論全面從嚴治黨視域下高校巡察監督質量提升

李天兵, 楊既福

(1.新疆師范大學 教育科學學院,烏魯木齊 830054;2.重慶交通大學,重慶 400074)

黨的二十大報告指出:“發揮政治巡視利劍作用,加強巡視整改和成果運用。落實全面從嚴治黨政治責任,用好問責利器?！盵1]巡視巡察作為黨和國家監督體系的重要組成部分,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保證。高校開展巡察監督是落實管黨治黨辦學治校政治責任,打通高校全面從嚴治黨“最后一公里”的重要舉措,是落實立德樹人根本任務的重要抓手,是促進高校治理體系和治理能力現代化的重要方式,直接關系到“培養什么人、如何培養人、為誰培養人”的根本問題[2],為學校事業健康高質量發展提供重要政治保障。

一、高校開展巡察監督的價值意蘊

(一)貫徹落實全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求

全面從嚴治黨是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵因素。從巡察實踐探索看,黨中央把巡察制度作為推動全面從嚴治黨向基層延伸的重大創新舉措,就是要重點解決黨中央大政方針在基層貫徹落實不到位不徹底、全面從嚴治黨主體責任不到邊不到底和基層黨員干部不擔當不作為的問題,方向在基層,重點也在基層。高校開展巡察監督是對所管理的基層黨組織履行黨的領導職能責任的政治監督,緊盯基層黨組織領導班子及成員,以“四個落實”為監督重點,著力查找在黨的領導、黨的建設和全面從嚴治黨等方面存在的問題,是學校黨委落實管黨治黨主體責任,健全全面從嚴治黨制度體系,充分發揮全面從嚴治黨引領作用,把嚴的氛圍、全的要求和治的理念長期堅持下去的具體體現。通過巡察能夠向基層黨組織傳遞全面從嚴治黨的強烈信號,傳導全面從嚴治黨壓力,增強領導班子的政治意識和履職盡責意識,激發基層黨組織的活力,優化基層黨組織的育人環境,發揮黨組織的引領作用。

(二)推動落實立德樹人根本任務的重要保障

我國是中國共產黨領導的社會主義國家,這一基本國情決定教育事業的辦學方向和根本任務。中國特色社會主義教育事業必須堅持社會主義辦學方向,必須為社會主義培養合格的建設者和接班人,回答好“培養什么人,怎樣培養人,為誰培養人”這一根本問題是高校最大的政治,也是高校開展巡察監督的根本要求。高校巡察監督就是聚焦黨的全面領導、全面加強黨的建設、全面從嚴治黨,緊緊圍繞高等教育的特點和規律查找政治偏差,及時發現高校體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面的問題,推動黨的教育理論、教育方針、教育政策以及重大教育決策部署落實落地。通過巡察推動解決高校在落實立德樹人根本任務過程中出現的難點堵點問題,充分發揮高校各級黨組織在教學科研、師資隊伍、人才培養等方面的戰斗堡壘作用,將巡察工作成效轉化為立德樹人的政治成果。

(三)促進高校內部治理能力提升的內在需要

高校巡察監督作為一種特殊治理活動,是規范管理運行機制、提高治理能力和治理水平、實現教育治理現代化的重要途徑。巡察“政治體檢”就像一面“鏡子”,能夠準確反映被巡察黨組織在黨的建設、事業發展和內部治理等方面存在的問題,比如黨的領導是否得到加強,黨建與事業是否融合發展,領導班子是否具有較強治理能力,“三重一大”議事決策制度機制是否規范完善,內部治理結構是否科學合理,治理體系運轉是否順暢,日常管理運行是否高效等。通過巡察整改能有效推動這些問題解決,督促被巡察單位充分發揮黨組織的引領作用,嚴格執行黨組織會議和黨政聯席會議制度,規范“三重一大”議事決策機制,提升領導班子的思想政治水平、制度執行力和改革創新能力,實現提升學校整體治理能力的目標。

