國(guó)家治理的數(shù)據(jù)賦能及其秩序生產(chǎn)

陳 潭

大數(shù)據(jù)是信息時(shí)代的“新石油”、科學(xué)研究的“第四范式”①Tony Hey，Stewart Tansley and Kristin Tolle，“The Fourth Paradigm： Data-Intensive Scientific Discovery，”Redmond，WA： Microsoft Research，vol.99，no.8，2011，pp.1334-1337.、各行各業(yè)的“生產(chǎn)要素”。②James Manyika et al.，“Big Data： The Next Frontier for Innovation，Competition and Productivity，”May 1，2011，https：//www.mckinsey.com/capabilities/mckinsey-digital/our-insights/big-data-the-next-frontier-for-innovation，May 23，2023.“大數(shù)據(jù)”一詞得到學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，得益于三份重要文獻(xiàn)，分別是2008 年英國(guó)《自然》雜志推出的主題為“從大數(shù)據(jù)中提取意義”的大數(shù)據(jù)專(zhuān)刊③Felice Frankel and Rosalind Reid，“Distilling Meaning from Data，” Nature，vol.455，no.4，2008，p.30.，2011 年國(guó)際數(shù)據(jù)公司發(fā)布的主題為“從混沌中提取價(jià)值”的大數(shù)據(jù)報(bào)告④June Gantz and David Reinsel，“Extracting Value from Chaos，”June 1，2011， https：//fdocuments. in/document/idc-iviewextractingvalue-from-chaos-2011-data-storage-etc.html，May 23，2023.和2011 年美國(guó)《科學(xué)》雜志出版的主題為“處理大數(shù)據(jù)”的大數(shù)據(jù)專(zhuān)刊。⑤Science Staff，“Challenges and Opportunities，”Science，vol.331，no.11，2011，pp.692-693.按照邁爾-舍恩伯格和庫(kù)克耶的觀點(diǎn)，我們正處在大數(shù)據(jù)時(shí)代的早期。⑥維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫(kù)克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作和思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，杭州：浙江人民出版社，2012年，第172頁(yè)。不可忽視的是，在國(guó)家治理層面，如何正確認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的治理工具屬性并充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)作用，已構(gòu)成當(dāng)下公共管理實(shí)踐面臨的極為緊迫且極具挑戰(zhàn)性的重要議題。近年來(lái)，西方國(guó)家圍繞大數(shù)據(jù)的研究與應(yīng)用陸續(xù)出臺(tái)和發(fā)布了一些政策法規(guī)①美國(guó)政府2012 年至2014 年先后發(fā)布了《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃》《支持?jǐn)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新的技術(shù)和政策》和《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，守護(hù)價(jià)值》，2013 年英國(guó)政府發(fā)布了《抓住數(shù)據(jù)機(jī)遇：英國(guó)數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》，2013 年澳大利亞政府也發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，同年法國(guó)政府發(fā)布了《法國(guó)政府大數(shù)據(jù)五項(xiàng)支持計(jì)劃》。，涉及大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用的價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)放、流程、保障等，推動(dòng)了大數(shù)據(jù)在科學(xué)研究、商品生產(chǎn)、商業(yè)發(fā)展、社會(huì)生活和國(guó)家治理等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。中國(guó)政府制定了國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了一系列政策法規(guī)②中國(guó)政府先后出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《政府信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》等相關(guān)政策。，為大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用提供了有力的制度保障與技術(shù)支持。值得注意的是，雖然世界各國(guó)高度關(guān)注和重視大數(shù)據(jù)的治理作用，但就大數(shù)據(jù)作為一種新型治理工具而言，它在國(guó)家治理中的應(yīng)用仍處于初步探索階段。因此，從學(xué)理角度探析國(guó)家治理的數(shù)據(jù)邏輯和數(shù)據(jù)賦能，將有利于大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中發(fā)揮積極驅(qū)動(dòng)作用，有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、大數(shù)據(jù)賦能?chē)?guó)家治理的技術(shù)外溢

“大數(shù)據(jù)”的概念內(nèi)涵十分豐富，具有很強(qiáng)的時(shí)代性和實(shí)踐性，然而至今并未獲得人們一致的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，比較常見(jiàn)的定義主要有三種：第一，技術(shù)視角的界定。在最基本層面，大數(shù)據(jù)是指不能被傳統(tǒng)信息技術(shù)行業(yè)的軟件與系統(tǒng)所管理、訪問(wèn)或處理的數(shù)據(jù)集③Damon A. Runion， “Big Data： A Technology Review，”International Journal of Computer Applications & Information Technology， vol.7， no.Ⅱ， 2015， p.158.；大數(shù)據(jù)是一個(gè)普遍使用的術(shù)語(yǔ)，它指那些從各種渠道所收集的、針對(duì)傳統(tǒng)的關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)而言，過(guò)于大且非結(jié)構(gòu)化的原始數(shù)據(jù)。④Gang-Hoon Kim， Silvana Trimi and Ji-Hyong Chung， “Big-Data Applications in the Government Sector，”Communications of the Acm， vol.57， no.3， 2014， p.78.第二，價(jià)值視角的界定。大數(shù)據(jù)不是一樣?xùn)|西（thing），而是動(dòng)態(tài)的、跨越多個(gè)信息技術(shù)邊界的活動(dòng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)是新一代的技術(shù)與架構(gòu)，旨在通過(guò)高速捕捉、發(fā)現(xiàn)和分析從各種各樣的大規(guī)模數(shù)據(jù)中獲取的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。⑤June Gantz and David Reinsel，“Extracting Value from Chaos.”第三，資源視角的界定。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是一種信息資源，已成為各行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要引擎，龐大的數(shù)據(jù)資源使各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始了量化進(jìn)程⑥Gray King，“Ensuring the Data-Rich Future of the Social Ssciences，” Science，vol.311，no.11，2011，pp.719-720.，并以此充分挖掘和利用現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)資源。一般認(rèn)為，大數(shù)據(jù)具有容量大、增速快、種類(lèi)多、價(jià)值高四項(xiàng)基本特征：容量大（Volume），數(shù)據(jù)容量特別大，并呈現(xiàn)出指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；增速快（Velocity），數(shù)據(jù)增長(zhǎng)速度快，包括數(shù)據(jù)更新?lián)Q代速度和數(shù)據(jù)運(yùn)算速度；種類(lèi)多（Variety），數(shù)據(jù)種類(lèi)繁多，涵蓋各種來(lái)源、形式和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)；價(jià)值高（Value），通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘服務(wù)實(shí)踐應(yīng)用。⑦陳潭等：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第19頁(yè)。大數(shù)據(jù)的基本功能體現(xiàn)為描述、規(guī)定和預(yù)測(cè)三個(gè)方面：描述（Descriptive），通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，描述數(shù)據(jù)表現(xiàn)出的現(xiàn)象與規(guī)律；規(guī)定（Prescriptive），利用歷史數(shù)據(jù)建立分析模型和規(guī)范化分析流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)連續(xù)數(shù)據(jù)流的實(shí)時(shí)分析；預(yù)測(cè)（Predictive），通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的深層挖掘構(gòu)建預(yù)測(cè)模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)。⑧李杰：《工業(yè)大數(shù)據(jù)：工業(yè)4.0時(shí)代的工業(yè)轉(zhuǎn)型與價(jià)值創(chuàng)造》，邱伯華等譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2015年，第46—47頁(yè)。我們認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是一項(xiàng)全新的治理工具（或技術(shù)），經(jīng)由數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)應(yīng)用的運(yùn)行周期，能多方位、多角度、動(dòng)態(tài)地描述并解釋人類(lèi)行為和社會(huì)現(xiàn)象，能精準(zhǔn)地探尋國(guó)家治理規(guī)則和社會(huì)運(yùn)行規(guī)律。

數(shù)據(jù)是指對(duì)生產(chǎn)過(guò)程或社會(huì)事件進(jìn)行記錄并可以鑒別的符號(hào)或信息。任何一種生產(chǎn)過(guò)程或社會(huì)事件，都有可能產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，但只有那些能夠被生產(chǎn)者或行動(dòng)者加以利用的數(shù)據(jù)才具有切實(shí)價(jià)值。那些不能為人所用的數(shù)據(jù)通常是人們沒(méi)有意識(shí)或能力認(rèn)識(shí)和使用的數(shù)據(jù)信息，遂被當(dāng)成“噪音”過(guò)濾掉了。這些被濾掉的數(shù)據(jù)，事實(shí)上構(gòu)成一種無(wú)效的數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，即使被人們利用和處理的數(shù)據(jù)，其治理價(jià)值和實(shí)踐意義也受人的認(rèn)知偏好、處理目的等因素的影響。比如，在分析同一組中美貿(mào)易數(shù)據(jù)，有人強(qiáng)調(diào)合作，有人看到了危機(jī)。事實(shí)上，數(shù)據(jù)利用就是一種數(shù)據(jù)賦能的過(guò)程。從治理角度看，數(shù)據(jù)賦能就是大量數(shù)據(jù)被人們從無(wú)序而雜亂的事件或事實(shí)中收集和整理之后，呈現(xiàn)在決策者面前的特征性事實(shí)，經(jīng)由特定的轉(zhuǎn)化過(guò)程演變?yōu)闆Q策，并構(gòu)建特定的數(shù)據(jù)秩序。

在前現(xiàn)代社會(huì)的多數(shù)生產(chǎn)與社會(huì)事件中，數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體與數(shù)據(jù)利用的主體緊密相關(guān)，其場(chǎng)域具有同一性。比如，農(nóng)夫根據(jù)水稻的長(zhǎng)勢(shì)數(shù)據(jù)采取除草施肥等行為，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和利用都發(fā)生在同一水稻種植場(chǎng)域。因此，其數(shù)據(jù)的生成和賦能過(guò)程是同一的。然而，前現(xiàn)代社會(huì)也存在數(shù)據(jù)生產(chǎn)與數(shù)據(jù)利用相脫節(jié)的情況，也存在數(shù)據(jù)獨(dú)立賦能的可能性。在一個(gè)面積廣袤的國(guó)家，國(guó)家治理組織的分化與復(fù)雜化使數(shù)據(jù)的生成與利用分屬兩種不同場(chǎng)域。從最初的個(gè)體數(shù)據(jù)生成到最高決策所需的加總數(shù)據(jù)之間，存在許多數(shù)據(jù)的傳遞與集成環(huán)節(jié)。決策能否有效解決問(wèn)題，很大程度上取決于官僚系統(tǒng)所采取和整合的數(shù)據(jù)能否有效反映客觀事實(shí)。從這個(gè)意義上講，整個(gè)官僚系統(tǒng)履行著一種數(shù)據(jù)賦能的職責(zé)。但總體而言，前現(xiàn)代社會(huì)的數(shù)據(jù)賦能并未脫離數(shù)據(jù)的生產(chǎn)過(guò)程和社會(huì)事件，會(huì)隨著生產(chǎn)過(guò)程和社會(huì)事件的結(jié)束而消失。

現(xiàn)代社會(huì)中的生產(chǎn)過(guò)程與社會(huì)事件極其復(fù)雜，生成的數(shù)據(jù)異常龐大。而且，許多數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者與利用者完全脫節(jié)，數(shù)據(jù)開(kāi)始獨(dú)立于最初的生產(chǎn)場(chǎng)域，后來(lái)演變成一種獨(dú)立的生產(chǎn)力量和社會(huì)力量。尤其是在現(xiàn)代信息社會(huì)，眾多數(shù)據(jù)脫離了原始的生產(chǎn)過(guò)程與社會(huì)事件，匯聚成一個(gè)海量的大數(shù)據(jù)海洋。對(duì)這種海量大數(shù)據(jù)加以利用的過(guò)程實(shí)際上就是踐行具有深遠(yuǎn)意義的數(shù)據(jù)賦能使命。從“結(jié)構(gòu)-過(guò)程-功能”的角度看，數(shù)據(jù)賦能包括數(shù)據(jù)權(quán)能、數(shù)據(jù)動(dòng)能和數(shù)據(jù)效能三個(gè)方面。

數(shù)據(jù)權(quán)能基本顯示了數(shù)據(jù)本身與數(shù)據(jù)使用主體之間的權(quán)利歸屬關(guān)系，它涉及誰(shuí)可以使用該數(shù)據(jù)，使用數(shù)據(jù)所應(yīng)遵循的權(quán)利規(guī)則，使用數(shù)據(jù)的收益去向等問(wèn)題。在自由主義的理想邏輯下，數(shù)據(jù)應(yīng)歸數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體所用，數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體可自主決定該數(shù)據(jù)是否公開(kāi)，他人利用該數(shù)據(jù)應(yīng)得到數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體的同意。換言之，在自由主義看來(lái)，數(shù)據(jù)本身是一種私人物品，個(gè)人具有決定數(shù)據(jù)使用的全部權(quán)利。依據(jù)這種理論，個(gè)人的偏好和行動(dòng)等數(shù)據(jù)都是私人的，他人無(wú)權(quán)在未獲得其許可的情況下取得該數(shù)據(jù)并加以利用。比如，美國(guó)有些城市議會(huì)決定撤銷(xiāo)某些路口的探頭與監(jiān)控，理由就是這些數(shù)據(jù)的公共獲取侵犯了個(gè)人隱私。但由于個(gè)人的數(shù)據(jù)具有天然的外部性，這種私有化的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)往往會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力難以監(jiān)測(cè)私人權(quán)利被侵犯的情形。“天眼”等公共監(jiān)測(cè)系統(tǒng)雖一定程度上犧牲了個(gè)人隱私，但卻保障了更多人的公共安全。另外，有些人意識(shí)到自由主義數(shù)據(jù)觀的局限性，主張數(shù)據(jù)的公共性而否定數(shù)據(jù)的私人性，這種觀點(diǎn)極易導(dǎo)致公共權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利的肆意侵犯。因此，數(shù)據(jù)既是個(gè)人的，也是公共的，具有一種可在公共與私人之間適當(dāng)調(diào)整邊界的多級(jí)所有屬性。①關(guān)于多級(jí)所有的概念，參見(jiàn)李風(fēng)華：《縱向分權(quán)與中國(guó)成就：一個(gè)多級(jí)所有的解釋》，《政治學(xué)研究》2019年第4期。

數(shù)據(jù)在個(gè)體與公共之間、個(gè)體與個(gè)體之間、群體與群體之間的權(quán)利歸屬分布并非簡(jiǎn)單的平均分布，某些個(gè)體與群體能有效利用更多的數(shù)據(jù)，而另外一些個(gè)體和群體往往只能成為數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體，從而產(chǎn)生了一個(gè)數(shù)據(jù)權(quán)能的問(wèn)題。數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體和利用主體在經(jīng)濟(jì)收入、階級(jí)地位、教育程度、社會(huì)坐標(biāo)等方面存在差異，決定著數(shù)據(jù)在利用程度上存在的巨大差別。比如，同一行業(yè)內(nèi)的高管對(duì)該行業(yè)的總體、趨勢(shì)、特征、差異等重要數(shù)據(jù)具有更深刻的了解，因此相對(duì)于同行業(yè)的普通員工和其他行業(yè)人士擁有更多的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，并在涉及利益分歧的談判中擁有“敲竹杠”的可能。因此，從國(guó)家治理角度看，數(shù)據(jù)權(quán)能的首要問(wèn)題就是數(shù)據(jù)平權(quán)，以確保不同群體在大數(shù)據(jù)面前有著較為平等的賦能機(jī)會(huì)。同時(shí)，為避免數(shù)據(jù)使用中的不公平現(xiàn)象及遏止數(shù)據(jù)的不當(dāng)壟斷和使用，數(shù)據(jù)制衡和數(shù)據(jù)監(jiān)察成為數(shù)據(jù)權(quán)能的重要方面。

