多元治理主體視角下我國基層社會治理的困境與出路

陳在上，張黎陽

（河南財經政法大學刑事司法學院，河南 鄭州 450000）

基層社會治理事關千家萬戶， 是國家治理的落腳點［1］。 黨的十八大以來，我國基層社會治理水平顯著提高，人民群眾的幸福感不斷增強。 目前，我國社會發展步入新常態，新型社會問題大量涌現，如何提高基層社會治理效能、 防范化解各種治理難題成為一項重大課題。 本文立足于我國基層社會治理實踐，并以問題為導向，從多元治理主體的角度出發，提出了我國基層社會治理的未來出路， 以期為提高我國基層社會治理水平建言獻策。

一、現階段我國基層社會治理的主要模式

（一）黨委領導下的基層社會治理體制

基層黨組織在基層社會治理中扮演著引領者的關鍵角色，同時也是服務群眾、推進基層社會治理的戰斗堡壘。 一方面，基層黨組織是實現黨領導基層社會的重要抓手， 黨中央對基層社會治理作出的重大決策、部署需要基層黨組織貫徹落實；另一方面，基層黨組織還是構建良好黨群關系的重要紐帶， 基層黨組織深入基層，與人民群眾的聯系最為密切，可以及時了解人民群眾的利益需求以及民生領域的突出問題，能夠結合不同階段的發展特點及時調整、優化基層治理方式。 黨的十八大以來，黨建引領為我國基層社會治理帶來了巨大優勢，不僅拓寬了治理思路，還充分發揮了基層黨組織在政策宣傳、 聯系服務群眾等方面的重要作用。 黨的領導是我國基層社會治理體制的鮮明特色，也是持續優化治理方式、提高治理效能的關鍵所在， 必須堅持黨在基層社會治理中的領導地位， 不斷增強針對各類治理難題的防范化解能力。

（二）共建共治共享的社會治理格局

黨的十九大報告提出要 “打造共建共治共享的社會治理格局”［2］，由此明確了我國社會治理格局的三重內涵，即“共建”“共治”和“共享”，三者分別具有豐富的內容，同時又相互聯系、不可分割。 “共建”強調“一核多元”的社會治理主體，即各級黨委、政府、社會組織和社會公眾；“共治” 是指社會治理的具體路徑，即在共治理念下，社會治理需要向社會化、法治化、智能化、專業化四個方面發力；“共享”是社會治理的目標，強調以公平正義的社會建設為保障［3］，即由所有參與社會治理的主體共同享有治理成果。新形勢下，各類治理主體之間的聯系將更加緊密，主體功能將日益凸顯，而“共建共治共享”的社會治理格局為各類主體參與治理預留了大量空間， 為推進“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體建設奠定了基礎［4］。

（三）自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系

黨的十九屆四中全會強調， 要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，夯實基層社會治理基礎［5］。 “自治”是人民群眾進行自我管理的重要形式， 是人民群眾實現直接民主的關鍵體現；“法治”是基層社會治理的基本原則，是完成各項工作必須遵守的條件；“德治” 是實施社會教化的有效手段，是保障社會公序良俗的重要依托。新時代創新基層社會治理體系，必須堅持自治、法治、德治相結合的治理思路，只有“三治”融合，才能激發基層社會治理的活力，有效化解治理過程中的難題，促進基層社會和諧有序，實現人民群眾安居樂業。

二、現階段我國基層社會治理面臨的困境

基層社會治理是國家治理的重要方面［6］，提升基層社會治理能力是維護社會和諧穩定、 增強人民群眾幸福感的必然要求。近年來，全國各地都在深入探索基層社會的新型治理模式，然而，在多元治理主體視角下， 現階段我國各基層社會治理主體的功能并未得到充分發揮， 這嚴重限制了我國基層社會治理的效能的發揮。