二、高校巡察監督質量提升的阻滯因素

(一)思想認識方面

一是高校黨委和黨委書記對巡察工作的重視程度直接關系巡察監督的質量與效果,巡察監督能否發揮震懾作用,高校黨委和黨委書記是關鍵。在巡察實踐中,有的高校黨委沒有從講政治的高度和內部治理的需要去認識開展巡察的重要性,僅僅將其作為完成上級任務和“規定動作”。二是巡察辦、巡察組等校內巡察機構對高校巡察監督的特點和規律認識把握不夠,不同程度地存在簡單直接套用上級巡視、市縣巡察的制度和方式方法問題,適應高校發展規律和特點的巡察工作運行體系尚未形成。三是被巡察黨組織存在“巡察一陣風,風吹雨就散”的錯誤認識,配合支持巡察工作的自覺性、主動性不夠,師生對巡察的認識和關注不夠,盡管巡察組設置信訪意見信箱、開通電子郵箱等,但從結果看,普遍存在師生不愿向巡察組反映問題的現象,有的高校幾輪巡察都未接到師生來信、來訪與來電。

(二)隊伍建設方面

毛澤東同志曾經說過:“政治路線確定之后,干部就是決定因素?！币恢А案掖蛴舱?能打硬仗”的巡察隊伍是高質量開展巡察監督的保證。但在巡察實踐中,一是巡察干部抽調難。巡察干部抽調難是巡察隊伍建設的突出問題,要抽調能力強素質高的年輕干部更難。對新提任、優秀年輕干部到巡察崗位鍛煉的要求有認知,但具體落實不夠,沒有從制度上加以規定[3]。一方面對被抽調單位來說,不愿意把優秀的年輕干部推薦給巡察組;另一方面由于高校巡察監督的特殊性,被抽調干部在完成巡察任務的同時,還要兼顧原單位工作,壓力大,責任重,而且缺少激勵機制,主動參與巡察工作的意愿不強。二是巡察機構獨立性和專業性不強。大部分高校沒有單獨設立巡察辦,專職人員配備不足,統籌協調力量比較薄弱。三是從巡察組人員構成來說,難以保證每一輪巡察都有熟悉黨建、學科教學、人事財務、紀檢審計方面的專業人員。

(三)整改機制方面

巡察發現問題、形成震懾只是手段,推動改革、促進發展才是最終目的,衡量巡察工作成效既要看發現問題的質量,更要看整改問題取得的成效。如果整改不到位,整改事項流于形式,會讓巡察效果大打折扣,嚴重影響巡察的公性力和權威性。一是整改壓力傳導不夠,有的高校存在重巡察,輕整改現象,巡察前半篇文章做得“熱熱鬧鬧”,后半篇文章“冷冷清清”。被巡察黨組織主體責任落實不到位,領導班子不重視整改,或者整改浮于表面,或者針對問題改問題,“頭痛醫頭,腳痛醫腳”,沒有建立長效機制。二是紀檢組織部門存在對巡察整改日常監督不到位的問題,沒有做到經常性監督檢查整改情況,沒有建立整改問責機制。三是未對巡察整改成效開展綜合評估,沒有建立科學有效的評估觀測指標體系,評估結果運用不充分。四是有的高校只重視被巡察單位面上整改,沒有針對巡察發現的共性問題要求職能部門“同題共答”,整改學校制度機制層面存在問題,造成巡察整改不全面、不徹底。

(四)監督環境方面

一是“熟人社會”影響。高校人員規模較小、地域狹窄、關系錯綜復雜,這是開展巡察監督的基本生態和現實條件[4],因此巡察不可避免地存在監督難問題。面對“熟人社會”,巡察干部難免產生消極心理和情緒,認為“大家都抬頭不見低頭見”,不愿“得罪人”,巡察過程中不敢堅持原則,發現問題“淺嘗輒止”,不求發現問題,只求走完形式。被巡察單位認為巡察組都是“熟人”,動用人情干擾巡察工作,打聽巡察情況,找對策,做應對,意圖大事化小、小事化了。更有甚者,自恃關系熟絡,配合巡察工作不積極、不主動,材料提供不及時、不齊全。同時,一些教職工考慮巡察組干部與被反映人可能存在熟人關系,不愿甚至不敢向巡察組反映情況。二是營造巡察氛圍不夠。巡察宣傳機制不完善,宣傳工作力度不夠,質量有待提升,在廣大師生中影響力不足,沒有形成廣泛信任支持巡察的良好氛圍。