數(shù)據(jù)動(dòng)能主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)使用主體對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行管理的全過(guò)程，主要包含數(shù)據(jù)的決策、管理、服務(wù)和監(jiān)管這四個(gè)環(huán)節(jié)。在前現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家治理主體通常是在生產(chǎn)過(guò)程和社會(huì)事件發(fā)生后，針對(duì)具體事件所提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，進(jìn)而做出相應(yīng)決策。然而，治理是針對(duì)具體事情而開(kāi)展的，治理主體通過(guò)事后對(duì)數(shù)據(jù)的分析而實(shí)施行動(dòng)。從國(guó)家層面看，治理主體（尤其是官僚系統(tǒng)）處理的是具有特殊性的重大事件，因而會(huì)忽視重大事件發(fā)生之前的眾多平常的（trivial）事件所反映的平常而又海量的數(shù)據(jù)，而將這些數(shù)據(jù)當(dāng)成噪聲過(guò)濾掉。因此，傳統(tǒng)社會(huì)的國(guó)家治理往往會(huì)出現(xiàn)這種情況：承平日久，皇帝與官僚系統(tǒng)對(duì)于重大隱患習(xí)焉不察，而一旦隱患爆發(fā)，就會(huì)出現(xiàn)治理系統(tǒng)崩潰的情況。而在數(shù)字化信息時(shí)代，數(shù)據(jù)可以獨(dú)立于原初的生產(chǎn)過(guò)程和社會(huì)事件本身，人們可以將數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、移植并加以分析。原初的一階事件本身只是極其平常的，甚至數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體本身也未必將這些數(shù)據(jù)視為一種重大事件的前兆。但是，現(xiàn)代信息技術(shù)可以收集和整理這些海量的一階數(shù)據(jù)，并加總、分析而將有關(guān)總體與趨勢(shì)的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)在決策者面前，從而有助于國(guó)家治理主體的有效應(yīng)對(duì)。因此，數(shù)據(jù)動(dòng)能意味著，對(duì)于數(shù)據(jù)的操作已經(jīng)脫離了一階事件，它本身就可以構(gòu)成一種完整而獨(dú)立的操作過(guò)程。①在某種意義上，大數(shù)據(jù)的價(jià)值及其帶來(lái)的困惑都與數(shù)據(jù)的二階利用有關(guān)。如個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私權(quán)沖突，當(dāng)個(gè)人允許其私人數(shù)據(jù)被收集和二階利用時(shí)，誰(shuí)也無(wú)法預(yù)測(cè)二階利用可能帶來(lái)的利益或危害。在二階利用過(guò)程中，只有對(duì)數(shù)據(jù)挖掘結(jié)果本身，才能得出完全不同于初始目的的結(jié)論。參見(jiàn)John Pavolotsky，“Privacy in the Age of Big Data，” The Business Lawyer，vol.69，no.1，2013，p.220. 比如，2016年特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)用大數(shù)據(jù)對(duì)選民進(jìn)行有效宣傳就是一個(gè)出乎意料的結(jié)果。從這個(gè)意義上講，基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)決策、精細(xì)管理、精致服務(wù)和精確監(jiān)管就構(gòu)成國(guó)家治理的數(shù)據(jù)動(dòng)能的內(nèi)在表達(dá)。

如果數(shù)據(jù)權(quán)能強(qiáng)調(diào)的是原初數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體和數(shù)據(jù)利用主體之間的權(quán)利歸屬問(wèn)題，數(shù)據(jù)動(dòng)能針對(duì)的是獨(dú)立化的數(shù)據(jù)操作與運(yùn)行過(guò)程，那么數(shù)據(jù)效能關(guān)注的則是數(shù)據(jù)操作與運(yùn)行的效果，即從功能的角度追求數(shù)據(jù)利用的正確和有效。正確的治理效能必然要考慮治理的權(quán)能前提與動(dòng)能操作，但基于治理對(duì)象本身的特殊性，治理的效能有必要考慮大數(shù)據(jù)本身呈現(xiàn)的一些規(guī)律特征，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能的高效治理。當(dāng)海量數(shù)據(jù)脫離眾多原始的一階事件，而在二階層面獨(dú)立并匯聚成海量的數(shù)據(jù)時(shí)，治理主體必須擺脫基于事件“發(fā)生-應(yīng)對(duì)”的反應(yīng)式治理模式，而應(yīng)遵循數(shù)據(jù)本身的規(guī)律實(shí)施治理。

從當(dāng)前大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家治理的數(shù)據(jù)效能應(yīng)遵循如下要求：第一，循數(shù)治理而非反應(yīng)式治理。面臨海量數(shù)據(jù)，應(yīng)主動(dòng)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，不能停留在孤立事件上的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”反應(yīng)式治理。直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)決策的時(shí)代已遠(yuǎn)去，大數(shù)據(jù)將若干國(guó)家治理變量變成可統(tǒng)計(jì)、可度量、可計(jì)算的對(duì)象，“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的循“數(shù)”法則成為公共管理和國(guó)家治理的重要原則。大數(shù)據(jù)意味著人類(lèi)在尋求量化和認(rèn)識(shí)世界的道路上前進(jìn)了一大步，過(guò)去不可計(jì)量、存儲(chǔ)、分析和共享的很多東西都可被數(shù)據(jù)化，標(biāo)志著人類(lèi)認(rèn)識(shí)和改造自身世界進(jìn)入更客觀、精準(zhǔn)、全面的歷史階段。第二，智能治理而非拍腦袋式治理。現(xiàn)有的海量數(shù)據(jù)已超出單個(gè)人腦所能處理的能力極限，因此必須利用人工智能技術(shù)有效處理大數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用實(shí)踐中，利用數(shù)學(xué)模型、仿真技術(shù)、數(shù)據(jù)融合可揭示原來(lái)難以展現(xiàn)或沒(méi)有想到的非線性關(guān)聯(lián)，能挖掘國(guó)家治理隱蔽的關(guān)聯(lián)變量和相關(guān)關(guān)系，拓展政府決策和國(guó)家治理的信息邊界，提高公共決策的正確性、科學(xué)性和國(guó)家治理的回應(yīng)性、有效性。第三，簡(jiǎn)化治理而非創(chuàng)制復(fù)雜的治理。所有生產(chǎn)過(guò)程和社會(huì)事件呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)是無(wú)序、復(fù)雜且海量的，大數(shù)據(jù)的治理目標(biāo)就是將這些海量數(shù)據(jù)簡(jiǎn)化為直觀而容易理解的現(xiàn)象模式，為有效決策提供依據(jù)。最早的大數(shù)據(jù)方法源于對(duì)面板多方程的解答，其本質(zhì)是將多維度的數(shù)據(jù)集簡(jiǎn)化為低維的數(shù)據(jù)答案的過(guò)程。②Patrick J. Wolfe，“Making Sense of Big Data，”P(pán)roceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，vol.110，no.45，2013，p.18031.同時(shí)，大數(shù)據(jù)思維更加注重相關(guān)關(guān)系，而非因果關(guān)系，不同來(lái)源的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集之間的相關(guān)關(guān)系構(gòu)成大數(shù)據(jù)分析的重點(diǎn)。因?yàn)橐蚬P(guān)系是解釋普遍聯(lián)系的事物先后相繼、前因后果的線性關(guān)系，而相關(guān)關(guān)系是揭示事物普遍聯(lián)系中的非線性關(guān)系。第四，協(xié)同治理而非單極化治理。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，擁有了更加綜合和全面的信息，過(guò)去那些建立在非公開(kāi)、非完全信息假定基礎(chǔ)上形成的相對(duì)閉塞的管理思維和方法將被徹底改變，國(guó)家治理領(lǐng)域?qū)⒅饾u開(kāi)放，企業(yè)、社會(huì)組織甚至民眾個(gè)體都將在國(guó)家治理體系中游走。③陳潭：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)向》，《行政論壇》2016年第6期。因此，確保治理數(shù)據(jù)的流動(dòng)暢通、獲取快捷、閱讀簡(jiǎn)便是提升國(guó)家治理數(shù)據(jù)效能的重要目標(biāo)，協(xié)同治理是其必然結(jié)果。總之，大數(shù)據(jù)注重“全數(shù)據(jù)”“全樣本”，而非“小數(shù)據(jù)”“小樣本”，國(guó)家治理數(shù)據(jù)處理從樣本數(shù)據(jù)變成全部數(shù)據(jù)，能更加全面、立體、系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)國(guó)家治理的總體狀況。傳統(tǒng)思維是“以小見(jiàn)大”，大數(shù)據(jù)思維是“以大見(jiàn)小”，我們從人口數(shù)據(jù)、財(cái)政數(shù)據(jù)、貿(mào)易數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)了解一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等各方面的全局，可以為具體的部門(mén)和行業(yè)決策提供精準(zhǔn)的智慧支持。

眾所周知，國(guó)家治理是一個(gè)治理主體應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的管理過(guò)程，也是一種秩序生產(chǎn)的過(guò)程。這種秩序生產(chǎn)在大數(shù)據(jù)方面表現(xiàn)得尤其突出，因?yàn)樵醯拇髷?shù)據(jù)是無(wú)序、復(fù)雜而海量的，基于國(guó)家治理的數(shù)據(jù)賦能本身就意味著某種特定的數(shù)據(jù)秩序結(jié)果。在海量數(shù)據(jù)面前，逃避是無(wú)用的，大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家治理的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)作用不可避免。然而，大數(shù)據(jù)應(yīng)用并不必然帶來(lái)正確的或好的后果，錯(cuò)誤的應(yīng)用可能帶來(lái)不可估量的惡果，國(guó)家治理的數(shù)據(jù)賦能可能走向數(shù)據(jù)逆化或惡化。因此，數(shù)據(jù)管理不能僅僅停留在大數(shù)據(jù)管理本身，還要上升到文明層面評(píng)估數(shù)據(jù)秩序。國(guó)家治理的各主體都應(yīng)時(shí)刻警惕數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝等數(shù)據(jù)異化現(xiàn)象，并大力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)數(shù)字國(guó)家、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)這一更高層面的數(shù)據(jù)文明。

二、大數(shù)據(jù)賦能?chē)?guó)家治理的權(quán)力嬗變

國(guó)家治理是一個(gè)包含若干變量的函數(shù)關(guān)系式，其結(jié)構(gòu)隨著信息分布變化引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)改變而不斷變動(dòng)。大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)時(shí)代變遷和社會(huì)發(fā)展的重要力量，通過(guò)重塑信息的生產(chǎn)、傳播、消費(fèi)模式，重構(gòu)了國(guó)家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其流動(dòng)路徑，以適應(yīng)“社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性”。①?gòu)埧抵骸墩撋鐣?huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速化中的管理》，《管理世界》2019年第2期。基于對(duì)人類(lèi)社會(huì)及其行為的數(shù)字化刻畫(huà)、標(biāo)準(zhǔn)化敘事和精細(xì)化演繹，大數(shù)據(jù)從價(jià)值、工具等維度深度嵌入國(guó)家治理的制度建構(gòu)與動(dòng)態(tài)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)對(duì)主體地位、治理結(jié)構(gòu)和用權(quán)行為的全方位影響。

（一）數(shù)據(jù)平權(quán)

國(guó)家治理旨在回應(yīng)民眾訴求、增進(jìn)公共福利，本質(zhì)上體現(xiàn)為對(duì)多元利益的協(xié)調(diào)，是一個(gè)多方力量博弈均衡的過(guò)程，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾及其他治理主體應(yīng)居于平等地位。只有權(quán)力對(duì)等、地位平等，才能避免“以偏概全”“以點(diǎn)帶面”，差異化訴求才能取得最大公約數(shù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良善治理。作為權(quán)力“骨骼”的外在表征，主體地位的獲得、鞏固及治理職能的有效履行都有賴于信息的獲取和應(yīng)用，后者是新時(shí)代的關(guān)鍵資源，在賦予社會(huì)行動(dòng)者訴求機(jī)會(huì)的同時(shí)，增強(qiáng)了他們參政議政、科學(xué)決策的能力。換言之，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要消弭不同主體間的信息鴻溝，促進(jìn)不同主體之間的信息流動(dòng)，并確保各主體擁有同等規(guī)模、質(zhì)量和時(shí)效的決策信息配置。

然而，在國(guó)家治理實(shí)踐中，既得權(quán)力者傾向于設(shè)置各種壁壘以鞏固權(quán)力、免受競(jìng)爭(zhēng)者沖擊。②莫伊塞斯·納伊姆：《權(quán)力的終結(jié)》，王吉美等譯，北京：中信出版社，2013年，第13頁(yè)。改革開(kāi)放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家?guī)缀鯄艛喟ㄎ镔|(zhì)財(cái)富、發(fā)展機(jī)會(huì)、信息資源在內(nèi)的全部重要資源。③渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。在信息變成最重要戰(zhàn)略資源后，政府主導(dǎo)了信息、知識(shí)的生產(chǎn)與傳播，并抵制對(duì)外公開(kāi)；政府內(nèi)部則“地盤(pán)病”盛行，信息“煙囪”林立、“孤島”遍地，各部門(mén)傾向于將職能范圍和政策領(lǐng)域視為不允許其他部門(mén)插手的排他性地盤(pán)。究其根源：第一，理念上，“官本位”盛行。等級(jí)觀念濃厚、服務(wù)意識(shí)淡薄，部分職能部門(mén)、公務(wù)員將轄區(qū)看作“自留地”，排斥部門(mén)合作和公共參與。第二，制度上，供給不足、執(zhí)行不力。《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》直到2007 年才通過(guò)、翌年5 月1 日才開(kāi)始執(zhí)行，該條例的頒布實(shí)施滯后于民眾對(duì)其知情權(quán)和獲取信息的需求。第三，技術(shù)上，缺乏能有效處理信息的手段。公共部門(mén)是信息內(nèi)容、類(lèi)型的把關(guān)者，限制政務(wù)信息的對(duì)外開(kāi)放，創(chuàng)造出一個(gè)符合公共部門(mén)意志、服務(wù)權(quán)力行為、約束民眾參與的信息環(huán)境，使信息的生產(chǎn)、傳播與流動(dòng)“偏幫”公共部門(mén)而非社會(huì)行動(dòng)者。

作為一種資源、技術(shù)和思維方式，大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理體系和治理實(shí)踐中的深度嵌入，打破了“原有的公權(quán)力對(duì)信息傳播流向和內(nèi)容的獨(dú)占”④高小平：《借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國(guó)家治理變革創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2015年第10期。，清除了政府單邊主義的生存土壤，建構(gòu)起一個(gè)去中心化的世界圖式，試圖從理念與技術(shù)層面克服“信息鴻溝”“知識(shí)鴻溝”被逐漸拉大的問(wèn)題。一方面，大數(shù)據(jù)鼓勵(lì)開(kāi)放、參與，強(qiáng)調(diào)不同主體間的平等、協(xié)商。大數(shù)據(jù)要求管理者認(rèn)同并尊重其他主體的平等地位，并將開(kāi)放、共享、合作、參與等理念貫徹、融入具體的政策決策；具備大數(shù)據(jù)思維的參與者則注重行使參政議政權(quán)利，珍惜參政議政機(jī)會(huì)，并試圖通過(guò)表達(dá)訴求、提出申請(qǐng)、批評(píng)政府等方式捍衛(wèi)政治參與權(quán)利。另一方面，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)人類(lèi)社會(huì)從單向度線性傳播轉(zhuǎn)向多向度群體傳播，改變了信息的生產(chǎn)、傳播與消費(fèi)模式，每一個(gè)普通人都成為信息的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，并從大眾傳播的科層化控制中解放出來(lái)，與政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英共享表達(dá)權(quán)與傳播權(quán)。⑤隋巖：《群體傳播時(shí)代：信息生產(chǎn)方式的變革與影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。