（一）基層黨組織的“堡壘”作用仍需進一步發揮

《中國共產黨章程》第三十二條規定：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘， 是黨的全部工作和戰斗力的基礎。 ”依照規定，基層黨組織主要負責宣傳和執行黨的路線、密切聯系群眾、領導本地區各項基層工作等，是基層社會治理的核心力量。然而，在實踐中基層黨組織的“堡壘”作用仍需進一步發揮。 首先，一些社區、農村中的黨員缺乏參與基層社會治理的政治意識， 影響基層黨組織的整體靈活性。其次，部分基層黨組織對突發事件的應急處置能力、響應上級黨組織指令的能力不足，導致一些突發問題不能及時有效解決。最后，一些基層黨組織并未建立與上級黨組織之間的溝通協調機制， 導致上下級黨組織在數據共享、信息交流、資源協調等方面存在障礙，嚴重影響了基層社會治理的效率。

（二）部分基層工作人員缺乏主體責任意識

基層社會治理倡導“黨委領導、政府主導下的多元共治”理念，但在實踐中部分基層工作人員缺乏主體責任意識。例如：部分基層工作人員對治理中出現的問題不能及時妥善解決，經常互相推諉，對于問題解決的實效性、人民群眾的滿意程度、社會效果等因素考慮不足， 同時對于一些管轄范圍較為模糊的事項， 直接告知人民群眾該事項不在自己的職責范圍內。 這些做法都極大降低了基層社會治理的實際效果。

（三）社會力量參與不足

基層社會治理工作不能僅依靠基層黨委、 政府和其他國家機關展開， 還需要充分調動社會各界力量參與基層社會治理工作。 在實踐中存在社會組織介入不充分、人民群眾參與度不高等情況。社會組織作為重要的社會力量，擁有巨大的社會治理優勢。雖然一些專業性較強的社會組織愿意積極參與基層社會治理工作， 但其參與基層社會治理的渠道不夠通暢，導致其專業優勢無法及時發揮，參與的積極性受挫。同時，基層社會治理工作也面臨著人民群眾參與度不高的問題。 基層群眾自治是基層社會治理的重要途徑之一，應當充分發揮人民群眾自治的優勢，提高治理的靈活性。 但在實踐中，一些群眾抱著“事不關己，高高掛起”的心態，認為基層社會治理工作應當由黨委、政府和有關國家機關開展，在沒有涉及自身利益時并不愿為治理工作貢獻自己的力量， 這在一定程度上削弱了自治的力量。

三、多元治理主體視角下我國基層社會治理的未來出路

面對新形勢下的諸多治理困境， 需要不斷完善黨委領導下多元主體參與的基層社會治理體系，同時堅持從我國實際出發，緊密聯系我國社情、民情，制定規范化的規章制度，實施精準有效的政策措施，用制度提高基層社會治理的實效性。

（一）堅持黨建引領基層社會治理創新

黨的領導是我國基層社會治理體系的顯著特征，是夯實基層社會治理基礎的政治保證，必須堅持在黨的領導下優化治理方式、解決治理難題。 首先，要不斷強化黨在政治思想、組織結構、治理體系等方面的核心領導地位。 基層黨組織在基層社會治理中發揮著統籌規劃、把握正確方向的重大作用，是基層社會治理的重要堡壘。 基層黨組織要定期舉辦專題研討會，學習黨中央關于基層社會治理的最新政策，認真領會黨中央有關文件精神， 將黨中央的治理策略貫徹落實到基層社會治理的方方面面。同時，基層黨員干部要主動提高自身的政治站位， 深刻領悟黨中央有關基層社會治理的重要表述， 帶動身邊的人民群眾積極擁護黨的領導。其次，應繼續擴大基層黨組織的覆蓋面。在共建共治共享的社會治理格局中，基層黨組織扮演著“協調者”“組織者”的重要角色，是推進基層社會治理工作的“橋頭堡”。 要提高基層社會治理效能、提升治理工作質量，就必須進一步擴大基層黨組織的覆蓋面。 基層黨組織應充分利用網格化治理的優勢， 將黨的旗幟插到網格中的每一個單元。同時，基層黨組織要借助“互聯網”“大數據”以及“區塊鏈”等技術，及時發布最新的中央政策文件，搭建方便、簡潔的黨群對話平臺，建立轄區內的問題反饋機制，切實增強基層黨組織在社區、農村的組織能力和協調能力。最后，基層黨員干部要做好治理工作的“排頭兵”和“領頭雁”。 基層黨員干部應深入基層社會治理一線，持續強化自身的責任意識、服務意識和創新意識，勇挑基層社會治理重擔，時刻站在治理工作的最前沿，保持與廣大人民群眾的密切聯系，勤于總結人民群眾“反應多、呼聲大”的難題，善于運用創新思維解決民生領域的突出問題， 還要及時向黨組織匯報治理過程中的缺陷、不足以及改進思路，不斷提高自身的工作能力和水平。

