校外培訓監管將有法可依

《法人》全媒體記者 銀昕

▲大雪籠罩下的“新東方” CFP

自2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》之后，多地出臺地方性“雙減”文件，限制學科類校外機構的活動。上述文件，都成了對校外機構執法的依據。

與此同時，也有一些聲音呼吁，將“雙減”用法律法規的形式鞏固下來，提供更加堅實的執法依據。前不久，由教育部擬定的《校外培訓行政處罰暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）于12月9日結束了對外征求意見，這是針對校外機構的第一部法規。

執法現狀：有政策，無法律？

“我希望專門為校外機構立一部法律，今后執法的依據就是法律，而不是政策。”近日，北京市海淀區一位校外機構負責人徐先生對《法人》記者說，“雙減”政策實施以來，他所在的這所機構的學科類培訓全面停擺，只剩下高考復讀班還在正常運轉。“今后我們完全不碰學科類培訓了，一心做好兩件事，一是復讀班，二是民辦高中。”徐先生說。

北京市海淀區教育局一位工作人員告訴記者，對校外機構的執法，目前采取的方式就是“抓現行”，“針對社會上的舉報信息，在機構進行學科類培訓的過程中進行查處。在抓到現行之后，對機構出示的執法依據，就是北京市的‘雙減’文件”。

根據記者不完全統計，自全國性的“雙減”文件出臺之后，北京、山東、云南、海南、江蘇、四川等20余個省份均跟進了地方性的“雙減”文件，目前這些文件暫時作為針對校外機構的執法依據而存在，但在法理上，政策的內容只有以法律法規的形式固化下來，才能保證其持久和長遠。

“早在‘雙減’政策出臺之時，法律界就有這樣的討論，教育部門或者市場監管部門前去查封校外機構，法律依據在哪里呢？”北京市中聞律師事務所律師趙虎對記者表示，責令校外機構停產停業，屬于行政處罰的手段之一，必須依據行政處罰法，而行政處罰法的第十三條規定，尚未制定法律、行政法規，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。“目前關于‘雙減’政策，只有意見、通知等文件，均不屬于法律或行政法規。只有目前教育部推出的這份征求意見稿，在未來有可能成為一部行政法規。但當前，可以說是沒有任何與‘雙減’有關的行政法規。”

這意味著，目前“雙減”領域屬于行政處罰法第十三條所稱的“尚未制定法律、行政法規的領域”，根據該法條的規定，行政處罰可以行使的手段是警告、通報批評或者一定數額的罰款，但教育部門及市場監管部門無權責令其停產停業。“目前我們看到的教育部門‘抓現行’，市場監管部門強制校外機構歇業的做法，在法律依據上是不完備的。”趙虎認為，與“雙減”有關的意見、通知等，并未詳細規定各種違規行為所對應的法律后果，僅出示這些文件，不能構成十足的執法依據。

行政處罰暫行辦法，走出第一步

2022年全國兩會期間，全國人大常委會委員、中國教育學會副會長、華中師范大學國家教育治理研究院院長周洪宇建議，應盡快制定《校外教育培訓管理條例》。他指出，目前我國法律體系中關于校外教育培訓具體的相關法律仍有待完善。校外教育培訓監管立法對于深入推進“雙減”政策實施，依法治理校外教育培訓機構具有重要意義。征求意見稿的出現，彌補了前述不足。

征求意見稿規定，對于未經審批，且有固定場所開展校外培訓的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下罰款；對于變相違規開展校外培訓的，責令改正，退還所收費用，情節嚴重的，處以5萬元以上、10萬元以下罰款；為違法校外培訓提供場地的，予以警告，并沒收違法所得。征求意見稿還規定，若校外機構學科類培訓的時間違反法律法規和國務院校外培訓主管部門有關規定（周末及節假日、寒暑假不得培訓，工作日晚8點前須結束培訓），由縣級以上人民政府校外培訓主管部門或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節嚴重的，責令停業、吊銷許可證。