我們看到，廣泛分布于政府、企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)體之間的大數(shù)據(jù)，決定了國(guó)家或政府不再是治理結(jié)構(gòu)的唯一主體，傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)，逐漸形成適應(yīng)大數(shù)據(jù)分布的平權(quán)型治理結(jié)構(gòu)。①王向民：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第10期。第一，數(shù)據(jù)共享，驅(qū)動(dòng)主體地位對(duì)等。信息的分散化存儲(chǔ)、知識(shí)的分布式傳播帶來(lái)公共權(quán)力的擴(kuò)散與蔓延，創(chuàng)造出大量微權(quán)力個(gè)體，對(duì)政府的傳統(tǒng)主導(dǎo)地位造成沖擊。尤其對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的政府而言，大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來(lái)的信息傳播革命，規(guī)避了行政壁壘對(duì)信息生產(chǎn)、傳播與消費(fèi)方式的固化，在模糊傳統(tǒng)行政邊界的同時(shí)，創(chuàng)造了大量的線上參政議政主體，通過(guò)“用腳投票”躲避行政權(quán)力的干預(yù)和“打擊”，更好地履行參政議政權(quán)利。而就決策信息地圖而言，主體提供的信息、知識(shí)同等重要，在信息即權(quán)力的語(yǔ)境下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、普通公眾都是信息的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，都擁有治理國(guó)家的資格，并都應(yīng)具有發(fā)表意見(jiàn)、參與決策的權(quán)利。第二，數(shù)據(jù)開(kāi)放，驅(qū)動(dòng)權(quán)力公平運(yùn)行。數(shù)據(jù)的價(jià)值在于流動(dòng)、開(kāi)放和共享，微信、微客、拍客、抖音等新興媒體和平臺(tái)的興起打破了傳統(tǒng)大眾傳媒對(duì)信息傳播的壟斷，群體傳播、網(wǎng)絡(luò)化傳播時(shí)代來(lái)臨。在為普通民眾創(chuàng)造平臺(tái)、提供機(jī)會(huì)的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)課程、視頻直播等在線教育的普及也豐富了其獲取知識(shí)的渠道，既剝離了籠罩在公權(quán)力及政府部門(mén)履職行為上面的神秘面紗，也便利了平民大眾對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)、決策信息、制度規(guī)范等的查閱和獲取，某種意義上建構(gòu)起圍繞公權(quán)力運(yùn)行的“玻璃房”，以監(jiān)督權(quán)力的公平運(yùn)行。第三，數(shù)據(jù)整合，驅(qū)動(dòng)民眾權(quán)利平等。權(quán)利是權(quán)力的來(lái)源，權(quán)力是權(quán)利的保障。憲法頒布實(shí)施的目的，很大部分就在于保障民眾權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)通過(guò)搜集政策、制度的執(zhí)行信息、記錄權(quán)力運(yùn)行軌跡，能夠幫助決策者、管理者通曉具體執(zhí)行情況，并監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的越軌行為，以督促政策、制度目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，即達(dá)到保障民眾權(quán)利的目的。更為重要的是，大數(shù)據(jù)還能監(jiān)督司法權(quán)力運(yùn)行，記錄司法部門(mén)在處理侵權(quán)行為、裁判權(quán)利沖突時(shí)的運(yùn)行軌跡，以敦促司法部門(mén)公正執(zhí)法、公平判決，以切實(shí)做到“法律面前人人平等”。

（二）數(shù)據(jù)制衡

權(quán)力的產(chǎn)生及其作用源自對(duì)關(guān)鍵資源的不平等占有與支配。②Rzghuram G. Rajan and Luigi Zingales，“Power in a Theory of the Firm，” The Quarterly Journal of Economics，vol. 113，no. 2，1998，pp.387-432.當(dāng)支配者與被支配者對(duì)資源的占有比例或力量對(duì)比發(fā)生改變時(shí)，原有的權(quán)力關(guān)系就會(huì)發(fā)生變化——顛倒乃至消失。據(jù)此，從管理轉(zhuǎn)向治理，多元主體格局的建立及主體間平等地位的獲得，根本上意味著政府、企業(yè)、社會(huì)組織、平民等主體間力量對(duì)比的變動(dòng)，即國(guó)家治理語(yǔ)境下，企業(yè)、社會(huì)組織、平民等新興治理主體獲得了與政府等傳統(tǒng)治理主體討價(jià)還價(jià)的能力和力量。具體表現(xiàn)為，政府或職能部門(mén)在醞釀公共政策、制定公共決策、頒布規(guī)章制度時(shí)，將需要充分征求社會(huì)行動(dòng)者的意見(jiàn)、建議，以確保政策和決策的合法性、權(quán)威性與代表性。

從傳統(tǒng)意義上講，政府機(jī)構(gòu)幾乎壟斷了國(guó)家治理的一切權(quán)力，支配著包括信息資源在內(nèi)的全部重要資源，以維系其對(duì)一切事物的管理。由此，其所帶來(lái)的弊端也是顯而易見(jiàn)的：首先，“官本位”盛行，官僚主義普遍，民眾迷信并崇拜官位、權(quán)力，官民關(guān)系顛倒，社會(huì)被迫“臣服”于政府。其次，政府以控制新聞媒體、主流報(bào)紙雜志來(lái)塑造有利于單邊主義的信息傳播、分布模式，壟斷知識(shí)的生產(chǎn)與消費(fèi)路徑，阻礙民眾對(duì)政務(wù)信息的獲取、運(yùn)用，旨在掌控權(quán)力基礎(chǔ)的稀釋速度和程度，延緩權(quán)力的轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散。基于對(duì)信息和知識(shí)的生產(chǎn)、傳播與消費(fèi)模式的控制，政府既控制了權(quán)力的授予、剝奪，還固化了中央與地方間、政府與社會(huì)間的力量對(duì)比。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)思維的滲透及大數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入，在創(chuàng)新信息和知識(shí)的產(chǎn)生、傳播與消費(fèi)模式時(shí)，通過(guò)賦權(quán)社會(huì)行動(dòng)者、激勵(lì)分權(quán)放權(quán)、鼓勵(lì)公共參與驅(qū)動(dòng)了公共權(quán)力的擴(kuò)散。在思維層面，大數(shù)據(jù)思維強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明、開(kāi)放共享，鼓勵(lì)多元主體協(xié)商合作、信息互動(dòng)，充分發(fā)揮各治理主體的信息、專(zhuān)業(yè)、資源優(yōu)勢(shì)。在技術(shù)層面，大數(shù)據(jù)有多種信息來(lái)源，能采集并閱讀結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，通過(guò)交叉復(fù)現(xiàn)、數(shù)據(jù)整合、信息拼圖實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會(huì)行為和現(xiàn)象的數(shù)字化表達(dá)；通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)媒體的數(shù)字化升級(jí)改造推動(dòng)新舊媒體融合和多媒體發(fā)展，創(chuàng)新信息和知識(shí)的生產(chǎn)、傳播、消費(fèi)模式，改變信息的傳播、分布路徑，改變國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑央地、政社、官民關(guān)系；大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)通過(guò)數(shù)據(jù)的集中、整合，突破治理主體間的時(shí)空限制，以線上方式保障治理主體的參與權(quán)在場(chǎng)，從而推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。

具體而言，第一，克服上下級(jí)政府間的信息不對(duì)稱，驅(qū)動(dòng)權(quán)力制衡。大數(shù)據(jù)作為一種資源和新興技術(shù)，基于對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的采集、傳遞與分析，不僅能通過(guò)識(shí)別和處理源源不斷的問(wèn)題將社會(huì)清晰地呈現(xiàn)在國(guó)家面前，讓事物的狀態(tài)從“潛在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)在”①彭亞平：《技術(shù)治理的悖論：一項(xiàng)民意調(diào)查的政治過(guò)程及其結(jié)果》，《社會(huì)》2018年第3期。；還克服了管理層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的信息失真問(wèn)題。現(xiàn)有管理需求超出了決策者或管理者的生理機(jī)能極限，大數(shù)據(jù)則彌補(bǔ)了這一不足，通過(guò)技術(shù)手段讓管理者同時(shí)與多個(gè)下屬或管理對(duì)象進(jìn)行對(duì)話，從技術(shù)上解決了管理層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題。一個(gè)更加重要的優(yōu)勢(shì)在于，大數(shù)據(jù)能實(shí)現(xiàn)對(duì)文本、語(yǔ)音、視頻、圖像等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的“翻譯”，為決策者、高層管理者創(chuàng)造多條信息通道，他們能夠通過(guò)不同方式、路徑采集信息，在對(duì)不同類(lèi)型、來(lái)源、規(guī)模的信息進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，拼湊出有關(guān)政策執(zhí)行者或下級(jí)政府、部門(mén)行為的圖畫(huà)，以達(dá)到監(jiān)督公權(quán)力執(zhí)行的目的。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，原本小幅度、多層級(jí)的垂直型結(jié)構(gòu)可能轉(zhuǎn)換為寬幅度、少層次的扁平化結(jié)構(gòu)。第二，提倡并支持?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，驅(qū)動(dòng)社會(huì)制衡。一方面，擁有大數(shù)據(jù)思維的政府部門(mén)會(huì)充分重視社會(huì)需求、征求社會(huì)意見(jiàn)，并通過(guò)制度的方式將其固定下來(lái)，如2007 年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、2016 年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在政務(wù)公開(kāi)工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》等，都為民眾獲取信息提供了政策依據(jù)。另一方面，大數(shù)據(jù)對(duì)信息傳播路徑、消費(fèi)方式的改變，則改變了信息的分布模式，在賦權(quán)社會(huì)行動(dòng)者同時(shí)，起到了遏制公權(quán)力濫用的作用。尤其重要的是，掌握大數(shù)據(jù)思維的社會(huì)行動(dòng)者也會(huì)主動(dòng)要求參與公共事務(wù)、理性表達(dá)訴求并對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。第三，賦予民眾新興權(quán)利，驅(qū)動(dòng)利益制衡。對(duì)民眾個(gè)人而言，大數(shù)據(jù)時(shí)代的最大挑戰(zhàn)是信息安全、隱私安全，一旦這些安全問(wèn)題得不到控制和解決，智慧社會(huì)建設(shè)及國(guó)家治理的智能化推進(jìn)將變得難以為繼。因此，關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)限的歸屬問(wèn)題，政府應(yīng)做出明確規(guī)定。一旦數(shù)據(jù)的歸屬屬于個(gè)人，個(gè)人就會(huì)以數(shù)據(jù)權(quán)限為依托，形成對(duì)政府行為的監(jiān)督和制衡。

（三）數(shù)據(jù)監(jiān)察

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”②阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健等譯，南京：意林出版社，2011年，第294頁(yè)。，不受限制的權(quán)力是權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的根源所在。③胡稅根、翁列恩：《構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。為確保國(guó)家治理能遵循并實(shí)踐公共“善”、提升公共福利和利益，監(jiān)督并遏制腐敗成為維系執(zhí)政合法性、權(quán)威性的關(guān)鍵議題。一方面，傳統(tǒng)中國(guó)推崇“以德治國(guó)”，強(qiáng)調(diào)個(gè)體自律在克服權(quán)力濫用行為中的關(guān)鍵作用，試圖把一切職務(wù)犯罪歸因于掌權(quán)者的不合禮儀、道德淪喪；另一方面，西方世界則鼓勵(lì)相互制衡，強(qiáng)調(diào)外部約束在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、防止腐敗行為中的重要價(jià)值，并建構(gòu)起“三權(quán)分立”“依法治國(guó)”等現(xiàn)代意義上的治理體系。然而，各個(gè)時(shí)代、國(guó)家或地區(qū)的歷史表明，只要權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”沒(méi)有打開(kāi)，“法治”與“德治”依然無(wú)法徹底清除腐敗。換言之，規(guī)范與優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的重要前提，便是將權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”打開(kāi)，不斷加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使國(guó)家治理空間不斷走向透明化和清晰化。

一直以來(lái)，權(quán)力及其運(yùn)行是一件非常神秘的事情。“蘿卜招聘”“帶病提拔”等濫權(quán)現(xiàn)象的普遍存在，都根源于權(quán)力流動(dòng)及其運(yùn)用的神秘性及其“黑箱化”。權(quán)力“黑箱”的長(zhǎng)期存在根源于權(quán)力觀念的陳舊以及監(jiān)察信息采集技術(shù)的落后。一方面，掌權(quán)者為了維系既得利益，不愿意主動(dòng)公開(kāi)信息；平民大眾出于對(duì)權(quán)力的恐懼，則很少提出質(zhì)疑與批評(píng)。兩者綜合起來(lái)，共同建構(gòu)起一個(gè)維持“黑箱”的理念體系、文化氛圍。另一方面，信息采集、傳播、分析技術(shù)落后，導(dǎo)致在央地、政社、官民之間普遍存在信息不對(duì)稱。上級(jí)政府難以對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行有效監(jiān)管，監(jiān)督部門(mén)無(wú)法對(duì)被監(jiān)督者的權(quán)力運(yùn)用情況進(jìn)行全面掌握，平民大眾則缺乏途徑去了解公權(quán)力的運(yùn)行邏輯以及政府決策的議程設(shè)置。

作為一種信息采集、記錄、分析的工具，大數(shù)據(jù)能在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督的不足與缺陷。首先，能夠提升權(quán)力運(yùn)行信息的采集水平。區(qū)別于傳統(tǒng)的人工采集、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)方式，數(shù)據(jù)監(jiān)察基于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)App 等網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)的普遍滲入，建構(gòu)起圍繞監(jiān)察對(duì)象的立體化、持續(xù)性遠(yuǎn)程監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象及其行為的全流程、不間斷監(jiān)控，將所有監(jiān)察數(shù)據(jù)上傳并存儲(chǔ)在全國(guó)、區(qū)域或部門(mén)統(tǒng)一的監(jiān)察大數(shù)據(jù)庫(kù)中。其次，能夠提升監(jiān)察信息的傳遞水平。一方面，監(jiān)察大數(shù)據(jù)庫(kù)的建立打破了傳統(tǒng)行政壁壘對(duì)監(jiān)察信息開(kāi)放共享的束縛，提高了信息使用的效率和頻率；另一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、傳播和消費(fèi)都是即時(shí)性的，能消除空間帶來(lái)的時(shí)間距離，提高決策信息的新鮮度。并且，監(jiān)察大數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的打造有助于不同監(jiān)察主體、社會(huì)組織、民眾個(gè)體對(duì)監(jiān)察信息的查詢、調(diào)閱和使用。再次，能夠提升監(jiān)察信息的分析水平。“信息噪音”是信息溝通面臨的最大“敵人”，傳統(tǒng)人工甄別信息取決于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，信度和效度都有限；信息技術(shù)在監(jiān)察數(shù)據(jù)挖掘和分析中的適用，則能夠有效剔除個(gè)人主觀意向、價(jià)值偏好對(duì)信息的“污染”；并且，從“因果關(guān)系”到“相關(guān)關(guān)系”的轉(zhuǎn)變，能夠發(fā)現(xiàn)更多被忽略的細(xì)節(jié)、更多信息碎片并進(jìn)行自動(dòng)整合，以降低監(jiān)察主體分析、甄別信息的時(shí)間與管理成本。

由此可見(jiàn)，大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)監(jiān)察方面的驅(qū)動(dòng)作用主要表現(xiàn)在：第一，數(shù)據(jù)多源驅(qū)動(dòng)全面監(jiān)察。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的普遍適用與深度嵌入創(chuàng)新了監(jiān)察信息的采集途徑和方式，其對(duì)結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的閱讀，以及對(duì)監(jiān)察對(duì)象及其權(quán)力行為全面的掃描和信息采集，能夠確保監(jiān)察者全面掌握監(jiān)察對(duì)象的全部信息。另一方面，大數(shù)據(jù)及其延伸出來(lái)的人工智能技術(shù)，通過(guò)算法設(shè)計(jì)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)多源流信息的交叉驗(yàn)真，從而去除信息噪音，提高信息質(zhì)量，減少信息不對(duì)稱，以獲得有關(guān)監(jiān)察對(duì)象的真實(shí)狀態(tài)，提高監(jiān)察的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、針對(duì)性。第二，數(shù)據(jù)足跡驅(qū)動(dòng)全程監(jiān)察。通過(guò)結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠記錄權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)、步驟和細(xì)節(jié)，通過(guò)溯源技術(shù)則能夠刻畫(huà)出權(quán)力運(yùn)行的基本軌跡，人們可以經(jīng)由大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行為的全過(guò)程監(jiān)察。因此，借用大數(shù)據(jù)記錄、溯源等技術(shù)，監(jiān)察者能夠從某一個(gè)權(quán)力行為的起點(diǎn)開(kāi)始監(jiān)督，歷時(shí)地觀察權(quán)力的流動(dòng)是否符合標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，是否存在可能的越軌行為，這有助于終身責(zé)任制追蹤的有效實(shí)現(xiàn)。第三，數(shù)據(jù)全景驅(qū)動(dòng)全員監(jiān)察。2018 年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》提出，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，這為全員監(jiān)察提供了法律依據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以從技術(shù)層面助力全員監(jiān)察目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以前由于人力物力財(cái)力的限制，很難對(duì)規(guī)模龐大的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面系統(tǒng)的監(jiān)管，從而導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義和僥幸心理的大量存在，而大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用能夠輕松地根據(jù)現(xiàn)有的監(jiān)督清單對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行比對(duì)、匹配和分析，能夠在短時(shí)段內(nèi)完成以前無(wú)法完成的數(shù)量巨大的監(jiān)督任務(wù)，這也超越了傳統(tǒng)的抽樣式監(jiān)督，使監(jiān)督更加全面系統(tǒng)。

