國土空間規劃編制背景下水資源承載能力分析研究

張 彬 翁明皓

（1.江蘇省規劃設計集團市政規劃與工程設計院，江蘇 南京 210019；2.淮安市水利勘測設計研究有限公司，江蘇 淮安 223005）

水資源作為寶貴的自然資源之一，對城鄉建設發展具有重要的支撐作用[1]。我國水資源空間分布表現為南方多、北方少，山區多、平原少，與人口、經濟、耕地、能源等經濟、社會要素布局不相匹配，降雨主要集中在5月至9月，占全年降雨量的70%以上，水資源時空分配不均嚴重制約了我國經濟社會發展[2]。

目前我國已開始全面進入以資源節約、環境友好、生態保育和空間均衡等為主要特征的生態文明新時代，水是關鍵因子，“量水而行”是必然方向[3]。黨的十八大以來，我國對水問題的關注和重視提升到新的高度。在國土空間總體規劃編制背景下，應強調水資源作為資源環境底線約束的重要性，明確水資源利用上限，以水資源承載能力為剛性約束條件，合理預測城鎮人口和建設用地規模，為城鎮未來建設發展中用地布局、產業結構調整提供有力基礎支撐。文章以江蘇省為例，研究分析全省以及代表市水資源約束條件下城鎮人口和建設用地規模，分別從省、市層面分析水資源承載能力，確定國土空間規劃編制過程中水資源作為剛性約束的底數條件，科學引導各地城鎮建設發展規模合理確定。

1 “以水四定”技術方法

“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的核心是確定水資源同人、地、產之間的關系，明確可供水資源量作為約束條件，通過可供水資源量及用水定額確定人口、建設用地、經濟發展規模等內容。文章“以水四定”測算方法中“可承載城鎮建設用地規模”測算方法采用《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》中明確方法；其他方法暫無相關國家規范、標準明確，主要為行業常規算法或目前江蘇省各地國土空間規劃中已采用的方法。

1.1 以水定城

“以水定城”是空間化的“以水定人、以水定產和以水定地”，并結合水資源保護的空間要求。明確水資源保護要求、可供水資源量及其空間分布以及各地用水定額指標等內容，指引城鎮的發展規模，實現“以水定人、以水定地和以水定產”在空間上的謀劃布局[4]。

1.2 以水定人

“以水定人”的定額指標包括人均綜合用水量和人均綜合生活用水量，通過可供水資源量和可供綜合生活用水量綜合確定可承載人口規模。可承載人口規模1=可供水資源量/人均綜合用水量，可承載人口規模2=可供綜合生活用水量/人均綜合生活用水量。

可承載的人口規模取兩種方法計算結果的較小值，可供水資源量為2035年的用水總量控制值；結合現狀用水結構比例、規劃產業調整，確定可供綜合生活用水量；人均綜合用水量和人均綜合生活用水量可結合城鎮用水現狀、規劃情況及相關規范合理取值。

1.3 以水定地

“以水定地”主要確定農業與城鎮用地的承載規模，可承載農業用地規模通過可供農業灌溉水資源量和農業灌溉用水定額進行確定。可承載城鎮建設用地規模通過可供城鎮水資源量、城鎮人均用水量、人均城鎮建設用地面積進行確定。可承載農業用地規模=可供農業灌溉水資源量/農田灌溉畝均用水量，可承載城鎮建設用地規模=可承載城鎮人口規模×城鎮人均建設用地=可供城鎮水資源量/城鎮人均用水量×城鎮人均建設用地面積。

可供水資源量為2035年用水總量控制值；結合現狀用水結構比例、規劃產業調整，確定可供農業灌溉水資源量和可供城鎮水資源量；農田灌溉畝均用水量、城鎮人均用水量和城鎮人均建設用地面積可結合農業、城鎮現狀、規劃情況及相關規范合理取值。

1.4 以水定產

“以水定產”的關鍵指標為萬元GDP用水指標，通過明確三產總計可供水資源量確定三產規模及三產結構引導方向。可承載GPD總用水量=可供三產水資源量/萬元GDP用水量，可承載一（二、三）產增加值用水量=可供一（二、三）產水資源量/一（二、三）產萬元增加值用水量。

可供水資源量為2035年的用水總量控制值；結合現狀用水結構比例、規劃產業調整，確定可供三產水資源量；萬元GDP用水量可結合城鄉現狀、規劃情況及相關規范合理取值，合理確定三產水資源分配，優化城鄉產業布局。“以水四定”技術路線和關鍵指標如圖1所示。