（二）完善政府主導的基層社會治理模式

1.合理劃分基層人民政府的職責范圍

在“黨委領導+政府負責”的治理模式下，人民政府是基層社會治理的主導力量， 承擔著多種治理職責。要全面提高基層社會治理的水平，保證各個領域都能協調有序發展， 就必須進一步細化基層人民政府的權力清單，合理劃分基層人民政府的職責范圍，形成“上下貫通，分級負責”的政府治理局面。對于縣區一級人民政府而言：第一，應針對轄區內的不同區域建立專門的治理問題臺賬， 下級人民政府上交問題清單后， 縣區一級人民政府要總結各區域在治理過程中面臨的共性問題并進行集中解決， 同時還要分析各個區域內的特殊性問題，再分別進行處理。第二， 縣區一級人民政府可以按季度組織召開基層社會治理經驗專題報告會， 綜合評估后評選出季度優秀治理單位， 并將這些單位的優秀治理經驗進行適當調整后在縣區內加以推廣，治理成效顯著的，年終向上級人民政府匯報， 并在全市乃至全省范圍內進行推廣。第三，縣區一級人民政府應主動牽頭搭建轄區內政府機關間的溝通協調機制， 加強轄區內政府機關間的交流合作。 對于鄉鎮一級人民政府以及街道辦而言：第一，要定期制作本區域的治理問題明細表，向上級人民政府詳細匯報治理過程中的重點、難點，充分利用上級人民政府搭建的溝通協調平臺，強化對重大突發事件的監測、預警能力。 第二，鄉鎮一級人民政府以及街道辦要建立與村委會、 居委會的協作配合機制，指導村委會、居委會依法做好民主決策、民主管理、民主協商、民主監督等工作，幫助人民群眾依法管理自己的事務。

2.優化政府職能，聚焦民生領域突出問題

人民群眾是基層社會治理成果的最大享有者，各級人民政府要主動下移治理和服務的重心， 始終以民生領域的突出問題為治理和服務的導向， 積極拓寬人民群眾反映問題的渠道，做到“匯民智、聽民聲”，提高服務質量。具體需要從以下四個方面著手。

（1）進一步提高政策、法規制定的科學性、有效性。科學有效的政策、法規是提高社會治理效能的重要抓手，要堅持“立、改、廢、釋”并舉，提高政策、法規制定的質量。 在制定階段：第一，要根據地區經濟發展的實際狀況制定政策、法規；第二，要加大對公共法律服務、弱勢群體保護、食品藥品安全等方面的關注力度，為切實解決民生問題提供依據；第三，應健全調查、研究、論證、聽證機制，保證政策、法規制定的科學性。 在執行階段：首先，要健全事后評估和監督機制，及時監測政策、法規的運行情況；其次，要進一步完善各類主體的意見反饋機制， 開放社會公眾評論渠道，確保政策、法規的有效性。

（2）提高干部隊伍法治素養，增強政府及政府部門依法辦事的能力。 建設法治政府需要培養具有法治思維、 善于運用法治方式解決社會問題的干部隊伍， 以便更好地將法治精神融入到社會治理的過程中。 首先，在選任干部時，要重點考核其是否具有法治思維及運用法治方式解決問題的能力； 在提拔干部時，要優先提拔法治素養較高的人員。 其次，應當定期組織干部參加法律培訓和法律知識測試， 成績不合格人員要重新學習有關知識， 切實增強干部隊伍的法治意識及依法行政能力。最后，將干部的依法行政能力作為重要考核依據，記錄違法、違規次數，按月進行公布，嚴格樹立法律權威。

（3）拓寬民聲反映渠道。 “天視自我民視，天聽自我民聽”［7］，在基層社會治理過程中，要密切聯系群眾，搭建更多線上、線下的意見反饋平臺，進一步暢通人民群眾訴求表達的渠道， 讓人民群眾成為社會治理的最終評判者。 同時，還要建立意見、建議反饋機制，及時回應人民群眾訴求。