三、大數(shù)據(jù)賦能?chē)?guó)家治理的職能變革

國(guó)家治理是一個(gè)集物質(zhì)資源、社會(huì)文化、組織結(jié)構(gòu)和個(gè)體行為的互動(dòng)連續(xù)統(tǒng)一過(guò)程，具有高度的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、異質(zhì)性和動(dòng)態(tài)性特征。其中，信息流動(dòng)承擔(dān)著聯(lián)結(jié)這一連續(xù)統(tǒng)一體的紐帶作用。信息的精準(zhǔn)性、實(shí)時(shí)性和完備性保障了聯(lián)結(jié)效果的有效性，成為國(guó)家治理能力的關(guān)鍵考量。作為一種數(shù)字化信息記憶，大數(shù)據(jù)具有可存儲(chǔ)、可移植和可分析的特征。與物理屬性的再度拓展相比，大數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值屬性得以空前釋放，突出表現(xiàn)在潛在關(guān)系的精準(zhǔn)挖掘、社會(huì)規(guī)律的深度總結(jié)以及未來(lái)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)研判①陳潭、劉成：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)科學(xué)研究的實(shí)踐向度》，《學(xué)術(shù)界》2017年第7期。，為解決現(xiàn)實(shí)的治理難題提供了全新治理工具，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的技術(shù)原動(dòng)力。

（一）精益決策

赫伯特·西蒙（Herbert Simon）認(rèn)為，決策貫穿管理的全過(guò)程，這一行為是兩大前提有機(jī)結(jié)合的結(jié)果：信息和信息的處理能力。②岳成浩、成婧：《危機(jī)能管理嗎？——基于西蒙決策理論的視角》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。這意味著精準(zhǔn)而有益的決策是信息充分化的結(jié)果，也受制于決策者能否將這些信息轉(zhuǎn)化成有效的決策信息。傳統(tǒng)治理系統(tǒng)的決策者通常面臨信息不充分和決策信息轉(zhuǎn)化有效性低的情形，遭遇問(wèn)題認(rèn)定不清、決策協(xié)同度不足、決策結(jié)果難以預(yù)見(jiàn)的困境。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)在國(guó)家治理中廣泛應(yīng)用，散布的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)記錄著海量的物質(zhì)變動(dòng)和行為軌跡，這些全面感知的數(shù)據(jù)構(gòu)成龐大的決策信息集。同時(shí)，伴隨著以深度學(xué)習(xí)為代表的人工智能技術(shù)的跨越式發(fā)展，機(jī)器處理數(shù)據(jù)化信息的能力突飛猛進(jìn)，潛藏在數(shù)據(jù)背后的隱性關(guān)系被精準(zhǔn)揭示，大數(shù)據(jù)的價(jià)值屬性得以充分挖掘。

在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理中，政府決策將日益精益化——逐步實(shí)現(xiàn)從模糊化決策向精細(xì)化決策、從試錯(cuò)式?jīng)Q策向研判式?jīng)Q策、從單面式?jīng)Q策向全員式?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變。首先，由于信息的數(shù)字化程度不高，傳統(tǒng)決策模式長(zhǎng)期面臨信息模糊、信息滯后、信息偏差的威脅，最終決策表現(xiàn)出粗放化、大概化、模糊化傾向。但在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，公共資源變動(dòng)、社會(huì)環(huán)境狀況及社會(huì)公眾需求能被實(shí)時(shí)捕捉并得以精準(zhǔn)分析，決策者能清楚且精細(xì)地掌握決策信息，從而更加深入地分析政策介入的條件和情境。①Amanda Clarke and Helen Margetts，“Governments and Citizens Getting to Know Each Other？Open，Closed，and Big Data in Public Management Reform，”P(pán)olicy & Internet，vol.6，no.4，2014，pp.393-417.其次，以往決策的結(jié)果預(yù)判通常依賴于決策者的個(gè)體偏好、價(jià)值傾向和經(jīng)驗(yàn)判斷，帶有濃重的主觀臆斷性，一旦判斷失準(zhǔn)往往會(huì)導(dǎo)致決策失敗。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，所有數(shù)據(jù)源自現(xiàn)實(shí)社會(huì)情境，這些真實(shí)數(shù)據(jù)使決策預(yù)測(cè)模型和仿真模型具有更加精準(zhǔn)的預(yù)判能力，能協(xié)助決策者透視某項(xiàng)決策可能的執(zhí)行結(jié)果和社會(huì)效應(yīng)，進(jìn)而完善或調(diào)整決策備選方案，達(dá)成“目的-手段”有機(jī)匹配。最后，大數(shù)據(jù)促進(jìn)現(xiàn)實(shí)世界數(shù)字化的同時(shí)，也推動(dòng)了扁平化、全員化、協(xié)商化的組織決策。當(dāng)前，政治活動(dòng)虛擬化，微信問(wèn)政、視頻問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)問(wèn)政形式承載了“官民互動(dòng)”的關(guān)鍵角色，這些信息以數(shù)字化形式被存儲(chǔ)。對(duì)這些海量數(shù)據(jù)的聚類(lèi)分析和情感挖掘，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)某一政策議題利益相關(guān)群體認(rèn)可度及社會(huì)接納度的實(shí)時(shí)掌握，從而不斷推進(jìn)政府決策的全員化。

（二）精細(xì)管理

任何一個(gè)國(guó)家的有序、穩(wěn)定和高效運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開(kāi)各個(gè)政府層級(jí)的有效管理。因此，管理水平是國(guó)家治理能力在日常運(yùn)行中的具體表征。管理活動(dòng)通常是資源、環(huán)境、人員的復(fù)雜函數(shù)式，涵蓋了資源的合理配置、管理手段與情境的動(dòng)態(tài)匹配以及管理參與主體間的協(xié)同互動(dòng)。在政府質(zhì)量管理體系中，資源管理是基本要素，由人力資源和物質(zhì)資源組成。②尤建新、王家合：《政府質(zhì)量管理體系建構(gòu)：要素、要求和程序》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第12期。在科學(xué)管理理念下，傳統(tǒng)政府管理中的人力資源往往浪費(fèi)在大量的結(jié)構(gòu)性、程式性的重復(fù)任務(wù)中。技術(shù)工具的限制使傳統(tǒng)資源管理面臨嚴(yán)重的資源錯(cuò)配現(xiàn)象，阻礙著信息反饋鏈的功能發(fā)揮。這既表現(xiàn)在管理主體難以即時(shí)獲知客體的運(yùn)行狀況，無(wú)法達(dá)到因地制宜、因時(shí)制宜的管理效果；同時(shí)，也使得主體間的信息互動(dòng)成本大幅提高，效果不如人意。因此，政府管理如何實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和信息的暢通流動(dòng)已成為革新傳統(tǒng)管理模式的必然趨勢(shì)。

以大數(shù)據(jù)為典型的新興信息技術(shù)集群的嵌入式發(fā)展所釋放的技術(shù)紅利，促推政府管理走向精細(xì)化道路——促使資源管理集約化、管理過(guò)程調(diào)適化和管理主體協(xié)同化。首先，伴隨物聯(lián)網(wǎng)、5G 技術(shù)、人工智能的快速應(yīng)用，人類(lèi)社會(huì)正由互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代步入智能時(shí)代，在“人人互聯(lián)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)了“人物互聯(lián)”及“物物互聯(lián)”，從而實(shí)現(xiàn)“萬(wàn)物互聯(lián)”。這種互聯(lián)克服了原先只能依據(jù)對(duì)影響管理核心變量進(jìn)行信息采集、整合、分類(lèi)和分析的局限，使決策者可借助數(shù)據(jù)處理工具精細(xì)掌握資源配置過(guò)程及其運(yùn)行效率，據(jù)此制定資源優(yōu)化政策。不僅如此，由大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能機(jī)器未來(lái)將大面積代替人工，成為從事程式化工作的主體，極大地釋放人類(lèi)在抽象能力、情感交流、創(chuàng)新思維等方面的獨(dú)有特質(zhì)，以“人機(jī)合智”的方式實(shí)現(xiàn)人力資源的有效配置。③Aggeliki Androutsopoulou，et al，“Transforming the Communication Between Citizens and Government Through AI-guided Chatbots，”Government Information Quarterly，vol.36，no.2，2019，pp.358-367.其次，大數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)是信息的海量性、多維性和實(shí)時(shí)性的集合，有可能將把信息不完全時(shí)本應(yīng)外生化的參數(shù)進(jìn)行內(nèi)生化。④何大安、許益懷：《大數(shù)據(jù)時(shí)代福利政策制定的理論分析》，《浙江學(xué)刊》2019年第3期。這些被數(shù)據(jù)化了的實(shí)物所產(chǎn)生的微小變動(dòng)均能以數(shù)字形式被存儲(chǔ)和傳輸，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的整合、歸類(lèi)和分析后，主管部門(mén)可以全面、動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)地監(jiān)控管理客體的運(yùn)行過(guò)程并發(fā)現(xiàn)異常形態(tài)，從而幫助決策者及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略并不斷實(shí)現(xiàn)調(diào)適化管理。最后，協(xié)同治理建立在信息共享基礎(chǔ)上，信息壁壘得以破除的前提是共享收益大于成本。大數(shù)據(jù)具有信息記錄的精準(zhǔn)性、可移植性和可挖掘性，條塊化的政府機(jī)構(gòu)通過(guò)共享各部門(mén)的獨(dú)有數(shù)據(jù)，為其他部門(mén)提供更加全面、精準(zhǔn)的決策信息，提高管理效率，以此應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜和不確定的治理環(huán)境。另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)的不斷成熟極大地縮減了數(shù)據(jù)共享的經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)成本，能夠在實(shí)現(xiàn)信息傳遞時(shí)效性的同時(shí)，保障共享參與的隱私以及共享信息的安全。⑤陳濤、馬敏、徐曉林：《區(qū)塊鏈在智慧城市信息共享與使用中的應(yīng)用研究》，《電子政務(wù)》2018年第7期。故而，大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)成為政府管理不斷走向協(xié)同化的有力武器。

（三）精致服務(wù)

進(jìn)入21 世紀(jì)，在機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的探索中，中國(guó)逐漸確立服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告明確指出，“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。……建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編》，北京：人民出版社，2018年，第26頁(yè)。，將服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)統(tǒng)一到“人民滿意”的標(biāo)準(zhǔn)下，這是“升級(jí)版”的服務(wù)型政府。①謝新水：《從服務(wù)型政府到人民滿意的服務(wù)型政府——一個(gè)話語(yǔ)路徑的分析》，《探索》2018年第2期。滿意是公眾對(duì)比政府服務(wù)的實(shí)際體驗(yàn)與主觀預(yù)期所形成的一種心理感受，反映了公眾對(duì)政府服務(wù)需求的滿足感和獲得感。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府根本上就是政府服務(wù)能否滿足公眾需求，但這種需求不僅體現(xiàn)出巨大的個(gè)體異質(zhì)性，而且會(huì)隨時(shí)空變化而變化，并且不會(huì)單獨(dú)存在，往往是以整體化和非標(biāo)準(zhǔn)化的形式呈現(xiàn)。在此背景下，傳統(tǒng)的政府服務(wù)模式越發(fā)無(wú)法回應(yīng)和滿足主體間多樣化需求，服務(wù)過(guò)程和結(jié)果凸顯出個(gè)性化低、差異性不足、動(dòng)態(tài)服務(wù)滯后、整體性缺失等問(wèn)題。

顯然，大數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)字信息的智能獲取與分析，為政府服務(wù)提供者探究公眾的心理現(xiàn)象、問(wèn)題及相關(guān)因素提供了便利與可能②鄭建君：《大數(shù)據(jù)背景下的社會(huì)心理建設(shè)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第4期。，進(jìn)而推動(dòng)政府服務(wù)更加精準(zhǔn)地滿足公眾需求，體現(xiàn)出個(gè)性化、動(dòng)態(tài)化和整合化的特性和趨勢(shì)。一是個(gè)性化服務(wù)。個(gè)體行為的數(shù)字化是大數(shù)據(jù)的重要面向，社交媒體、移動(dòng)終端、視頻監(jiān)控、射頻傳感器等數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)能夠全面、多維地采集個(gè)體的人際互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)行為、行動(dòng)軌跡，通過(guò)對(duì)跨層次、立體化、混合結(jié)構(gòu)的個(gè)體行為數(shù)據(jù)的深度學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)挖掘，全方位探知每個(gè)行為體的需求類(lèi)別、等級(jí)和強(qiáng)度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)差異化、個(gè)性化和定制化服務(wù)，有助于打破原有的單一化服務(wù)供給模式。二是動(dòng)態(tài)化服務(wù)。公眾的公共服務(wù)需求并非一成不變，是心理波動(dòng)、具體情境等因素相互作用的過(guò)程，借助實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)感知系統(tǒng)，大數(shù)據(jù)可以快速、全程、即時(shí)地采集涉及個(gè)體服務(wù)體驗(yàn)的海量信息，以可視化的方式動(dòng)態(tài)反映公眾的服務(wù)需求變化，管理者能據(jù)此更新和改進(jìn)服務(wù)供給策略，有助于實(shí)現(xiàn)需求與服務(wù)的動(dòng)態(tài)平衡。三是整合化服務(wù)。公眾需求往往并不獨(dú)立，是由連續(xù)、多維、細(xì)分的需求綜合而成，通過(guò)采集和整合個(gè)體的“全”數(shù)據(jù)，對(duì)包括非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化等在內(nèi)的多樣態(tài)數(shù)據(jù)深度挖掘，能整體化考量個(gè)體需求的形成要素，并對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)的類(lèi)別劃分和等級(jí)排序，以全方位研判為基礎(chǔ)，有助于制定最優(yōu)服務(wù)供給方案。

（四）精確監(jiān)管

政府監(jiān)管是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理的重要構(gòu)件。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來(lái)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界變得模糊，治理環(huán)境突顯高度不確定性和復(fù)雜性，政府干預(yù)范圍不得不隨之?dāng)U大，推動(dòng)政府角色由規(guī)則明確的管理型政府轉(zhuǎn)向靈活動(dòng)態(tài)的監(jiān)管型政府。然而，作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政府監(jiān)管，其本身也面臨失靈威脅，從而容易導(dǎo)致政府監(jiān)管的有效性不足的出現(xiàn)，以“監(jiān)管俘獲”和“成本-收益”失衡最為突出。③席濤：《法律、監(jiān)管與市場(chǎng)》，《政法論壇》2011年第3期。“監(jiān)管俘獲”實(shí)質(zhì)上是潛在的尋租空間使監(jiān)管主體能為少數(shù)人謀求利益的過(guò)程，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的因素眾多，其中監(jiān)管過(guò)程的人為操縱和非透明化操作是重要誘因。何以擺脫或降低監(jiān)管過(guò)程中的“暗箱操作”，提升監(jiān)管的透明度和公共性是政府監(jiān)管的關(guān)鍵。與此同時(shí)，從社會(huì)整體的“成本-收益”角度看，政府監(jiān)管是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的固有缺陷，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，但傳統(tǒng)監(jiān)管模式卻長(zhǎng)期面臨“不管就亂，一管就死”的怪圈，致使政府介入有時(shí)無(wú)法發(fā)揮正向效應(yīng)，反而導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)頻繁出現(xiàn)。