三、高校巡察監督應遵循的基本原則

(一)政治性原則

高校內部巡察本質上是學校黨委對各二級黨組織的政治監督,政治性是高校開展巡察監督的首要原則。在巡察實踐過程中,政治和業務是一體的,沒有離開政治的業務,也沒有離開業務的政治。一方面不能脫離業務進行口號式的巡察,另一方面也不能陷入具體事務、就事論事。巡察監督要堅守政治巡察定位,善于從政治上看問題,聚焦被巡察黨組織在堅持黨的領導、加強黨的建設、貫徹黨的路線方針政策方面的情況。對發現的問題,要從政治高度、黨章高度、政治紀律高度去看,運用政治思維透過現象看本質,從具體問題中分析發現潛在的政治因素。比如在巡察中發現某學院近五年獲得國家基金項目數量逐年下降,且年平均數低于學校平均數,這是一個業務問題,巡察就是要透過這個業務問題看學院領導班子是否貫徹學校黨委關于國家級項目申報的工作部署和要求,學院黨組織領導班子是否重視研究部署推動科研工作等。

(二)人民性原則

“人民性是馬克思主義最鮮明的品格。”[5]以人民為中心是巡視巡察的根本政治立場和基本價值取向,巡察監督最終都要回應人民群眾的期待,都要落實到解決現實問題上來。高校巡察要關注影響師生員工切身利益的事,比如職稱評定、評優評先、績效分配、項目申報等;著力解決師生訴求,不斷提升師生獲得感和幸福感,從而體現巡察的價值和作用。同時,巡察組在查找問題過程中,要緊緊依靠被巡察學院師生,因為廣大教職工最清楚所在院系的情況和領導班子的擔當作為,“黨員、干部身上的問題,群眾看得最清楚、最有發言權”[6],他們對問題的感知最直接、最敏銳。巡察成效怎么樣,要靠學院師生來評判,師生是否滿意是檢驗巡察工作成效的重要標準。

(三)問題導向性原則

馬克思強調:“一個時代所提出的問題,和任何在內容上是正當的因而也是合理的問題,有著共同的命運——主要的困難不是答案,而是問題。……問題就是公開的、無畏的、左右一切個人的時代聲音。問題就是時代的口號,是它表明自己精神狀態的最實際的呼聲?！盵7]馬克思的問題觀適用于巡察工作,發現問題是巡察工作的“生命線”。習近平總書記明確指出,巡視工作要把發現問題、形成震懾作為主要任務,當好中央的“千里眼”,找出“老虎”和“蒼蠅”。樹立“有重大問題應當發現而沒有發現是失職,發現問題沒有如實報告是瀆職”的問題意識,強化問題觀念,把精準發現問題、精準反饋問題、精準整改問題作為高校巡察的主要任務。以問題為導向,建立院系黨組織和非教學單位黨組織兩個維度的巡察觀測指標體系,做到“真”發現問題,發現“真”問題,為被巡察單位領導班子精準“畫像”。

(四)實事求是原則

習近平總書記指出:“實事求是,是馬克思主義的根本觀點,是中國共產黨人認識世界、改造世界的根本要求,是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法?！睂嵤虑笫且彩歉哔|量推進高校巡察監督的“法寶”。要準確把握政策界限和時間節點,堅持用歷史的、發展的、聯系的、辯證的觀點,精準發現、分析、報告問題。具體來說,就是發現的問題一定要符合實際,確保發現的是真問題。每一個問題都要有問題底稿,都能夠相互印證,確保發現的問題經得起歷史和時間的檢驗。反映問題的程度一定要精確,既不能放大,也不能縮小。對問題的定性特別是違規點要有政策依據,責任要明確,意見建議要精準,既不能違背中央要求,也不能脫離實際,要有可操作性。