（4）健全公共服務制度。 自古以來，解決民生問題都是治國理政的首要之事，例如，按照《周禮》的設計，民生是惠民安邦之本，解決民生問題是實施社會教化的首要之事［8］。 要實現基層社會治理現代化，重點在于改善民生，增進人民福祉，妥善解決涉及人民群眾切身利益的重大問題。 政府應加強基礎性民生建設，加大普惠力度，不斷滿足人民群眾多樣化的生活需求。還要不斷提高公共服務的供給水平，完善社會福利、優撫安置及弱勢群體幫扶等社會保障制度，提高基本醫療衛生水平， 確保人民群眾安居樂業，著力構建“幼有所育、老有所養、弱有所扶”的和諧社會。

（三）健全多元主體協同參與的基層社會治理體系

1.完善政府治理與基層自治的互動機制

基層群眾自治制度是人民群眾廣泛參與社會治理的重要形式，是人民主體地位的制度體現，認真貫徹落實這一基本政治制度， 既有利于發揚基層民主的優勢，又能充分調動人民群眾的主動性和創造性。政府應加強與城市居委會、 農村村委會等群眾性自治組織之間的互動交流， 正確處理政府治理與基層自治之間的關系， 引導并幫助人民群眾妥善管理自治范圍內的事項，積極探索“樓宇自治”“院落自治”，不斷拓寬人民群眾參與基層社會治理的渠道， 保障人民群眾參與治理的權利。 以北京市東城區為例，2022年上半年，東城區從婦聯執行委員會、婦女代表大會以及其他社會組織中招募了百余名志愿者，成立了“巾幗志愿服務隊”。 志愿隊利用全區的“點單+派單”機制，為社區居民提供心理疏導、家庭教育指導、糾紛化解等公益性服務，有效解決了居民日常生活中的大量難題［9］。 此外，政府可以組織社區、農村針對特定問題制定專項公約，如《自行車擺放公約》《樓道衛生公約》《夜間活動公約》等，對特定問題進行精細化治理。以甘肅省金昌市為例，金昌市組織全市12個鄉鎮、139個村莊制定了 《村莊清潔公約》，極大激發了廣大村民參與村莊治理的主動性， 有效改善了該市農村的居住環境，部分地區因此被評為“全國農村社區治理試驗區”［10］。 通過引導社區、農村制定專項公約，不僅強化了居民、村民的整體意識，而且在一定程度上提高了基層自治的水平。

2.進一步暢通社會組織參與基層社會治理的渠道

社會組織作為公共關系的重要主體， 在工作人員、固定資產等方面具有較大優勢①，應最大限度地利用這些優勢， 將其轉化為基層社會治理的重要動能。 首先，可以通過政府采購、資金資助等形式支持社會組織參與矛盾糾紛處理、 弱勢群體幫扶和家庭教育指導等公共服務領域治理。 以青島市城陽區為例， 城陽區在山東省率先頒布了有關社會組織的扶持政策，每個服務項目的扶持資金最高可達25萬元，用以鼓勵社會組織積極參與社區治理［11］，充分發揮了社會組織的專業性優勢。其次，政府應當繼續縮小“包攬管理”的范圍，持續放權賦能，拓展社會組織參與基層社會治理的領域，明確社會組織的職能權限，充分發揮社會組織的調節功能。最后，要不斷優化社會組織的運行環境，培養更多專業性強、內部結構完善的社會組織， 提升社會組織參與基層社會治理的能力。

四、結語

隨著我國社會逐步邁進轉型期， 基層社會出現了各種各樣的新問題、新矛盾、新糾紛，迫切需要探索一條具有時代特點的新型治理路徑。 在多元治理主體視角下，需要不斷深挖各類主體的治理潛力，持續推進基層社會治理工作向縱深發展， 努力完善基層社會治理格局，從而促進基層社會和諧穩定，保障人民群眾安居樂業。

注釋:

①據統計，截至2020年年底，我國社會組織工作人員數量已超1061.8萬，社會組織固定資產共計4785.5億元，各類社會組織實施的扶貧項目已超9.2萬個。 另外，依據我國民政部印發的《“十四五”社會組織發展規劃》，到2025年，我國社會組織專職工作人員數量將達1250萬，社會組織固定資產將達5900億元。