在人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐下，可供政府選擇的監(jiān)管工具更為多元、監(jiān)管信息的采集和反饋更加快捷和精準(zhǔn)、監(jiān)管過(guò)程也更加透明和公正，不僅有利于規(guī)避“監(jiān)管俘獲”的產(chǎn)生，也大幅提升了政府監(jiān)管能力和水平。具體表現(xiàn)在：一是智能監(jiān)管。依托機(jī)器學(xué)習(xí)、人機(jī)交互的技術(shù)路徑，以源自政府主體、監(jiān)管客體和行為的海量真實(shí)數(shù)據(jù)作為訓(xùn)練樣本，計(jì)算機(jī)可自行模擬和構(gòu)建相應(yīng)的模型，并自主完成對(duì)各類(lèi)監(jiān)管信息的分析、歸類(lèi)和預(yù)測(cè)，精準(zhǔn)確定監(jiān)管環(huán)境的異常變化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的違法線索，通過(guò)智能化監(jiān)管確保政府監(jiān)管的精準(zhǔn)聚焦，在提升政府監(jiān)管能力同時(shí)，減少監(jiān)管過(guò)程中的“人為干預(yù)”，提高監(jiān)管的公平性和公信力。二是實(shí)時(shí)監(jiān)管。作為一種新興監(jiān)管技術(shù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)集群能即時(shí)完成對(duì)監(jiān)管客體的信息收集、整合與報(bào)送。以這些海量數(shù)據(jù)作為訓(xùn)練樣本，機(jī)器學(xué)習(xí)等人工智能技術(shù)能精準(zhǔn)識(shí)別異常數(shù)據(jù)和違規(guī)行為，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)并實(shí)時(shí)反饋潛在的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)政府的實(shí)時(shí)化監(jiān)管和預(yù)判式監(jiān)管，強(qiáng)力提升政府監(jiān)管有效性。三是全面監(jiān)管。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的嵌入式發(fā)展進(jìn)入新階段，大數(shù)據(jù)的價(jià)值功用將持續(xù)擴(kuò)展，在不斷升級(jí)自動(dòng)處理、實(shí)時(shí)預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)在事中、事后的監(jiān)管賦能外，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型監(jiān)管逐步向事前階段推進(jìn)，將監(jiān)管規(guī)則數(shù)據(jù)化、電子化、標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)監(jiān)管政策的數(shù)字化和可讀性，并內(nèi)嵌于各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)，使數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型監(jiān)管擴(kuò)展至政府監(jiān)管全過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管。①陶峰、萬(wàn)軒寧：《監(jiān)管科技與合規(guī)科技：監(jiān)管效率和合規(guī)成本》，《金融監(jiān)管研究》2019年第7期。

四、大數(shù)據(jù)賦能?chē)?guó)家治理的實(shí)踐圖景

國(guó)家治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國(guó)家治理體系也是一個(gè)多層次多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理并非簡(jiǎn)單的物理反應(yīng)，而是一種復(fù)雜的化學(xué)反應(yīng)。大數(shù)據(jù)可滲透到國(guó)家治理的各個(gè)方面，以隱蔽的或公開(kāi)的形式重塑?chē)?guó)家治理諸領(lǐng)域，從而產(chǎn)生“大數(shù)據(jù)×”的乘數(shù)倍增效應(yīng)。2017 年12 月8 日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。大數(shù)據(jù)猶如一場(chǎng)革命，驚醒了“沉睡的數(shù)據(jù)”，給國(guó)家治理的價(jià)值、結(jié)構(gòu)和場(chǎng)域帶來(lái)全新改變。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)能揭示公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性、公共決策的邏輯性和公共治理的復(fù)雜性，利用數(shù)據(jù)融合、數(shù)學(xué)模型、仿真技術(shù)等技術(shù)可提高公共決策及國(guó)家治理的信息占有與數(shù)據(jù)分析能力，提高國(guó)家公共治理的精確度和靶向性。②陳潭：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理的未來(lái)圖景》，《光明日?qǐng)?bào)》2018年4月9日，第11版。作為一種價(jià)值、資源和技術(shù)，大數(shù)據(jù)必將對(duì)國(guó)家治理的方法、技術(shù)、程序和效果產(chǎn)生深刻影響。

（一）循數(shù)治理

循數(shù)治理主要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在政府決策、社會(huì)治理和公共服務(wù)中的重要作用，以此保證國(guó)家治理更加科學(xué)有效。大數(shù)據(jù)的發(fā)展正逐步促使政府決策從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，這與數(shù)據(jù)科學(xué)發(fā)展的使命相吻合，因?yàn)閿?shù)據(jù)科學(xué)的最終目標(biāo)是改進(jìn)決策。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策（Data-driven decision making）意味著決策是建立在對(duì)數(shù)據(jù)的分析上，而非僅僅靠直覺(jué)。③Foster Provost and Tom Fawcett，“Data Science and Its Relationship to Big Data and Data-driven Decision Making，”Big Data，vol.1，no.1，2013，p.53.政府決策理論在發(fā)展早期存在完全理性與有限理性的爭(zhēng)鋒，一些學(xué)者提出了完全理性決策模型，該模型認(rèn)為決策者在決策時(shí)，可了解到公共問(wèn)題相關(guān)的一切信息，在此前提下，決策者能設(shè)計(jì)出所有公共政策，并能從這些備選方案中，選出效用最大化的方案。當(dāng)然，這種完全理性的決策狀態(tài)只是一種絕對(duì)理想的狀態(tài)，于是出現(xiàn)了有限理性這一替代性選擇。“在西蒙看來(lái)，有限理性主要被刻畫(huà)為一個(gè)余類(lèi)——缺乏全智全能的理性，就是受限制的理性。全智全能的缺乏，主要指的是：不能知道全部備選方案，有關(guān)外生事件具有不確定性，以及無(wú)力計(jì)算后果。”④柴盈、何自力：《論完全理性與有限理性——對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理性假設(shè)的反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2006年第5期。顯然，無(wú)論是完全理性還是有限理性，影響政府決策有效性程度的一個(gè)關(guān)鍵變量便是決策者對(duì)信息的占有程度。大數(shù)據(jù)從技術(shù)與思維上提升決策者的理性程度，從而實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的轉(zhuǎn)變。“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策（Data-driven decisions）是更好的決策，這一點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的，這既要求大數(shù)據(jù)讓管理者在事實(shí)而非直覺(jué)的基礎(chǔ)上來(lái)決策。在這個(gè)意義上，大數(shù)據(jù)有促使管理革命化的潛力”⑤Andrew McAfee and Erik Brynjolfsson，“Big Data： The Management Revolution，”Harvard Business Review，vol. 90，no. 10，2012，p.5.

數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策更需要大數(shù)據(jù)思維的支撐。“數(shù)字化不是獨(dú)立發(fā)生的，我們的社會(huì)也不是由技術(shù)決定的，我們有必要認(rèn)識(shí)到針對(duì)政府而言，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用背景是文化。”⑥Andy Williamson，“Big Data and the Implications for Government，”Legal Information Management， vol.14，no.4，2014，p.255.大數(shù)據(jù)不僅僅是一種信息技術(shù)，更是一個(gè)時(shí)代背景，在這一背景下，數(shù)據(jù)成為一種戰(zhàn)略性資源。大數(shù)據(jù)的發(fā)展，既是一種技術(shù)上的創(chuàng)新，更是制度與思維上的變革。大數(shù)據(jù)技術(shù)與文化必定會(huì)解構(gòu)一些傳統(tǒng)的思維與理念，“政府部門(mén)是大的科層制，習(xí)慣于一些傳統(tǒng)的做法，而對(duì)變革加以抵制。組織慣性會(huì)阻礙新思想的生長(zhǎng)與新技術(shù)的使用。然而，更多的支持者將會(huì)看到大數(shù)據(jù)作為工具，在改革政府方面的價(jià)值。”⑦Rhoda C. Joseph and Norman A. Johnson，“Big Data and Transformational Government，”It Professional，vol. 15，no. 6，2013，p.47.要想真正讓大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府決策，還需要決策者們吸納數(shù)據(jù)理念，只有大數(shù)據(jù)技術(shù)與大數(shù)據(jù)思維深度融合，才能更好地服務(wù)決策。可見(jiàn)，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的決策是一種“政策制定2.0（Policy-Making 2.0）”，“組織文化與治理結(jié)構(gòu)的充分轉(zhuǎn)變，使得新一代數(shù)據(jù)與事實(shí)驅(qū)動(dòng)的協(xié)同治理與決策得以實(shí)現(xiàn)。”①Gianluca Misuraca，F(xiàn)rancesco Mureddu and David Osimo，“Policy-Making 2.0： Unleashing the Power of Big Data for Public Governance，” in M. Gascó-Hernández eds.，Open Government，Public Administration and Information Technology，New York：Springer Science & Business Media，2014，p.186.現(xiàn)代國(guó)家治理不能像傳統(tǒng)國(guó)家管理時(shí)期一樣，依靠模糊的決策信息，做出“大致”“大約”和“大概”經(jīng)驗(yàn)型的決策。數(shù)據(jù)越來(lái)越成為政府決策和國(guó)家治理的重要戰(zhàn)略資源，沒(méi)有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，就難以制定出高質(zhì)量的公共決策。現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)也開(kāi)始轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理的競(jìng)爭(zhēng)，包括數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)等一系列數(shù)據(jù)治理能力將成為未來(lái)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的核心要素。總體而言，無(wú)論是從數(shù)據(jù)本身的價(jià)值考慮，還是從國(guó)家治理的外部環(huán)境考慮，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理必將走向循數(shù)治理。

（二）智能治理

智能治理強(qiáng)調(diào)機(jī)器通過(guò)大量數(shù)據(jù)獲取知識(shí)，從而自動(dòng)完成治理任務(wù)。“大數(shù)據(jù)是人類(lèi)文明新的土壤，在這片土壤之上，人類(lèi)將開(kāi)始建設(shè)一個(gè)智能社會(huì)。”②涂子沛：《數(shù)據(jù)之巔：大數(shù)據(jù)革命，歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)》，北京：中信出版社，2014年，第255頁(yè)。大數(shù)據(jù)絕不止步于當(dāng)前數(shù)據(jù)資源的作用，大數(shù)據(jù)的終極目標(biāo)是智能化。相比傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的“大”不僅體現(xiàn)在“大體量”“大存儲(chǔ)”“大價(jià)值”，更體現(xiàn)在“大智能”方面。若花費(fèi)巨大人力物力成本獲取的大數(shù)據(jù)，僅僅只為證實(shí)或支撐某個(gè)決策和觀點(diǎn)，其在本質(zhì)上與傳統(tǒng)抽樣式數(shù)據(jù)分析并無(wú)差異。海量大數(shù)據(jù)的另一個(gè)重要價(jià)值在于，其能為治理智能化提供試驗(yàn)田，能通過(guò)海量數(shù)據(jù)的分析和挖掘?qū)ふ抑悄苤卫淼囊?guī)律與模型。在過(guò)去幾十年，計(jì)算機(jī)的硬件性能、軟件性能和運(yùn)算速度得到質(zhì)的提升，基于數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的算法與模型不斷成熟，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間智能計(jì)算并未取得質(zhì)的突破，關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)瓶頸的限制，缺乏海量的數(shù)據(jù)資源供實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ瓦M(jìn)行試驗(yàn)。換言之，智能治理的瓶頸在不斷轉(zhuǎn)移，從硬件到軟件，再?gòu)能浖剿惴ǎ詈髲乃惴ㄞD(zhuǎn)向數(shù)據(jù)。另外，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是未來(lái)走向智能治理必須突破的一個(gè)瓶頸。現(xiàn)實(shí)生活中很多數(shù)據(jù)并非以結(jié)構(gòu)化和數(shù)字化形式存在，更多的、有用的信息是以圖片、聲音、文字等非結(jié)構(gòu)和非數(shù)字化形式存在，在通往治理智能化道路上需要突破一定的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，將非結(jié)構(gòu)化、非數(shù)字化的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為能分析和應(yīng)用的信息。

智能化并非一個(gè)冷冰冰的追求，其與人性化高度契合。“數(shù)據(jù)”最容易讓人聯(lián)想到冷漠機(jī)械、公式模型等，而這只是對(duì)“數(shù)據(jù)”的初階認(rèn)識(shí)。當(dāng)認(rèn)識(shí)到“數(shù)據(jù)”可給工業(yè)帶來(lái)智能化生產(chǎn)、給政府帶來(lái)智能化決策、給個(gè)人帶來(lái)智能化服務(wù)時(shí)，我們就對(duì)“數(shù)據(jù)”有了高階認(rèn)識(shí)。智能化是試圖模擬人的行為、感知人的情感、預(yù)知人的需求，做出與人類(lèi)行為、習(xí)慣、價(jià)值、利益等一致的決策，并試圖融入人的生產(chǎn)和生活等多方面的一種自動(dòng)化數(shù)據(jù)行為。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，人們對(duì)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能化需求愈發(fā)強(qiáng)烈。在工業(yè)方面，“如果說(shuō)‘工業(yè)1.0’是蒸汽時(shí)代、‘工業(yè)2.0’是電氣時(shí)代、‘工業(yè)3.0’是信息時(shí)代，‘工業(yè)4.0’必將是智能時(shí)代”。③陳潭等：《工業(yè)4.0：智能制造與治理革命》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第2—3頁(yè)。工業(yè)智能化是一種根據(jù)人的行為特征完成復(fù)雜工業(yè)程序的模擬行為，工業(yè)智能化既可節(jié)約大量勞動(dòng)力資源、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，也可讓刻板化的工業(yè)流程變得更具趣味性和藝術(shù)性。就社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域而言，社會(huì)治理的核心是處理與人有關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系，公共服務(wù)實(shí)質(zhì)是為各類(lèi)不同的人服務(wù)，因而社會(huì)治理和公共服務(wù)都包含人性因素。人類(lèi)利用大數(shù)據(jù)是為了馴服大數(shù)據(jù)，使其越來(lái)越符合人性特征，讓其能成為人類(lèi)可靠的服務(wù)資源。由此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理智能化實(shí)質(zhì)上是對(duì)人性的一種認(rèn)可和追求。

（三）簡(jiǎn)化治理

簡(jiǎn)化治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)數(shù)據(jù)資源整合減少治理的程序和層級(jí)，實(shí)現(xiàn)治理的簡(jiǎn)約化和高效化。程序或?qū)蛹?jí)過(guò)多一直是阻礙國(guó)家治理績(jī)效提升的關(guān)坎，通常可能會(huì)扭曲初始目標(biāo)、滲入額外利益、增加運(yùn)行成本、降低治理效率。既往歷史告訴我們，從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到信息社會(huì)，是一個(gè)不斷追求簡(jiǎn)化治理的過(guò)程。農(nóng)業(yè)社會(huì)由于生產(chǎn)力低下，受河流山川等自然因素阻礙，信息基本呈現(xiàn)相互隔離的弱聯(lián)系狀態(tài)，國(guó)家治理只能依靠更多的層級(jí)和程序來(lái)連接這些相互區(qū)隔和分散的信息，進(jìn)而造成國(guó)家治理層級(jí)和程序的復(fù)雜化。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，雖然電器、電話、鐵路等工業(yè)化產(chǎn)物在一定程度上打破了農(nóng)業(yè)社會(huì)的封閉狀態(tài)，但信息傳遞仍處于高成本、低穩(wěn)定的狀態(tài)，國(guó)家治理的層級(jí)和程序仍十分繁冗。信息社會(huì)的來(lái)臨打破了農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的治理層級(jí)和程序復(fù)雜化的狀態(tài)，“信息社會(huì)的人際互動(dòng)直接以信息交換為中心，信息生產(chǎn)和信息傳播日趨‘互動(dòng)化’和‘扁平化’”①戴長(zhǎng)征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國(guó)行政管理》2017年第9期。，信息交換成為社會(huì)穩(wěn)定的溝通方式，大大降低了傳統(tǒng)的依賴組織和程序來(lái)傳遞信息的交易成本，使國(guó)家治理的層級(jí)和程序更加簡(jiǎn)化高效。顯然，數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上是信息的一種獨(dú)特類(lèi)型，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理是一種高階信息治理，大數(shù)據(jù)時(shí)代是信息社會(huì)發(fā)展的高級(jí)階段，依賴大數(shù)據(jù)進(jìn)行國(guó)家治理是一種能促進(jìn)治理層級(jí)和程序簡(jiǎn)化的治理模式。

與此同時(shí)，信息不對(duì)稱也是加劇國(guó)家治理程序復(fù)雜化的一個(gè)關(guān)鍵因素。國(guó)家治理的主客體間的關(guān)系本質(zhì)上是一種博弈關(guān)系，因信息不對(duì)稱的存在，其為保障各自利益只有通過(guò)更多程序獲得相對(duì)公平客觀的結(jié)果。在大多數(shù)情況下，國(guó)家治理的主客體間是一種零和博弈或負(fù)和博弈，很少情況是正和博弈，雙贏的局面很難產(chǎn)生。信息時(shí)代能利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等減少這種信息不對(duì)稱，提高國(guó)家治理中雙贏局面出現(xiàn)的概率。“‘互聯(lián)網(wǎng)+’的驅(qū)動(dòng)將導(dǎo)致國(guó)家治理權(quán)力去中心化和權(quán)力結(jié)構(gòu)重組；‘大數(shù)據(jù)×’的驅(qū)動(dòng)則促使國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶來(lái)了權(quán)力運(yùn)行形態(tài)的開(kāi)放化、透明化和可視化發(fā)展”②陳潭、楊孟：《“互聯(lián)網(wǎng)+”與“大數(shù)據(jù)×”驅(qū)動(dòng)下國(guó)家治理的權(quán)力嬗變》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第5期。，在信息相對(duì)對(duì)稱的情況下，國(guó)家治理的主客體間用于相互猜忌的對(duì)抗性程序障礙減少，國(guó)家治理的程序變得更加簡(jiǎn)化。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理的另一重要特征是超越了一定的時(shí)空限制。傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式受時(shí)間和空間的限制，必須通過(guò)增加治理層級(jí)和程序來(lái)保障國(guó)家治理的有效性，而大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理改變了傳統(tǒng)的信息傳遞方式，縮小了信息傳遞的時(shí)空幅度和范圍，同時(shí)也大大壓縮了國(guó)家治理的層級(jí)和程序。總之，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理也必將變得更加透明、開(kāi)放、平等、互動(dòng)和高效，而這些特征的匯集和聚焦最終會(huì)指向國(guó)家治理層級(jí)和程序的簡(jiǎn)化。