四、高校巡察監督質量提升的實踐路徑

(一)提升巡察監督的思想認識

切實提高對巡視巡察是黨內監督戰略性制度安排的認識[8]。一是高校黨委是巡察工作的領導者和推動者,黨委書記要強化巡察工作第一責任人的責任意識,充分發揮在謀劃制定巡察規劃和相關制度辦法、協調處理并推動解決巡察發現的重點問題、約談巡察整改成效不明顯的單位負責人等方面的重要作用。二是巡察機構要從簡單照搬上級文件和區縣做法轉向結合高校實際具體問題具體分析,在具體實踐中堅持政治與業務相統一的原則,緊扣被巡察單位職能職責和特點,將巡察監督內容細化為具體的針對性強的巡察觀測指標體系。三是被巡察黨組織要利用巡察契機,發現整改問題,從推動本單位發展的角度看待巡察工作,從被動接受巡察、把巡察當“負擔”的思想認識轉向“我要接受巡察”的主動和自覺。四是通過解讀上級巡視巡察文件精神、介紹高校系統巡察風采和經驗、總結展示巡察推動解決的民生實事等方式加強宣傳,讓廣大師生充分認識到巡察工作的價值和意義。

(二)優化巡察監督的體制機制

巡察監督作為高校監督的重要平臺,不僅需要高校領導高度重視,也需要形成穩定秩序的保障機制,從而保證巡察工作的可持續常態開展[9]。一是健全巡察制度體系。上級部門和巡視部門應結合高校特點,制定關于高校開展巡察監督的指導意見。各高校應根據《中國共產黨巡視工作條例》和上級部門的要求,建立一套具體涉及巡察規范、巡察目標、巡察內容、巡察方式、巡察流程等內容的頂層制度及相關配套制度。制度體系應當注重與時俱進,及時優化調整,及時將巡察監督中成熟的實踐方法轉化為制度。二是建立巡視巡察上下聯動機制。2021年,中共中央辦公廳印發《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》,明確巡視巡察上下聯動的總體要求、目標任務、組織領導、工作機制和保障措施等。高校黨委可以在監督內容、發現問題、成果應用等方面一定程度上與上級巡視監督聯動,以巡視帶動巡察,以巡察延伸巡視,實現巡視巡察一體化。三是建立巡察貫通融合機制。德國斯圖加特大學教授、物理學家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)認為,系統中的若干子系統之間會相互作用并同步聯合,從而產生集體行為,最終形成“1+1>2”的協同效應[10]。因此,高校巡察作為一項系統工程,必須要與紀檢監督、干部監督、審計監督和督查監督等貫通融合,實現信息共享,成果互用,發揮巡察綜合監督平臺的作用。

(三)創新巡察監督的方式方法

一是數字化賦能高校巡察監督。在高等教育數字化轉型背景下,高校巡察機構可以利用大數據技術手段為巡察監督安上“數字引擎”。探索建立基于大數據技術的巡察信息管理系統,巡察組可以通過信息管理系統便捷獲取學校各單位涉及教學科研、學科建設、人才培養、教師隊伍建設、年度目標考核等方面的數據信息,并分析處理相關數據,為發現問題提供直接參考和證據,提高問題發現的精準性,減輕被巡察黨組織提供材料的負擔。通過掃描“二維碼”方式進行問卷調查、民主測評和收集師生信訪意見建議,探索開展“碼上巡察”。二是根據不同單位特點制定相應的觀測指標體系和方案,使得巡察更有針對性。方式方法以常規巡察為主,結合重點任務、關鍵環節等開展機動巡察或者專項巡察,并適時開展巡察“回頭看”。三是為破解“熟人社會”監督難問題,可采取交叉巡察和提級巡察。高校間可以互派巡察組或者巡察干部開展巡察監督,這在一定程度上可提高巡察監督的獨立性,也提升巡察監督的震懾作用。提級巡察可以由高校的上級教育主管部門派巡察組直接巡察二級院系黨組織。

