面存在其他問題，不予通過安全檢查的情況。

9 建設工程消防執法問題

9.1 未報驗收備案被處罰項目處理

《消防法》規定，對于未申報驗收備案的應責令改正并進行處罰，這類項目在被處罰之后，如果還按照原先的申報驗收備案程序進行明顯不合理，為了增強對相關違法行為的震懾力，建議對于此類項目納入消防驗收備案必查，被處罰之后需要接受現場驗收備案抽查檢查。

9.2 被責令改正不改的備案項目處理

建設單位未報驗收備案的，應當責令改正，但很多項目到期仍然不能改正并申報驗收備案，不能對這種行為放任不管，不能因處罰而處罰，對于這種行為到期后應填發相關監督檢查法律文書確認其違法行為，將此行為視同為備案抽查不合格，若項目已投入使用，應按照關于備案抽查不合格擅自使用的情況從重進行處罰。

10 建設工程消防監督管理內控機制建設

10.1 施工圖技術審查監督問題

特殊建設工程消防設計審查直接依據施工圖技術審查意見，一般情況下可兩者合并辦理，即消防設計審查不對施工圖技術審查內容進行監督和核實。有的建設工程項目經過施工圖技術審查之后，申報驗收備案未抽中，即整個建設工程中僅施工圖技術審查對工程項目消防方面的內容進行把關。綜上所述，建設工程中對于施工圖技術審查的監督非常有限，一旦施工圖技術審查出現問題，建設工程項目導致的火災隱患不容忽視。建議住建主管部門對建設工程消防設計的施工圖審查實施抽查，不僅可以加強對施工圖審查的監督，同時可以提高主管部門技術人員的業務水平，從而進一步減少社會面建設工程的火災隱患存量。

10.2 住建主管人員專業技術能力

51 號令第七條規定住建部門相關工作人員應當具備相應的專業技術能力。但目前對于實施施工圖技術審查的特殊建設工程，消防設計審查直接依據施工圖技術審查文件，而對于不需要進行施工圖技術審查的特殊建設工程往往項目規模較小，住建部門人員專業技術能力得不到有效鍛煉和提升。建議住建主管部門參與建設工程消防設計的具體技術審查工作，加強對施工圖技術審查的抽查；同時審查驗收工作人員實行崗位資格證書制度或明確具備相應職稱或職業資格，如對消防設計進行審查，需具備建設工程相關專業中級職稱以上或注冊資格。

11 結語

本文進一步厘清建設工程項目申報消防審驗或備案的主要流程、相關施工圖技術審查程序、消防驗收備案豁免情況，對既有建筑改造項目目前面臨的規劃及標準適用問題提出合理性建議，對建設工程消防技術服務機構的設置條件和服務范圍、建設工程消防監督管理模式、內控機制建設提出針對性的建議，對于審驗與備案項目邊界問題、建設工程尤其是公眾聚集場所驗收合格后續處理問題、未報驗收備案被處罰項目及被責令改正不改的備案項目處理問題提出解決方案。