（四）協(xié)同治理

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體間的平等互動(dòng)與開(kāi)放合作。伴隨智能時(shí)代的來(lái)臨與興盛，民眾的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、民主意識(shí)漸趨覺(jué)醒，訴求表達(dá)的欲望日益強(qiáng)烈，呼喚政府提供更多更有效的參政議政機(jī)會(huì)與平臺(tái)。傳統(tǒng)的官僚等級(jí)體制崇尚精英主義、鼓勵(lì)階層固化、強(qiáng)調(diào)等級(jí)秩序，在制度設(shè)計(jì)方面預(yù)留民眾參政議政的彈性與空間不足，參與渠道狹窄、堵塞，非正式參與較為流行。在討論政治參與、制度彈性與政治動(dòng)亂的關(guān)系時(shí)，亨廷頓曾言，“一個(gè)國(guó)家在政治制度化方面的落后狀態(tài)，會(huì)使對(duì)政府的要求很難——如果不是不可能——通過(guò)合法渠道得到表達(dá)，并在該國(guó)政治體系內(nèi)部得到緩解和集中。因此，政治參與的劇增就產(chǎn)生政治動(dòng)亂……大多數(shù)處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家里，流動(dòng)機(jī)會(huì)的缺乏和政治制度化程度的低下導(dǎo)致了社會(huì)頹喪和政治動(dòng)亂二者之間的正相關(guān)關(guān)系。”③塞繆爾·P. 亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯．上海：上海人民出版社，2008年，第42頁(yè)。可見(jiàn)，政府需要正視并重視民眾參與能力提升、參與欲望增長(zhǎng)的事實(shí)，健全制度體系，完善內(nèi)容體系，提升民眾參與的“容積率”。制度的更新與實(shí)施離不開(kāi)信息的傳播與供給，信息規(guī)模與質(zhì)量決定了制度目標(biāo)的代表性、制度內(nèi)容的針對(duì)性和制度實(shí)施的連貫性。信息采集、存儲(chǔ)、傳播、分析等技術(shù)的落后與匱乏，以及上級(jí)政府與下級(jí)政府之間、不同政府部門(mén)之間、政府與企業(yè)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，數(shù)據(jù)信息流動(dòng)受阻，妨礙了上級(jí)政府監(jiān)督職能和非政府主體治理職能的正常履行，從而容易導(dǎo)致“黑箱操作”普遍，“地盤(pán)病”流行。

因此，流動(dòng)暢通、獲取快捷、閱讀簡(jiǎn)便才是協(xié)同治理的信息基礎(chǔ)與邏輯前提。大數(shù)據(jù)是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)承繼與超越的結(jié)果，其作為一種新的資源、技術(shù)與理念，從根本上就鼓勵(lì)并支持民眾參與、多元互動(dòng)和協(xié)商合作。這是因?yàn)椋旱谝唬鳛橐环N資源，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)參與，鼓勵(lì)互動(dòng)，推進(jìn)信息協(xié)同。大數(shù)據(jù)體量大、類(lèi)型多、價(jià)值高、覆蓋面廣，能全面、可靠地反映客觀事實(shí)，讓管理者、決策者認(rèn)識(shí)真實(shí)的治理對(duì)象和環(huán)境。并且，在大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、傳播者、分析者和消費(fèi)者都既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)的消費(fèi)者，能從不同的視角和立場(chǎng)對(duì)同一數(shù)據(jù)、事實(shí)提供不同的認(rèn)知與解讀，賦予其不同的價(jià)值和意義。只有他們共同參與、積極互動(dòng)、聯(lián)合起來(lái)，才能最大限度地挖掘數(shù)據(jù)的隱藏價(jià)值、發(fā)揮大數(shù)據(jù)的積極作用。第二，作為一種技術(shù)，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)流動(dòng)，支持合作，推進(jìn)技術(shù)協(xié)同。純粹的數(shù)據(jù)只是客觀存在的、價(jià)值無(wú)涉的字符，通過(guò)主體建構(gòu)和情境賦能才更具備意義。因此，數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘關(guān)鍵在于流動(dòng)、開(kāi)放和共享，并被不同主體廣泛閱讀、反復(fù)利用。大數(shù)據(jù)庫(kù)的建立及治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)行，通過(guò)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等技術(shù)方式，能緩解不同主體之間、不同部門(mén)之間、政府社會(huì)之間的信息不對(duì)稱，為協(xié)商共治提供信息支持和技術(shù)支撐。第三，作為一種思維，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)合作，鼓勵(lì)協(xié)商，推進(jìn)主體協(xié)同。擁有大數(shù)據(jù)思維的決策者、管理者將充分尊重其他主體的意見(jiàn)和建議，并在制度設(shè)計(jì)中充分保障非政府主體的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并注重在決策實(shí)踐、政策制定、制度實(shí)施過(guò)程中充分聽(tīng)取利益相關(guān)者的訴求，尋求最大公約數(shù)，以提升公共決策的代表性。總之，作為一種技術(shù)，如果信息是線，那么數(shù)據(jù)就是針，通過(guò)大數(shù)據(jù)的流動(dòng)、開(kāi)放與共享，不僅能為普通民眾接觸公共管理與決策信息、參政議政賦能并提供機(jī)會(huì)平臺(tái)，還能串聯(lián)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、普通民眾等多元主體，為其提供同質(zhì)、同規(guī)模、同時(shí)效的決策數(shù)據(jù)，從技術(shù)層面為多元互動(dòng)、合作治理提供支持。

五、大數(shù)據(jù)賦能?chē)?guó)家治理的秩序異化

大數(shù)據(jù)刻畫(huà)了社會(huì)存在，能夠記錄并存儲(chǔ)有關(guān)權(quán)力流動(dòng)的諸種細(xì)節(jié)，是治理主體使用的一種重要工具。大數(shù)據(jù)作為工具是價(jià)值無(wú)涉的，但是它會(huì)因?yàn)槭褂谜叩膬r(jià)值偏好而相應(yīng)地產(chǎn)生不同的社會(huì)效應(yīng)，也正是在這一意義上，大數(shù)據(jù)的“社會(huì)性”與“價(jià)值性”得以彰顯。如果大數(shù)據(jù)被治理主體科學(xué)地、合理地使用，那么將會(huì)產(chǎn)生無(wú)限的正向效應(yīng)，但是在現(xiàn)實(shí)情形中卻存在國(guó)家治理的數(shù)據(jù)異化可能，比如數(shù)據(jù)霸權(quán)主義、保護(hù)主義、精英主義盛行，政府部門(mén)、頭部企業(yè)、社會(huì)精英等對(duì)數(shù)據(jù)和信息的壟斷與支配等。

（一）數(shù)據(jù)壟斷

數(shù)據(jù)霸權(quán)是霸權(quán)主義的“新變種”，旨在通過(guò)隱蔽或公開(kāi)的方式控制并支配數(shù)據(jù)的流動(dòng)與消費(fèi)，誘導(dǎo)甚至左右民眾的行為選擇以實(shí)現(xiàn)目的。如2017 年Google 借助其在搜所引擎市場(chǎng)的支配地位實(shí)施競(jìng)價(jià)排名，讓用戶搜索結(jié)果的呈現(xiàn)以Google Shopping 服務(wù)對(duì)象的信息為優(yōu)先排序。①楊東：《打破數(shù)據(jù)壟斷困局，規(guī)范平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)秩序》，《中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)報(bào)》2019年8月30日，第11版。作為數(shù)據(jù)霸權(quán)的極端結(jié)果，數(shù)據(jù)壟斷是一種新的資源占用模式，涉及數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)價(jià)值、數(shù)據(jù)收益等多種形式，表現(xiàn)為對(duì)數(shù)據(jù)資源的“獨(dú)占”或利用數(shù)據(jù)技術(shù)鞏固壟斷地位。

數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)霸權(quán)奠基于“流動(dòng)權(quán)力”②曼紐爾·卡斯特基于信息的關(guān)鍵作用，強(qiáng)調(diào)“流動(dòng)的權(quán)力優(yōu)先于權(quán)力的流動(dòng)”。參見(jiàn)曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》，夏鑄九等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第569頁(yè)。的崛起。眾所周知，信息即權(quán)力，信息的擴(kuò)散驅(qū)動(dòng)權(quán)力的分散，賦能社會(huì)力量參政議政，削弱了傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)，孕育出一個(gè)開(kāi)放式、扁平化的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。在這一網(wǎng)絡(luò)中，政府地位相對(duì)下降，企業(yè)、民眾、社會(huì)組織等的地位則相對(duì)上升。然而，大數(shù)據(jù)滲透并不必然彌合階層、人群、地區(qū)間的信息鴻溝。恰恰相反，受基礎(chǔ)設(shè)施、個(gè)人認(rèn)知、能力水平等限制，政府依然壟斷著公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、供給與消費(fèi)，預(yù)測(cè)并監(jiān)控社會(huì)參與者的言行舉止，控制人類(lèi)生活。

作為資源的權(quán)威分配者、公共利益的追求者及公共價(jià)值的實(shí)踐者，政府部門(mén)和頭部企業(yè)能以更低的成本、更高的概率更容易地搜集并占用數(shù)據(jù)信息。主要表現(xiàn)在：第一，獨(dú)占數(shù)據(jù)技術(shù)。技術(shù)創(chuàng)新是一個(gè)試錯(cuò)過(guò)程，需要耗費(fèi)大量資源，政府在技術(shù)研發(fā)投入方面更具優(yōu)勢(shì)，如美國(guó)的《大數(shù)據(jù)研發(fā)和發(fā)展計(jì)劃》、德國(guó)的《人工智能德國(guó)制造》、日本的《邁向2020 年的ICT 綜合戰(zhàn)略》和中國(guó)的《中國(guó)制造2025》等，都試圖以國(guó)家動(dòng)員的形式謀求大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)領(lǐng)域的突破與進(jìn)步。第二，獨(dú)占數(shù)據(jù)信息。在數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬不明的前提下，各級(jí)政府部門(mén)通過(guò)參與制定頒布技術(shù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制度、開(kāi)放邊界、共享門(mén)檻等，修建封閉的數(shù)據(jù)池③唐塔普斯科特、亞力克斯·塔普斯科特：《區(qū)塊鏈革命：比特幣底層技術(shù)如何改變貨幣、商業(yè)和世界》，凱爾等譯，北京：中信出版社，2016年，第121頁(yè)。，掌握了80%以上的信息數(shù)據(jù)資源。④《信息數(shù)據(jù)“深藏閨中”是極大浪費(fèi)》，2016 年5 月13 日，https：//www. gov. cn/xinwen/2016-05/13/content_5073036.htm？gs_ws=people_635988271485890267，2023年8月2日。第三，獨(dú)占數(shù)據(jù)利益。盡管早在1995 年歐盟已在相關(guān)法律中提出“被遺忘權(quán)”的概念，但相關(guān)論爭(zhēng)依然未有定論，弱化了民眾對(duì)數(shù)據(jù)受益權(quán)利的主張，數(shù)據(jù)寡頭基于信息挖掘能力獨(dú)占了收益。在中國(guó)，微信幾乎將全部的互聯(lián)網(wǎng)熟人關(guān)系圈社交資源控制在手①《國(guó)內(nèi)首份數(shù)據(jù)壟斷報(bào)告發(fā)布，專(zhuān)家認(rèn)為平臺(tái)不能限制消費(fèi)者權(quán)利》，2019 年5 月27 日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1634678215372745821&wfr=spider&for=pc，2023年8月3日。；滴滴自收購(gòu)Uber 在華業(yè)務(wù)后，一度市場(chǎng)占有率達(dá)到93%②《網(wǎng)約車(chē)大戰(zhàn)又掀高潮滴滴打車(chē)能否守住一哥寶座》，2018年3月29日，https：//www.ifeng.com/，2023年5月25日。；天貓、京東、拼多多、蘇寧、唯品會(huì)等少數(shù)企業(yè)則構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)零售業(yè)B2C 市場(chǎng)交易的寡頭生態(tài)。③參見(jiàn)電子商務(wù)研究中心編制：《2018年（上）中國(guó)跨境電商市場(chǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告》。

而數(shù)據(jù)壟斷作為一種破壞性力量，容易阻礙數(shù)據(jù)信息的流動(dòng)、開(kāi)放和共享，給國(guó)家治理帶來(lái)一系列負(fù)面影響。一方面，遏制非政府主體的作用發(fā)揮。數(shù)據(jù)是決策的基礎(chǔ)，當(dāng)政府壟斷公共數(shù)據(jù)并阻礙社會(huì)力量獲取決策信息時(shí)，民眾、企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量將無(wú)法一窺公共事件的全貌與真相，也就無(wú)法有效行使治理職能并做出科學(xué)的、有針對(duì)性的決策，從而導(dǎo)致非政府主體參與治理的功能逐漸被邊緣化。另一方面，惡化國(guó)家治理環(huán)境。數(shù)據(jù)寡頭對(duì)數(shù)據(jù)資源、技術(shù)、價(jià)值和收益的壟斷，將進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)鴻溝，延后并抑制普通民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒以及大數(shù)據(jù)素養(yǎng)的提升，數(shù)據(jù)權(quán)利爭(zhēng)議將懸而未決，數(shù)據(jù)寡頭生態(tài)也將持久存在，對(duì)個(gè)人隱私、權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)治理、公共決策、軍事行動(dòng)等造成不同程度的沖擊和危害。

（二）數(shù)據(jù)壁壘

保護(hù)主義常見(jiàn)于國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，旨在保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品生態(tài)不受外部力量“破壞”，是對(duì)全球化、自由貿(mào)易等現(xiàn)代化進(jìn)程的否定與抵制，因而屢受質(zhì)疑與詬病。數(shù)據(jù)保護(hù)主義則是保護(hù)主義在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的映射。當(dāng)數(shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)并能帶來(lái)利益時(shí)，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、占有者或消費(fèi)者會(huì)利用各種手段建構(gòu)“籬笆”，控制外部性以排斥他人消費(fèi)。而數(shù)據(jù)壁壘是一種具體的“籬笆”，是對(duì)限制數(shù)據(jù)流動(dòng)、開(kāi)放與共享的制度、命令、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等的統(tǒng)稱。具體而言，數(shù)據(jù)壁壘的生成路徑如下：一是因利益沖突直接拒絕信息開(kāi)放與共享。因利益的分化和保護(hù)，不同地區(qū)、人群和行業(yè)的利益直接影響其數(shù)據(jù)開(kāi)放的意愿和程度。二是借技術(shù)限制拒絕信息開(kāi)放與共享。因數(shù)據(jù)的異質(zhì)性、不一致性與不完備性，數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)時(shí)效性、隱私與數(shù)據(jù)所有權(quán)等問(wèn)題④H.V.Jagadish，et al.，“Big Data and Its Technical Challenges，”Communications of the ACM，vol.57，no.7，2014，pp.86-94.，大數(shù)據(jù)技術(shù)在不同部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)有不同的標(biāo)準(zhǔn)和制度，為不同部門(mén)、人群和行業(yè)等的利益分割與保護(hù)提供了重要的借口和托詞，加劇了數(shù)據(jù)壁壘的形成。三是借安全保護(hù)拒絕信息開(kāi)放共享。數(shù)據(jù)共享以數(shù)據(jù)隱私保護(hù)為前提，但目前社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)的概念與歸屬界定標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，大數(shù)據(jù)的隱私和機(jī)密保護(hù)往往可上升到道德層面和國(guó)家安全層面，也是各部門(mén)拒絕信息開(kāi)放與共享的重要借口。

