“碳普惠”方興未艾

《法人》特約撰稿 畢競悅

有人在支付寶的螞蟻森林上收集通過低碳行為獲得的能量，積攢到一定數量后，兌換成樹木，此為碳普惠制的一種形式。如今，使用共享單車、乘坐公交地鐵、點外賣備注“不要餐具”等行為，都可被視作參與綠色低碳生活，這是碳普惠制發展下消費者參與“雙碳”發展的典型場景。

碳普惠制是指對微觀主體（如小微企業、家庭、個人）減少碳排放的行為進行量化核算，并通過各種形式的積分制度對上述行為賦予一定的價值，以激勵公眾從事碳減排行為的制度。碳普惠制的核心就是“減排者受益”。當前，碳普惠發展尚處于起步階段，政策對于發展碳普惠制度建設已有大量支撐。

碳普惠制試水

碳普惠制實踐在中國處于探索階段，各地在不同程度上開始了碳普惠制的推廣和試點工作。《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》和《廣東省碳普惠制試點建設指南》于2015年7月由廣東省發展改革委印發全省，邁出了中國碳普惠制探索的第一步。

四川省成都市于2020年10月印發《成都市“碳惠天府”機制管理辦法（試行）》，這是有關碳普惠制的第一個地方規章。2020年實施的《江西省生態文明建設促進條例》首次在地方性法規層面上提出，要探索建立碳普惠制。

目前，在地方層面上，已有約20個省市發布了《碳達峰實施方案》，超2/3的省市明確提出要把碳普惠制作為《碳達峰實施方案》的重要組成部分。中央部委也出臺相關政策對碳普惠制進行明確闡述，對地方碳普惠制試點工作成果進行肯定。如國家發展改革委等九部門于2018年12月聯合發布《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，以及中共中央、國務院于2019年2月印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。

可以說，2022年是中國的“碳普惠元年”。2022年6月13日，生態環境部等七部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》，作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一，其明確提出倡導簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，從源頭上減少污染物和碳排放，引導公眾優先選擇公共交通、自行車和步行等綠色低碳出行方式，探索建立碳普惠等公眾參與機制。

中國目前存在著多種形式的碳普惠制，如上海的零碳信用置換平臺、武漢的“碳寶包”、深圳的“碳賬戶”、北京的“每周再少開一天車”活動等。這些碳普惠實踐一般基于特定的公眾減排項目，引入了公眾減排行為兌換碳積分的機制，但尚不涉及減排量的核證。在中國地方碳普惠制實踐中，尤以廣東省最為突出。廣東省碳普惠制實施時間較早，運行經驗較為豐富，且公眾參與減排的途徑更為多元。廣東省碳普惠制中設計了碳積分正向反饋機制用于激勵居民減排，并建立了碳普惠制與減排量核證和碳市場的銜接機制，整體上呈現出公眾減排、企業讓利、政府支持的特征。廣東借由碳普惠制創設了廣東省碳普惠制自愿核證減排量（PHCER），并將PHCER納入廣東自愿減排交易的產品范疇。

如何實現真正普惠

通過碳普惠制，可以將微觀領域碳減排行為與碳排放權交易制度進行銜接，實現“雙碳”目標向全民覆蓋。當前，中國碳普惠制建設取得初步進展，但仍存在以下現實問題：

第一，碳普惠制的立法欠缺且層級不高。在國家層面，尚無關于促進公眾參與減排的碳普惠制專門立法，對碳普惠制的推動主要處于政策引導和地方試點階段。

第二，碳排放權的法律屬性不明確。關于碳排放權的性質，這一基礎問題在中國理論界并未形成共識。一些制度文件對于“碳排放權”的表述不統一，且大多回避對碳排放權法律性質的直接界定。如果碳排放權法律屬性不明確，實際交易中的權利救濟就缺乏明確法律指引，交易難免蘊含風險，也就無法真正激發市場主體參與碳普惠制的積極性。