也有人認為， “‘雙減’政策中‘營改非’和嚴格限制學科類培訓時間，都有上位法的影子。”全聯民辦教育出資者商會監事長馬學雷告訴記者，所謂“營改非”，即所有校外義務教育階段學科類培訓機構不得登記注冊為營利性機構，而是全部注冊為非營利機構，不得資本化運作，其法律依據是民辦教育促進法第十九條：民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。而對學科類培訓的時間嚴格限制，依據是2021年6月1日開始實施的修訂后的未成年人保護法第三十三條：學校不得占用國家法定節假日、休息日及寒暑假期，組織義務教育階段的未成年學生集體補課，加重其學習負擔。“在此處，‘雙減’文件視校外培訓機構也為學校。”

“征求意見稿就是為了讓下一個階段的執法有法可依，說明對校外機構的嚴格監管會持續下去。”馬學雷告訴記者，征求意見稿也處處可見未成年人保護法、民辦教育促進法和民辦教育促進法實施條例等上位法的影子。

“我們內部研究過這個征求意見稿，對于適用范圍，有一點困惑。”北京魔法滑雪學院創始人張巖告訴記者，對于體育類的校外機構來說，魔法學院在行政上主要歸體育局管轄，但是在征求意見稿之后，張巖頭頂上也許就多了一個“婆婆”：市教委。“征求意見稿的適用范圍是招收3歲以上中小學生的校外機構，對我們學院的青少年班課是適用的，對冬令營也是適用的，但我們更多的業務是接待跨年齡段的散客，不分成年人和青少年。這樣的規定就意味著，同樣是散客，對高三學生的管理要符合這個規定，上了大學的則不用。其實，都是來滑雪的，卻要執行不同的標準，很難操作。”

與體育類校外機構類似，北京市藝術類培訓機構也不歸教育部門管理，而是由文化旅游部門管理，這意味著藝術類培訓機構也會遇到類似問題。適用性問題，即已經在行政上不歸地方教委管轄的校外機構，是否還適用教育部的法規？需進一步細化。

從業者說

“雙減”政策實施一年半之久，雖然資本已經退潮，但轉入地下的校外機構并未完全消失。不乏對“雙減”政策持悲觀態度的家長，認為客觀需求仍然存在，強力監管一旦不能持續，學科類培訓將死灰復燃。“只要中高考指揮棒不改變，學科類培訓就有市場，無法禁絕。”家住北京市海淀區的一位家長對記者說。

韓國曾于1980年禁止校外學科類培訓，但屢禁不絕；1995年，改為允許公立學校為有需要的學生補課；到2000年5月，韓國政府以“禁止補習侵犯了兒童的受教育權”為由徹底推翻該政策，校外培訓機構再次繁榮。

“鄰國政策對我們的借鑒意義不大。”馬學雷告訴記者，通過對我國校外學科類培訓市場細致入微的觀察，他看到了我國與鄰國的大不同。“鄰國的校外學科類培訓主要集中在高中和高考復讀班，中國則不是。‘雙減’前，將近六成的學科類培訓是為了‘小升初’，很多家長認為，在‘小升初’階段被重點中學‘掐尖’錄取，就是提前上岸了。”

馬學雷還告訴記者，隨著近年來國家對“小升初”招生政策的調整，“掐尖”招生的比例已經比前些年大為降低，“劃片招生、就近入學、電腦搖號”原則強力推行之后，不允許“掐尖”擇校的規定會執行得更加嚴格。在教育、招生、考試和評價等多方面基礎教育綜合改革之下，學科類培訓的生存土壤會發生根本性的改變。馬學雷表示，隨著教師全員輪崗等義務教育優質均衡發展措施的推行，還有中考功能的變化、職業教育大發展、高中階段有特色多樣化發展、新高考改革、高考命題新方向以及義務教育學校評價指南和普通高中評價指南等評價體系的調整，學科類培訓作為基礎教育的“影子教育”，也會發生很大的變化。“在我國，‘雙減’只是教改的抓手之一，基礎教育改革這盤大棋動了，‘雙減’就會持續跟進。”馬學雷說。