(四)加強巡察監督的隊伍建設

建設一支高政治素養與高專業技能的巡視隊伍是黨在長期建設中形成的寶貴經驗,也是推進黨內巡視制度高效運行的重要保障[11]。一是選優配強專兼職巡察干部。堅持好中選優,嚴格政治標準,把政治素質高、專業能力強的干部納入巡察人才庫。高校內部各單位要把選派干部參加巡察工作視為既是提高政治站位、做到“兩個維護”的表現,也是對學校黨委工作支持和促進干部能力提升的行動。學校黨委要將選派干部參與巡察工作情況納入各單位年度考核,解決巡察干部“抽調難”問題。二是加強教育培訓。有效的培訓能使干部掌握更多的技能,取得業務上的進步,收獲一定的工作成就感,既有助于工作的開展,又有利于調動干部積極性。不斷完善日常培訓,做到定期舉辦培訓,形成巡察前集中培訓、巡察中各組研討、巡察后總結交流的常態化學習培訓機制。積極采取推薦優秀干部參加上級巡視,到學校巡察辦掛職鍛煉等方式培養巡察骨干。三是強化激勵作用。權責利對等原則是組織設計的一條基本原則,“責任、權力和利益三者之間是不可分割的,必須是協調的、平衡的和統一的。在委以責任的同時,必須委以必要的權力,還必須要有利益來激勵。有責無權,有權無責,或者權責不對等、不匹配等,都會使組織結構不能有效運行,組織目標也難以實現”[12]。建立公正的評價制度,每一輪評選“巡察標兵”,單獨給予一定數量的年度考核優秀指標,增強巡察干部的榮譽感、獲得感。加大對有巡察經歷的干部的推薦提拔力度,切實將巡察崗位打造成發現、培養、鍛煉干部的重要平臺。

(五)做好巡察監督的“后半篇”文章

習近平總書記強調“巡視發現問題不整改比不巡視效果還壞”,因此做好巡察后半篇文章,關鍵要在整改上發力。巡察整改的成效事關巡察質量,影響巡察權威。一是抓牢整改主體責任。巡察整改的主體責任是被巡察黨組織,被巡察黨組織負責人是整改“第一責任人”。被巡察單位要不折不扣地做好反饋意見整改工作,對反饋的問題制定詳實的整改方案,明確責任人和整改時限。二是落實整改監督責任。高校紀檢組織部門承擔巡察整改的日常監督責任,加強對被巡察單位的過程監督,通過各種方式開展經常性監督檢查,適時組織“回頭看”。對整改不力或敷衍整改的單位要啟動問責程序,“動員千遍,不如問責一次”。三是開展巡察整改成效評估。在被巡察單位完成集中整改后,適時組建巡察整改成效評估組,全方位評估被巡察單位的整改效果,并在師生中開展整改成效滿意度測評。四是深化成果運用。充分運用巡察成果,分類處理巡察發現的問題,總結提煉共性問題,形成針對未巡黨組織的“未巡先改”問題清單和針對職能部門“同題共答”問題清單,協調未巡黨組織和相關職能部門推動解決。此外,每一輪巡察結束后,要適時組織巡察工作“復盤推演”,總結提煉經驗,為下一輪巡察提供參考和借鑒。

高校巡察監督是一項政治性極強的系統工程,要深入學習貫徹習近平總書記關于巡視巡察工作的重要論述,堅守政治定位,聚焦“兩個維護”根本任務,堅持發現問題、形成震懾、推動改革、促進發展的工作方針,努力提高思想認識、優化巡察監督體制機制、創新方式方法、加強隊伍建設、增強整改實效,著力加強二級單位的黨的領導,推進落實全面從嚴治黨新要求,對提升教育治理能力與治理體系現代化水平具有重要價值和深遠意義。