第三，碳排放權交易主體范圍有限，碳普惠制公眾普及率不高。《碳排放權交易管理辦法》明確， 重點排放單位以及符合國家有關交易規則的機構和個人可以從事碳排放權交易。控排企業屬于買方主體，其范圍、碳排放權交易受政策影響較大，成為制約碳普惠制發展的不確定性因素。

第四，碳普惠制與碳排放權交易的銜接存在障礙，碳普惠制的激勵作用難以發揮。碳積分雖非貨幣，但客觀上具備虛擬貨幣的屬性，監管缺乏使得碳積分存在超發、濫發的風險。

第五，政府職權的邊界不清。碳排放權交易機制以“充分發揮市場在碳排放資源配置中起決定性作用”為基本目標。但在我國，碳排放權交易的一級市場由政府決定，且政府對“減碳增匯”行為的認證是二級市場運行的前提，市場機制價格功能難以凸顯，公眾難以通過碳排放權交易真正實現“普惠”。

推進碳普惠制立法

國家立法應盡快納入碳普惠制，建立國家立法與地方立法相結合的碳普惠制立法體系。可通過對現行環境保護法進行補充修訂或在即將出臺的應對氣候變化法中明確規定碳普惠制，對社會公眾起到良好的激勵引導作用。同時，在我國碳排放權交易的基礎性法規中引入與碳普惠制的銜接性規定，明確碳普惠與碳市場的關系，讓公眾真正通過社會生活中的減排活動在碳市場交易中獲益。在針對碳普惠制的專門立法層面，可以考慮由生態環境部適時出臺一部關于碳普惠管理的部門規章，圍繞碳普惠制的目標宗旨、基本原則、覆蓋范圍、調整對象、監督管理和法律責任等內容進行具體規定。

地方立法則應基于地方特色開展碳普惠立法，在位階較高的地方性生態環境保護法規或低碳經濟促進法規中，規定符合地方實踐特色的碳普惠激勵機制，明確碳普惠交易機制參與各方的權利、義務和法律責任。同時，地方還應制定出臺一系列針對碳普惠平臺運營、積分產生、交易管理等內容的實施細則。

與此同時，界定碳排放權為物權，保護公眾財產權利。碳排放權是指特定主體向大氣排放以二氧化碳為主的溫室氣體的權利。這種權利與經濟行為的“負外部性”息息相關。“產權理論”為碳排放權交易提供了理論基礎，碳排放權伴隨著環境資源的產權化進程逐步產生，其本質是一種環境容量資源權。可用性、可支配性、“總量控制”帶來的有限性和稀缺性使得碳排放權具有了民法中物權的類似屬性。

碳排放權的所有權主體是國家，使用權主體是企業和公民。碳排放權以政府部門的許可和核準為原始取得方式，與傳統物權的依法取得方式有所不同，但當特定主體取得這一權利后，國家允許這一權利進行交易，民事主體間的繼受取得也應受到法律保護。未來，可以將“碳排放權”“排污權”等內容納入民法典之中。碳排放權作為財產權受國家法律保護，將極大激發公眾從事低碳行為的積極性，活躍碳排放權交易市場。

碳普惠制實現了交易主體從單一主體向多元主體的轉變，它通過市場化的方式提高公眾節能減排的積極性。早期的試點以群體性主體為交易主體，隨著交易實踐的發展，很多地區還引入了具有碳投資性質的機構和個人。未來應進一步擴大碳排放權交易主體范圍，合理確定交易主體，明確各方權利義務，促進碳排放權交易走向成熟。

確立碳普惠制度體系

對于建立碳普惠制度體系，筆者認為，其重要之處在于建立PHCER與CCER的銜接機制。

第一，明確碳積分的法律屬性。可以效仿廣東省做法，推廣適用于居民和小微企業等微觀主體的PHCER，對碳普惠項目和居民低碳行為均可核證。明確碳積分本質上是一種貨幣化的核證減排量，以核證的碳普惠減排量為基礎，二者可以相互兌換。