具有公共產(chǎn)品屬性的數(shù)據(jù)作為一筆寶貴資源，能在很大程度上形成公共數(shù)據(jù)的部門(mén)化、部門(mén)數(shù)據(jù)的利益化，進(jìn)而演化為無(wú)處不在的數(shù)據(jù)壁壘。第一，縱向地看，上下級(jí)政府間存在信息不對(duì)稱，不同層級(jí)政府或部門(mén)間數(shù)據(jù)彼此割裂容易導(dǎo)致層級(jí)化的“條數(shù)據(jù)”壁壘。一方面，上級(jí)政府或部門(mén)掌握了大量的稀缺資源、關(guān)鍵信息，或根據(jù)保密原則不能告知所有下屬、部門(mén)，或?yàn)榱吮３诸I(lǐng)導(dǎo)的神秘、權(quán)威故意選擇性釋放信息；另一方面，下級(jí)政府或部門(mén)掌握了大量情境信息，但為了謀取部門(mén)利益、職位升遷，會(huì)故意少報(bào)或不報(bào)，也會(huì)添加各種數(shù)據(jù)“噪音”，以干擾上級(jí)政府或部門(mén)對(duì)下屬真實(shí)情況的獲取。第二，橫向地看，“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間、政府部門(mén)之間的利益沖突則是決策過(guò)程中最根本的沖突”⑤呂芳：《公共服務(wù)政策制定過(guò)程中的主體間互動(dòng)機(jī)制——以公共文化服務(wù)政策為例》，《政治學(xué)研究》2019年第3期。，大數(shù)據(jù)作為權(quán)力的載體和部門(mén)利益的具體實(shí)現(xiàn)，很容易被“地盤(pán)”俘獲，容易導(dǎo)致部門(mén)化的“塊數(shù)據(jù)”壁壘。塊數(shù)據(jù)旨在對(duì)各類(lèi)條數(shù)據(jù)壁壘進(jìn)行解構(gòu)，但由于“條”“塊”協(xié)作間普遍存在地方利益保護(hù)主義的數(shù)據(jù)封鎖現(xiàn)象，將數(shù)據(jù)之間的價(jià)值關(guān)聯(lián)做了物理區(qū)隔，使不同區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)形成“圍墻”，如若未形成領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)“牽頭式”的數(shù)據(jù)管理體制，則難以保障不同地區(qū)間橫向部門(mén)展開(kāi)合作。第三，綜合地看，政府內(nèi)部行政分割、系統(tǒng)分治，以及傳統(tǒng)的科層制組織中橫向部門(mén)與縱向部門(mén)設(shè)置過(guò)細(xì)、職能交叉的形式容易導(dǎo)致冗雜化的“融數(shù)據(jù)”壁壘。數(shù)據(jù)的條塊分割、數(shù)據(jù)平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)不一與處理規(guī)范不統(tǒng)一等問(wèn)題阻礙了跨部門(mén)的大數(shù)據(jù)集聚融合，人、事、物、組織、空間等彼此交織形成條塊交叉的數(shù)據(jù)分布情形，使“大數(shù)據(jù)”變?yōu)椤靶?shù)據(jù)”，數(shù)據(jù)的顆粒度、碎片化程度增加，進(jìn)而容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗雜的現(xiàn)象。

不論是條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)還是融數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)壁壘的普遍存在妨礙了數(shù)據(jù)的流動(dòng)及其隱藏價(jià)值挖掘，束縛了上級(jí)政府、職能部門(mén)、決策機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)事實(shí)的客觀觀察，降低了治理決策的針對(duì)性和科學(xué)性，容易產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。首先，當(dāng)下大數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享存在技術(shù)短板、部門(mén)利益、安全陷阱、問(wèn)責(zé)壓力與產(chǎn)權(quán)糾結(jié)等障礙，增加了行政成本、制度成本和協(xié)調(diào)成本。①陳潭：《政務(wù)大數(shù)據(jù)壁壘的生成與消解》，《求索》2016年第12期。其次，開(kāi)放和共享是大數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的基本要求②陳潭：《大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)踐邏輯與行動(dòng)框架》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。，但在職責(zé)同構(gòu)、條塊分割、部門(mén)保護(hù)、部門(mén)利益等因素的影響下，數(shù)據(jù)壁壘的消弭任重道遠(yuǎn)。最后，組織結(jié)構(gòu)碎片化所帶來(lái)的數(shù)據(jù)壁壘阻礙了“全數(shù)據(jù)”的形成，將原本具有整體性的大數(shù)據(jù)資源割裂成零碎的、小塊的、分散的數(shù)據(jù)資源，給大數(shù)據(jù)價(jià)值功能的發(fā)揮埋下了巨大隱患。總體而言，數(shù)據(jù)壁壘的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于組織結(jié)構(gòu)的碎片化，同樣其化解也依賴于部門(mén)之間的協(xié)作、條塊之間的協(xié)同和組織結(jié)構(gòu)的整合，需要社會(huì)協(xié)同治理予以化解。

（三）數(shù)據(jù)鴻溝

精英主義形成于19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，主張精英觀點(diǎn)應(yīng)該更受重視，從而強(qiáng)調(diào)并認(rèn)同某些特定階級(jí)的成員或特定人群在歷史進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，是與平民主義、底層主義相對(duì)照的一個(gè)概念。盡管精英主義是一個(gè)中性概念，本質(zhì)上則表現(xiàn)出一種等級(jí)化色彩，主張把人分為三六九等，并強(qiáng)調(diào)精英人群應(yīng)該在社會(huì)資源分配、公共利益占有及公共職位任命方面擁有優(yōu)先權(quán)或者特權(quán)，從而在社會(huì)精英與普通民眾之間人為制造出一個(gè)地位差距，表現(xiàn)在信息占有或消費(fèi)方面，就是所謂的數(shù)據(jù)精英主義。作為數(shù)據(jù)精英主義的直接后果，數(shù)據(jù)鴻溝是指不同社會(huì)群體之間在占有和使用現(xiàn)代信息技術(shù)方面的差距。③《中國(guó)數(shù)字鴻溝報(bào)告2013》，2014年5月20日，http：//www.sic.gov.cn/News/287/2782.htm#_ftn1，2023年7月21日。它的產(chǎn)生源于：一方面，作為既得利益者，傳統(tǒng)精英不會(huì)主動(dòng)放棄對(duì)權(quán)力的占有和公共福利的優(yōu)先分享，并為此制定各種制度規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)主流輿論的掌控，忽視或限制普通民眾對(duì)重要數(shù)據(jù)的獲取，營(yíng)造一個(gè)契合精英統(tǒng)治的治理環(huán)境，從而延緩后者“啟蒙”進(jìn)程；另一方面，作為精英治理的對(duì)象，普通民眾缺乏對(duì)數(shù)據(jù)更新的敏感性，也缺少獲取數(shù)據(jù)的渠道，受主流宣傳的影響，權(quán)利意識(shí)更是覺(jué)醒緩慢，從而在數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、獲取和消費(fèi)方面，與社會(huì)精英之間的差距越來(lái)越大。

從一定程度上說(shuō)，數(shù)據(jù)鴻溝主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的社會(huì)分化。第一，階層分化。擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、受教育水平較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的群體往往具有更高的專(zhuān)業(yè)技能與數(shù)據(jù)邏輯思維，從而對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的認(rèn)知越高，享有數(shù)據(jù)增值服務(wù)的機(jī)會(huì)更大。能力強(qiáng)者能將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏眯畔ⅲ芰θ跽咧荒鼙粍?dòng)接受算法偏后的信息，數(shù)據(jù)池中呈現(xiàn)出明顯的數(shù)據(jù)富有者與數(shù)據(jù)匱乏者之間的鴻溝。第二，城鄉(xiāng)分化。來(lái)自《2018 年第42 次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為36.5%，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為72.7%。眾所周知，智慧城市、數(shù)字化城市的建設(shè)步伐遠(yuǎn)早于“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)，城市相較于鄉(xiāng)村有著更豐富的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、更多元的發(fā)展主體，集結(jié)了政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)和社會(huì)精英，能夠采用新一代的信息技術(shù)，收集并組織來(lái)自城市設(shè)施、組織及個(gè)人的大量動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的主體與客體數(shù)據(jù)④Yunhe Pan，et al.，“Urban Big Data and the Development of City Intelligence，”Engineering，vol.2，no.2，2016，pp.171-178．；而農(nóng)村則面臨空心化困境，由產(chǎn)業(yè)、人才、信息基礎(chǔ)設(shè)施等形成的數(shù)據(jù)集成效應(yīng)遠(yuǎn)低于城市。第三，區(qū)域分化。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用在醫(yī)療領(lǐng)域中對(duì)人類(lèi)疾病的診斷與預(yù)測(cè)、在教育領(lǐng)域中對(duì)學(xué)習(xí)行為的分析與教學(xué)方案的制訂、在公安領(lǐng)域中對(duì)犯罪的偵查與跟蹤、在應(yīng)急管理中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與響應(yīng)、在智慧交通中對(duì)服務(wù)的規(guī)劃與調(diào)整等都很好地證明了“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)科學(xué)決策”這一事實(shí)，但這一趨勢(shì)目前在全社會(huì)范圍內(nèi)暫未形成同一發(fā)展水平，而由于不同平臺(tái)中的財(cái)政投入、技術(shù)優(yōu)劣等因素，往往存在區(qū)域分化的數(shù)據(jù)鴻溝事實(shí)。

由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)鴻溝是一個(gè)客觀事實(shí)，社會(huì)中某些群體被排除在大數(shù)據(jù)紅利之外，數(shù)據(jù)階級(jí)分化嚴(yán)重，不斷呈現(xiàn)出強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的馬太效應(yīng)。同時(shí)，數(shù)據(jù)鴻溝會(huì)降低數(shù)據(jù)質(zhì)量，“糟糕的數(shù)據(jù)質(zhì)量可能會(huì)也可能不會(huì)阻礙分析工具獲得業(yè)務(wù)洞察”⑤桑尼爾·索雷斯：《大數(shù)據(jù)治理》，匡斌譯，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第98頁(yè)。，但一定會(huì)影響工作效率，增加數(shù)據(jù)“噪音”的處理成本。因此，面向數(shù)據(jù)鴻溝的形態(tài)特征，可從外力與內(nèi)因兩方面進(jìn)行路徑消弭：一方面完善數(shù)據(jù)治理體制是解決數(shù)據(jù)鴻溝問(wèn)題的外生推力，尤其需要注重發(fā)揮政府在規(guī)則制定中的主導(dǎo)與監(jiān)管作用，數(shù)據(jù)鴻溝多由數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)壁壘引起，因此必需重構(gòu)數(shù)據(jù)權(quán)力，明確數(shù)據(jù)主體的職責(zé)定位，制定數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃與共享規(guī)則，詳細(xì)描述各領(lǐng)域或平臺(tái)的開(kāi)放范圍、格式與共享進(jìn)度、方式等內(nèi)容；另一方面提升自身數(shù)據(jù)治理能力是內(nèi)生動(dòng)力。當(dāng)前新的數(shù)據(jù)鴻溝是數(shù)據(jù)分化和數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)的升級(jí)，是加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)不公平的重要變量，在相關(guān)法律制度缺失的情況下，各界主體更需加強(qiáng)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)”的應(yīng)對(duì)規(guī)劃，從技術(shù)開(kāi)發(fā)、人才素養(yǎng)等硬實(shí)力培養(yǎng)或創(chuàng)新創(chuàng)意、合作共享等軟文化塑造方面“雙管齊下”，以利于在數(shù)據(jù)博弈中占據(jù)“一席之地”。

六、大數(shù)據(jù)賦能?chē)?guó)家治理的場(chǎng)域文明

受數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝的影響，國(guó)家治理會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)異化。因此，有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)異化并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)文明，是大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理的目標(biāo)追尋。

（一）數(shù)字國(guó)家

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，國(guó)家成為數(shù)據(jù)文明的重要載體。國(guó)家作為大數(shù)據(jù)滲透和嵌入的主要治理空間，必然被賦予大數(shù)據(jù)的各種特征與功能。大數(shù)據(jù)將改變國(guó)家治理的運(yùn)行基礎(chǔ)、發(fā)展形態(tài)和變遷軌跡，而國(guó)家在這種變化中所做的調(diào)適將進(jìn)一步促進(jìn)新的語(yǔ)言、文字、符號(hào)、信仰、規(guī)則、道德等的產(chǎn)生，這將重塑?chē)?guó)家治理的文明形態(tài)。由此可見(jiàn)，大數(shù)據(jù)改變的不僅僅是國(guó)家治理的手段和形態(tài)，更是國(guó)家治理的制度基礎(chǔ)和上層建筑。但這種改變并非一蹴而就，而是在大數(shù)據(jù)快速發(fā)展和運(yùn)用過(guò)程中無(wú)意識(shí)、非目的性地發(fā)展起來(lái)的。它促進(jìn)了新的社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)生，而這種社會(huì)關(guān)系的直觀呈現(xiàn)就是文明形態(tài)。數(shù)據(jù)文明相對(duì)于傳統(tǒng)工業(yè)文明而言更具適合未來(lái)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，如工業(yè)文明比農(nóng)業(yè)文明更適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程一樣，數(shù)據(jù)文明也是國(guó)家治理變遷發(fā)展的一個(gè)重要結(jié)果。數(shù)據(jù)文明在更優(yōu)越的模式基礎(chǔ)上，將形成新的法則、新的語(yǔ)言、新的公序良俗甚至新的文化和信仰。①涂子沛：《數(shù)文明：大數(shù)據(jù)如何重塑人類(lèi)文明、商業(yè)形態(tài)和個(gè)人世界》，北京：中信出版社，2018年，前言。現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家治理已與信息數(shù)據(jù)緊密融合，脫離數(shù)據(jù)進(jìn)行的國(guó)家治理是低效的。現(xiàn)代社會(huì)中的國(guó)家已到處彌漫著數(shù)據(jù)，國(guó)家中的立法、司法和行政已被數(shù)據(jù)包裹，國(guó)家中的城市、農(nóng)村和城郊已被數(shù)據(jù)纏繞，國(guó)家中的規(guī)則、制度和道德已被數(shù)據(jù)重塑。我們已生活在一個(gè)充滿數(shù)據(jù)的國(guó)家，大數(shù)據(jù)的發(fā)展紅利正驅(qū)動(dòng)著國(guó)家治理形態(tài)的改變和國(guó)家文明形態(tài)的變遷。

然而，數(shù)字國(guó)家在發(fā)展變遷過(guò)程中也充滿曲折和矛盾，其作為一種文明形態(tài)在與既有的工業(yè)文明形態(tài)對(duì)抗過(guò)程中必然產(chǎn)生矛盾沖突，這種矛盾與沖突不是短暫的和瞬間的，而是一種長(zhǎng)時(shí)段的磨合和對(duì)抗，這種磨合和對(duì)抗的具體方式則取決于工業(yè)文明地位和作用在國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中所起的作用，以及數(shù)據(jù)文明在現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展中所發(fā)揮的作用和價(jià)值。正如亨廷頓所言，“正在出現(xiàn)的全球政治主要和最危險(xiǎn)的方面將是不同文明集團(tuán)之間的沖突，引起了人們的各種反應(yīng)，包括新奇、義憤、恐懼和困惑。”②塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，2009年，第1頁(yè)。雖然他是從空間角度強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家間文明形態(tài)的沖突，而大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字文明更多地是從時(shí)間角度強(qiáng)調(diào)不同時(shí)期文明形態(tài)間的差異和沖突。因此，對(duì)于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字國(guó)家，應(yīng)著重從以下三個(gè)方面形塑其文明形態(tài)：一是數(shù)字國(guó)家中的數(shù)據(jù)語(yǔ)言。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用實(shí)際上是對(duì)國(guó)家治理的語(yǔ)言工具進(jìn)行革新改造的過(guò)程，數(shù)據(jù)語(yǔ)言將超越文字語(yǔ)言成為未來(lái)國(guó)家治理的重要工具，這就需要在未來(lái)的國(guó)家治理中更加注重?cái)?shù)據(jù)語(yǔ)言普及和認(rèn)識(shí)；二是數(shù)字國(guó)家中的數(shù)據(jù)規(guī)則。數(shù)據(jù)規(guī)則是在大數(shù)據(jù)發(fā)展過(guò)程中因產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)而逐漸形成的治理共識(shí)，即在既有規(guī)則世界形成一套能對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)展具有制約和調(diào)節(jié)作用的規(guī)則體系；三是數(shù)字國(guó)家中的數(shù)據(jù)道德。數(shù)據(jù)道德是在使用大數(shù)據(jù)的過(guò)程中需維持人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展的底線，是人類(lèi)共同體對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)展的軟鉗制，這也是未來(lái)數(shù)字國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的倫理基礎(chǔ)。