圖1 “以水四定”技術路線和關鍵指標

2 江蘇省水資源承載力案例分析

2.1 江蘇省人口規模分析

全省年平均農業用水量284.0 億m3，按照《江蘇省關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》（蘇政發〔2012〕27號）目標要求，至2035年，農田灌溉水有效利用系數提高到0.69以上，農業年用水量降至250 億m3，基于527.68 億m3水資源使用上限，工業、生活及其他用水限值為277.68 億m3。現有城鄉人均綜合用水量225 m3/人（不含農業用水），規劃至2035年，人均綜合用水指標略有上升至250～300 m3/人，我省可承載人口規模約9 256～11 107.2萬人，對比《江蘇省資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價》，人口規模預測為9 066～14 323萬人，基本相符。考慮到江蘇省萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量等節水指標在未來15年還將進一步下降，在技術進步、產業結構優化方面繼續走在全國前列，從總供給能力上來講，江蘇省水資源供給總體安全，風險較小。

2.2 某市人口、用地規模分析

（1）某市現狀用水情況。

某市多年平均用水結構及某市用水指標如圖3和表1所示。

圖2 某市多年平均用水結構

表1 某市用水指標

根據江蘇省水量分配指標，2035年某市水資源利用總量總體控制在58.04 億m3。市域多年平均用水總量為53.28 億m3，農業用水量43.67 億m3，工業用水量4.86 億m3，生活及其他用水量4.75 億m3，占比分別為81.96%、9.12%和8.92%。過多年用水結構和用水指標分析，農業用水、工業用水和生活用水總量變化較為穩定，但人均綜合用水指標有小幅下降，萬元GDP用水指標下降趨勢明顯。

（2）某市水資源承載能力分析。某市多年平均農業用水量43.67 億m3，按照現狀耕地保有量和永久性基本農田面積保持不變，農業用水在現有條件下下降9.5%至39.52 億m3，工業、生活及其他用水量18.52 億m3。城鄉生活平均用水量3.19 億m3，占用水比例5.99%，考慮到生活水平不斷提高，城鄉生活用水量占比在現有基礎上提升50%，則2035年城鄉生活可用水量5.21 億m3。基于現狀城鄉居民生活用水指標128.5 L/（人·d），考慮2035用水指標適當提高，取140 L/（人·d），預測可承載人口規模為1 017萬人。近5年城鎮平均用水量9.61 億m3，占18.04%，城鎮建設用地用水指標15.5 m3/（萬m3·d），考慮用水結構調整和城鎮建設用地用水指標適當提高，取20 m3/（萬m3·d），預測可承載城鎮建設用地規模2 538.65 km2。

在編某市國土空間規劃期望2035年人口837萬人（常住人口750萬人），城鎮化率為80%，城鎮人口為600萬人，距離某市可承載人口規模1 017萬人還有一定空間，水資源能滿足城市未來發展人口需求。

3 建議

繼續執行農業用水負增長、工業新鮮用水零增長、生活用水微增長、生態用水適度增長的原則，繼續加強用水管控。

加強地區水資源節約利用及再生利用研究。結合地區水資源分配情況及城鎮開發建設強度，開展水資源綜合利用研究，“以水四定”，嚴格控制用水總量，優化城鎮生活用水、工業用水和農業用水結構，實現水資源利用從粗放到集約的根本性轉變。

全面推進城鄉節水工作，加強非常規水資源利用。堅持節水優先原則，促進生產和生活等全方位節水。深入開展城鎮節水改造，加強供水管網漏損控制，不斷實施工業企業節水技術改造，減少水資源消耗。加快污水和雨水資源化利用進度，積極推進再生水用于工業生產、市政雜用和生態景觀等，強化農業節水規范化、標準化、精細化。

試點水權交易，完善水資源調配市場化機制。試點出臺水權改革指導意見，試點先行取水戶之間的水權交易，積累經驗，逐步擴展至不同城鎮和行政區域之間的水權交易，探索搭建水權交易市場，完善水資源調配市場化機制，實現水資源節約集約利用。

推進城市高效用水，強化用水總量和用水效率管控。城市市優化水資源配置，實施開源節流舉措，加強再生水利用和雨水資源化利用，進一步提高農業用水和工業用水效率，以水資源總量和用水效率為管控指標，探索節水城市建設。

4 結語

通過分析全省和某市水資源用量、用水結構和用水指標，上述指標總體穩定，隨著農業用水效率提升和人民生活水平提高，農業用水總量略有下降，工業和生活用水總量略有上升。基于最嚴格的水資源的管控要求，結合省三大跨流域調配水工程體系的不斷完善，可供水資源量總體支持全省人口和城鄉建設規模。

局部區域由于農業用水占比較小，其轉化城鎮用水的水資源總量有限，人口和用地規模增長受制于水資源限值，應在更大區域內進行水資源調配、平衡，同時全方位加強節水工作，加大非常規水資源使用量，降低人均、地均用水指標。