第二，建立第三方碳積分發行機制。碳積分的發行應由碳排放權交易機構專門負責，遵循總量控制原則，發行量以每年抵消碳排放量所需的核證減排量比例上限為限，并明確兌換比率及測算方法。

第三，構建全面的碳積分流通機制。擴大碳積分的兌換范圍，不僅局限于少數幾個商品和打折券。由于碳積分本身的交易屬性，其財產性權利的特征將更加鮮明，從而將進一步提高社會公眾的持有需求。

第四，拓寬碳普惠方法學的涵蓋領域。總結不同地方具有一定規模的碳普惠實踐經驗，豐富碳普惠的減碳行為清單和方法學。將較為成熟的公眾減排活動類型，如綠色出行、電子票據、綠色消費等納入國家級碳普惠方法學。從能力建設、組織保障、資金和技術等方面，激勵科研機構和企事業單位開發配套的碳普惠方法學，確保公眾個人行為減排和項目減排的真實性、有效性和多樣性。碳交易所及其合作機構作為政府授權的適格碳普惠運行方，應建立完善、普及的低碳行為核證平臺，遵照官方認可的方法學標準，保證個人低碳行為能夠及時轉化為核證減排量并兌換碳積分。

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第五，暢通PHCER與CCER的銜接機制。一方面，應暢通各地PHCER的銜接渠道，明確規定各地碳普惠制所產生的減排量同質性，各地相關數據經核證成為國家統一的PHCER量值。另一方面，明確規定PHCER與CCER的同質性及其在碳市場中的適用履約比例。個人減碳行為經核證成為PHCER后可由交易機構向控排企業出售參加碳市場履約。由此，個人減排行為可以順利對接國家碳市場，使公眾廣泛參與到“雙碳”目標的實現進程中。

建立完善的MRV制度

政府的主要職責應當為以下四個方面：一是科學界定碳配額總量并合理分配碳配額。如果碳配額總量設定得過于寬松，可能造成配額的供大于求，使整個碳市場出現疲軟狀態。考慮到碳普惠制的發展趨勢以及積極意義，政府可以提高自愿核證減排量交易的比例，擴大自愿核證減排量交易的規模。二是完善公眾減碳行為的量化方法。目前，廣東已經開發出“廣東省森林保護碳普惠方法學”“廣東省森林經營碳普惠方法學”等六大方法學，未來應當進一步完善方法學體系。三是著力構建碳信息的監測、報告與核查（Monitoring Reportand Verification，簡寫為MRV）制度。碳產品的特點使得市場參與者收集、識別和處理信息的成本較高，信息不充分制約了碳市場的發展，政府應當在碳信息的供給上為市場主體提供服務與保障。《廣東省企業碳排放信息報告與核查實施細則（試行）》 《廣東省企業（單位）二氧化碳信息報告指南》《廣東省企業碳排放核查規范》等文件構建起MRV的制度體系，但這一體系將對象限定在控排企業，社區等主體的碳減排信息的檢測、報告、核查制度還沒有完全建立起來。政府應著重建立一套完善的MRV制度，確保各類上報數據的一致性、完整性、透明性和準確性，公開各類碳信息，助力各類主體對碳資產進行有效的評估和管理，使政府真正實現從交易管理職能向交易服務職能轉化。四是加強監督管理。要研究碳普惠相關的數據安全技術，保障數據不被濫用、盜取和倒賣，確保個人信息的合法使用。加強碳普惠項目的開發引導和審核管理，加強減排量核證、簽發、消納等全流程監管。

我國“雙碳”目標的實現需要動員全社會參與，碳普惠制是將碳減排進程納入公眾生活的重要制度工具。在我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效的大背景下，碳普惠制建設亟須納入法治軌道，通過完善的立法和制度體系，充分調動公眾參與碳減排的積極性。