（二）數(shù)字政府

數(shù)字政府是數(shù)據(jù)文明的重要體現(xiàn)，數(shù)據(jù)文明的發(fā)展必將促進(jìn)數(shù)字政府的更新迭代。大數(shù)據(jù)已滲入政府部門(mén)的各個(gè)方面，對(duì)政府公共決策、公共服務(wù)、公共監(jiān)督和行政執(zhí)行等產(chǎn)生強(qiáng)烈影響，也深刻影響政務(wù)服務(wù)、城市管理、司法裁判、政府決策等諸多領(lǐng)域，在很大程度上提升了政府部門(mén)履行公共職能和完成行政任務(wù)的效率與質(zhì)量。數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程也是數(shù)據(jù)文明的發(fā)展過(guò)程，隨著公眾對(duì)政府決策、公共服務(wù)和政策執(zhí)行質(zhì)量的要求不斷提高，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)字化改革勢(shì)在必行，數(shù)字化政府的進(jìn)程也逐漸加快。而在這一過(guò)程中，大數(shù)據(jù)必將對(duì)政府部門(mén)既有利益產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，既有利益與數(shù)據(jù)治理間的沖突必然推動(dòng)政府結(jié)構(gòu)和政府制度的革新。同時(shí)，受既有格局影響，也會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝等數(shù)據(jù)異化問(wèn)題。況且，在當(dāng)前服務(wù)型政府面臨“增量壓力”和“提質(zhì)壓力”并存的“雙重壓力”下，地方政府大數(shù)據(jù)改革呈現(xiàn)“復(fù)式轉(zhuǎn)型”的邏輯特征，這也使得政府?dāng)?shù)據(jù)管理愈加艱難，主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)所有權(quán)與數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)公共性與部門(mén)利益性三對(duì)矛盾上。①?gòu)埾瑁骸丁皬?fù)式轉(zhuǎn)型”：地方政府大數(shù)據(jù)治理改革的邏輯分析》，《中國(guó)行政管理》2018年第12期。這些都要求數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入一種符合政府發(fā)展的基本原則，形成一種規(guī)則或制度來(lái)規(guī)范政府行為。

與此同時(shí)，數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)據(jù)文明形成的重要影響因素。數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程要注重?cái)?shù)據(jù)文明建設(shè)，“把數(shù)據(jù)這個(gè)科技符號(hào)變成一個(gè)文化符號(hào)，將大數(shù)據(jù)這個(gè)高端精英的話題變成一個(gè)大眾話題，使數(shù)據(jù)文化進(jìn)入中國(guó)人的視野、融入中國(guó)人的意識(shí)和血液。”②涂子沛：《數(shù)據(jù)之巔：大數(shù)據(jù)革命，歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)》，第338頁(yè)。由此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府重塑數(shù)據(jù)文明形態(tài)須著眼于四個(gè)重要方面：一是數(shù)據(jù)對(duì)政府權(quán)力的影響。權(quán)力運(yùn)作在很大程度上受數(shù)據(jù)開(kāi)放性的制約，數(shù)據(jù)治理相當(dāng)于給原有政府權(quán)利增加一層監(jiān)督，這種監(jiān)督的力度強(qiáng)于過(guò)去以往任何時(shí)候。大數(shù)據(jù)實(shí)際上分散和削弱了政府權(quán)力運(yùn)作空間，對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生鉗制和束縛，數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程要充分注意此變化帶來(lái)的影響。二是數(shù)據(jù)對(duì)政府結(jié)構(gòu)的影響。政府的幅度和層級(jí)也將會(huì)因數(shù)據(jù)帶來(lái)的變革而使信息的流動(dòng)性、對(duì)稱性更加明顯，而政府結(jié)構(gòu)在一定程度上反映了政府辦事的流程和運(yùn)作架構(gòu)，對(duì)政府制度和規(guī)則產(chǎn)生影響，因而需要注意大數(shù)據(jù)對(duì)政府結(jié)構(gòu)的影響。三是數(shù)據(jù)對(duì)政府行為的影響。大數(shù)據(jù)在政府部門(mén)的運(yùn)用還對(duì)政府行為產(chǎn)生影響，其不僅對(duì)政府雇員心態(tài)產(chǎn)生影響，而且對(duì)政府雇員的行為表現(xiàn)產(chǎn)生影響。在數(shù)據(jù)痕跡管理環(huán)境下，政府雇員做事將變得更加嚴(yán)謹(jǐn)，行為也更加謹(jǐn)慎。四是數(shù)據(jù)對(duì)政府文化的影響。大數(shù)據(jù)在以上方面的改變實(shí)際上已重塑著政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部文化，對(duì)政府文化產(chǎn)生潛移默化的作用。總之，大數(shù)據(jù)對(duì)政府權(quán)力、政府結(jié)構(gòu)、政府行為和政府文化的影響最終將轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)文明的形成。

（三）數(shù)字社會(huì)

數(shù)字社會(huì)是數(shù)據(jù)文明建設(shè)的更大場(chǎng)域。社會(huì)主體每天產(chǎn)生著大量數(shù)據(jù)和信息，這些數(shù)據(jù)和信息是大數(shù)據(jù)來(lái)源的天然場(chǎng)所。也正是這些大數(shù)據(jù)，不可避免地成為改善社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)發(fā)展的重要潛在資源。社會(huì)問(wèn)題具有復(fù)雜性、多樣性和重復(fù)性等特征，依靠傳統(tǒng)管治手段，不僅成本大，而且治理效果有限。通過(guò)大數(shù)據(jù)的采集和收理，不僅可將復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象聯(lián)系起來(lái)，而且可從這種看似無(wú)關(guān)的聯(lián)系中找到解決問(wèn)題的突破口，從而不斷提高解決問(wèn)題的效率。從理性角度看，我們一般認(rèn)為理性的社會(huì)群體通常會(huì)增進(jìn)集體利益，但實(shí)際上并非如此，“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”③曼瑟爾. 奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海：格致出版社，2014年，第2頁(yè)。，這就是外部性困境或集體行動(dòng)困境，社會(huì)理性主體不會(huì)自動(dòng)達(dá)成追求共同利益的行動(dòng)；從情感角度看，個(gè)體行動(dòng)往往受情感或氛圍的影響，個(gè)人在不受渲染和情感影響的情況下做出的選擇和行動(dòng)可能完全不同于在渲染和蠱惑中所做的決定和選擇，個(gè)體在脫離集體渲染環(huán)境中所做的決策和選擇可能是理性的，但一旦進(jìn)入這種環(huán)境則可能產(chǎn)生非理性決策和行為，因?yàn)椤凹s束個(gè)人的道德和社會(huì)機(jī)制在狂熱的群體中失去了效力……群體感情的狂暴，尤其是在異質(zhì)的群體中間，又會(huì)因責(zé)任感的徹底消失而強(qiáng)化”。④古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾：大眾心理研究》，馮克利譯，北京：中央編譯出版社，2014年，第13—14頁(yè)。社會(huì)群體無(wú)論是在理性上還是在情感上做出的選擇，都有可能是不理性的，因而更需要借助大數(shù)據(jù)的潛力來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷，讓社會(huì)治理成為真正有據(jù)可依的數(shù)字文明社會(huì)。

數(shù)字社會(huì)建設(shè)是數(shù)據(jù)文明建設(shè)的大戰(zhàn)場(chǎng)。畢竟文明是一種與社會(huì)個(gè)體息息相關(guān)的集合，脫離了社會(huì)個(gè)體行為的概念集合，很難稱之為文明。大數(shù)據(jù)既來(lái)源于個(gè)體，同時(shí)又服務(wù)于個(gè)體，即數(shù)據(jù)治理依賴的資源來(lái)源于社會(huì)個(gè)體，同時(shí)數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)也指向廣大社會(huì)群體。由此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字社會(huì)在重塑數(shù)據(jù)文明形態(tài)時(shí)必須做好四個(gè)方面的工作：一是注重?cái)?shù)據(jù)對(duì)群體的引導(dǎo)。大數(shù)據(jù)雖然是一種全數(shù)據(jù)，但其收集和測(cè)量的維度也對(duì)數(shù)字社會(huì)發(fā)展方向和社會(huì)運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生深刻影響，不同收集維度和測(cè)量角度將對(duì)社會(huì)規(guī)則與社會(huì)文化有不同的價(jià)值導(dǎo)向，因此數(shù)字社會(huì)建設(shè)應(yīng)緊跟中央政策，并隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修正。二是注意數(shù)據(jù)與倫理的沖突。數(shù)據(jù)本身是一種客觀的記錄工具，具有中立性，并不具有價(jià)值立場(chǎng)和行為傾向，但數(shù)據(jù)一旦為人類(lèi)所利用，數(shù)據(jù)將滲透和附帶各種價(jià)值傾向和感情色彩。況且，數(shù)據(jù)本身的迭代和發(fā)展也可能衍生出違背設(shè)計(jì)初衷的行為與結(jié)果，甚至超出設(shè)計(jì)者所能控制的范圍，產(chǎn)生與人類(lèi)社會(huì)倫理道德相悖的行為，這就需要提前進(jìn)行預(yù)防和調(diào)適。三是注重?cái)?shù)據(jù)與情感的融合。數(shù)據(jù)是一堆冷冰冰的符號(hào)，要想讓它真正成為社會(huì)治理中的重要變量，就需要賦予數(shù)據(jù)相應(yīng)的情感和意義，只有讓數(shù)據(jù)與情感融合在一起才能真正有效發(fā)揮數(shù)字社會(huì)的作用，才能邁向數(shù)字文明社會(huì)。四是注意形式與實(shí)質(zhì)之間的漏洞。數(shù)字是一種形式邏輯的代理工具，而人類(lèi)社會(huì)是一種現(xiàn)實(shí)的真實(shí)世界，兩者之間依靠數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)換的治理可能存在轉(zhuǎn)換過(guò)程中的漏洞，需要提前預(yù)防這些漏洞才能有效地邁入數(shù)字文明社會(huì)。

七、簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)

眾所周知，我們熟悉而確定的世界，以其一致性、連續(xù)性、有序性給我們帶來(lái)穩(wěn)定、經(jīng)驗(yàn)、環(huán)境、行為方式及其成果循環(huán)利用的有效性與自信心。①胡瀟：《社會(huì)行為不確定性的認(rèn)識(shí)論解析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。大數(shù)據(jù)的存在與應(yīng)用賦予了身處變革時(shí)代的我們以諸多的技術(shù)紅利和生活福利，能揭示變幻莫測(cè)世界背后的隱秘邏輯，能實(shí)時(shí)描述與解釋人類(lèi)行為和社會(huì)現(xiàn)象，能更精準(zhǔn)地探尋國(guó)家治理規(guī)則和社會(huì)運(yùn)行規(guī)律。大數(shù)據(jù)將使我們的世界變得“有數(shù)可取”“有規(guī)可依”“有章可循”，讓政府管理、公共服務(wù)和國(guó)家治理變得更具確定性、具象性、可預(yù)期性和抗風(fēng)險(xiǎn)性。

大數(shù)據(jù)無(wú)疑是現(xiàn)代國(guó)家治理函數(shù)中重要的技術(shù)變量，已成為國(guó)家治理技術(shù)邏輯中的重要基石。隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化程度的提高，清晰化的流動(dòng)性治理模式將會(huì)取代傳統(tǒng)模糊化的靜態(tài)性管理模式。大數(shù)據(jù)不斷改善和優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府充分實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)、精確監(jiān)管、高效協(xié)同，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。過(guò)去常說(shuō)“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，今天我們會(huì)說(shuō)“沒(méi)有數(shù)據(jù)就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。數(shù)據(jù)之于國(guó)家治理，猶如柴米油鹽之于人類(lèi)生存。當(dāng)下中國(guó)正處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，同時(shí)也是一個(gè)信息大爆炸的時(shí)代，更是一個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱藏較大的時(shí)段，若能夠把握好大數(shù)據(jù)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，將對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)而深刻的影響。

需要說(shuō)明的是，大數(shù)據(jù)并非一堆冷冰冰的數(shù)字、算法和模型，大數(shù)據(jù)的終極目標(biāo)是追求個(gè)體權(quán)利平等狀態(tài)下的人文關(guān)懷，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的國(guó)家治理是一種智能化、簡(jiǎn)約化和人性化的治理。在政府決策方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可彌補(bǔ)人類(lèi)有限理性的缺陷，盡可能全面地收集數(shù)據(jù)信息，形成更加全面的備選決策方案。在社會(huì)治理方面，大數(shù)據(jù)能從整體上把握資源分配結(jié)構(gòu)，針對(duì)不同個(gè)體形成個(gè)性化操作方案，從而不斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)化和精準(zhǔn)化。在公共服務(wù)方面，大數(shù)據(jù)能緩解公共服務(wù)供需不匹配、供需結(jié)構(gòu)沖突的狀態(tài)，能有效整合碎片化的供需資源，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是按照人類(lèi)的習(xí)性和習(xí)慣來(lái)設(shè)置算法和模型，大數(shù)據(jù)分析從“人”的視角出發(fā)，以“人”的利益作為邏輯起點(diǎn)。因此，如何讓數(shù)據(jù)更顯智能、更有溫度、更具人性，將是未來(lái)大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理需要進(jìn)一步拓展和深化的。

不可忽視的是，在這個(gè)逐步認(rèn)識(shí)、改造和運(yùn)用大數(shù)據(jù)的時(shí)代，我們既要反對(duì)所謂的“數(shù)據(jù)自由”和“數(shù)據(jù)崇拜”，也要避免可能出現(xiàn)的“數(shù)據(jù)赤字”和“數(shù)據(jù)獨(dú)裁”。大數(shù)據(jù)本身具有的價(jià)值中立性卻并不能阻止數(shù)據(jù)獲取者、分析者、運(yùn)用者的“意識(shí)形態(tài)嵌入”“利益綁架”和“階級(jí)殖民”。那種打著“數(shù)據(jù)自由”旗號(hào)推行“數(shù)據(jù)殖民主義”和“數(shù)據(jù)商業(yè)主義”的行徑是危險(xiǎn)的。誠(chéng)如丹·席勒所指出，在美國(guó)跨國(guó)資本主義的現(xiàn)實(shí)世界中，信息自由絕非意在真正去維護(hù)人的權(quán)利，它們可以打著“信息自由”的旗號(hào)，使得自己的自私逐利行為顯得冠冕堂皇。②王建峰：《告別信息崇拜 解構(gòu)數(shù)字資本主義——訪美國(guó)伊利諾伊大學(xué)厄巴納-香檳分校教授丹·席勒》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年1月19日，第2版。同時(shí)，我們也反對(duì)任何形式的“數(shù)據(jù)崇拜”和“數(shù)據(jù)拜物教”，反對(duì)通過(guò)過(guò)度放大大數(shù)據(jù)價(jià)值來(lái)攫取壟斷高額利潤(rùn)的任何形式的“數(shù)據(jù)資本主義”和“數(shù)據(jù)帝國(guó)主義”。同時(shí)，我們要避免信息不對(duì)稱條件下城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間“數(shù)據(jù)鴻溝”的過(guò)度拉大，特別要注意的是避免政府在“數(shù)據(jù)鴻溝”彌合過(guò)程中的“數(shù)據(jù)赤字”，真正做到數(shù)據(jù)基本公共服務(wù)供給的充分化、均等化和便利化。此外，我們要反對(duì)利用掌握數(shù)據(jù)壟斷優(yōu)勢(shì)而制造的“數(shù)據(jù)獨(dú)裁”，并防范任何形式的“數(shù)據(jù)專(zhuān)制主義”和“數(shù)據(jù)霸權(quán)主義”。可以相信，只要做到這些，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理的秩序生產(chǎn)必將導(dǎo)向“數(shù)據(jù)文明”的結(jié)果，由此大數(shù)據(jù)作為治理工具的真正價(jià)值將會(huì)得到充分彰顯。