事業單位內部控制實現全覆蓋的路徑分析

蔣靜 湖南省自然資源事務中心

引言

事業單位在國家發展和社會經濟建設過程中具有重要意義，事業單位已經將內部控制工作進程報告歸納到決算報告體系之中，這種方式雖然使內部控制取得了一定效果，但要實現內部控制在單位管理中的全面覆蓋，還需要對其進一步優化和完善。

一、實施內部控制的意義

開展內部控制的最終任務是實現事業單位的全面管理，確保事業單位獲得可持續發展，全面提升事業單位的實際運行效率和水平，促進單位完成預定的發展目標。事業單位在建設內部控制體系的過程中，主要包括了調節和管理方式、激勵機制和流程管理等多種方式。在內部控制的作用下，有效整合多種資源，提高各類資源的使用效率，為事業單位創造更高的經濟效益。事業單位加強內部控制，可大大減少管理上的漏洞，降低財務風險，重要環節建立監督機制，簡化業務流程，不僅能強化履職擔責的服務意識，還能提高行政運行效率，提升事業單位財務管理實效，推進事業單位內部控制日趨完善。

二、事業單位內部控制存在的突出問題

（一）內控體系尚未完善

隨著預算績效管理的改革，通過信息化和大數據手段，事業單位預算支出管理體系得到了優化，部分事業單位建立了完整的內部控制體系，但內部控制體系的內容和方式并不完善，再加上事業單位內部控制體系的執行存在滯后現象，使得部分事業單位在收支管理和業務審核方面存在不全面的問題，預算支出和預算編制也存在不統一的現象，也就無法構建科學性和完善性比較強的輪崗工作體系。一些事業單位沒有重點關注財政資金的實際使用效率，直接造成財政資金在實際使用過程中存在嚴重浪費及消耗的問題，甚至部分事業單位受到重視資金分配、忽視資金管理這一理念的直接影響，造成事業單位資金在實際使用過程中缺乏科學管理，甚至影響到了財政資金的使用效益，事業單位在實際管理中就容易產生徇私舞弊等問題，內部控制體系也就無法充分貫徹和落實，各項管理工作的開展也會受到阻礙。事業單位運行管理中如果缺乏完善的內部控制體系，就無法在內部控制工作實施過程中對各項問題進行全面分析和控制。

（二）固定資產管理比較混亂

我國現階段很多事業單位在日常運行中缺乏對資產管理工作職責的科學規范劃分，尤其是對于事業單位的固定資產管理工作和無形資產管理工作來說，兩者的分配界線比較模糊，嚴重限制并制約了資產管理工作的順利有序開展。如果事業單位沒有按照內部控制工作相關標準及要求建立固定資產管理系統，就會造成固定資產分配工作缺乏科學性及合理性，資產采購工作也存在比較大的隨意性，事業單位各項資源就會存在大量消耗行為，甚至存在賬實不相符的現象，直接影響了事業單位的經濟效益。例如：對于差額事業單位來說，主要采取資金統籌資金方式控制資金來源，這種方式使得事業單位對財政資金的支持程度和依賴程度比較低，如果事業單位在資金管理工作開展過程中存在問題，就容易造成事業單位日常運行中的資產流失。

（三）業務層面內部控制薄弱

第一，事業單位預算管控能力弱。由于信息化程度低，大部分事業單位的預算編制都是由業務部門的人報送數據，財務只是簡單的數據匯總，這種工作方式不能針對預算編制采取詳細論證，無法做到有效的預算管理事前控制，預算管理工作的準確程度也就不高，經濟科目支出方案也就無法實現詳細劃分。在這樣的背景下，事業單位的預算調整工作較為復雜，因預算編制的不合理造成預算的執行難。因預算編制源頭的不科學造成事中控制力量比較弱，預算管理工作在開展過程中就會缺乏有效執行監督，更無法有效監控預算執行和績效目標的具體情況，嚴重削弱了事業單位預算管理工作的約束能力。除此之外，一些事業單位日常運行中存在預算管理事后控制不規范的問題，導致事業單位績效自評和績效評價數據不到位，甚至無法有效應用績效評級的結果。

第二，不相容崗位未分離。很多事業單位在實際運行發展過程中還未真正實現不相容工作崗位相分離，也沒有制定崗位輪換制度，甚至還會造成事業單位工作崗位輪崗周期以及輪崗方式不明確。例如：一些事業單位出納崗位工作人員大多會兼職復核工作崗位，而采購人員則會兼職保管崗位，這種兼職方式容易造成事業單位財產損失和事故風險等問題。

第三，沒有嚴格執行內部控制制度。部分事業單位內部控制制度沒有真正實施，而是成為一種形式主義，直接造成內部控制工作的執行力度比較差。例如：當前事業單位預算績效管理工作的開展并未真正實現全方位的覆蓋交流，加上當地政府部門的采購工作欠缺合規性，直接造成事業單位在處理固定資產的過程中存在賬實不相符或者處置不規范等一系列問題，還有些事業單位收支管理工作不到位，就會導致事業單位建設項目缺乏可行性，事業單位就會在進行合同訂立和執行中缺乏規范性及科學性。

（四）內控人員專業素質不高

某些事業單位認為內部控制等同于財務管理，認為內部控制就是財務人員的事，缺乏全員性和系統性的考慮，對內部控制人員的專業能力和綜合素質水平要求低，往往不能滿足內部控制工作開展的更高要求，內部控制人員也就無法嚴格執行內部控制具體流程。這種方式會造成事業單位不能有效識別風險能力，甚至造成風險分析工作的不準確，直接影響到對事業單位各項資源的整合及利用。

（五）內部控制信息化程度比較低

我國現階段事業單位內部控制工作的開展處于人為控制階段，不論是領導重視、業務部門參與，還是外部職能部門監督等，都依賴于人的主觀判斷，這就使得內部控制信息化建設風險比較高，內部控制信息化的容錯機制也就存在不足。只有在內部控制工作開展過程中引入信息技術，才能固化事業單位經濟活動的業務流程，將彈性管理變為硬性系統約束，在這樣的背景下，事業單位才能有效解決內部控制工作開展過程中面臨的問題。

三、事業單位內部控制實現全覆蓋的具體路徑

（一）構建完善的內控體系

事業單位要重點關注自身工作職責，秉持為人民服務的發展理念，結合社會發展要求進行創新和改革。要將內部控制作為單位實現內部管理科學化、規范化的重要手段，實現內部控制的全面覆蓋，建立安全高效的內部控制體系。結合國家出臺的相關政策和標準，采取科學合理的方式開展內部控制工作，還需要結合戰略發展的更高要求，逐漸優化并完善內部控制管理流程，自始至終堅持定責定人的工作原則，確保事業單位相關工作人員能夠逐漸完善并優化內部控制管理體系，最大程度上提升內部控制管理水平。

（二）加強固定資產管控

固定資產在資源分配中具有非常重要的作用和價值，事業單位要優化整合各項資源，真正實現專人專崗的資產管理制度。充分結合日常運行的管理要求，逐漸完善并優化固定資產管理體系。可以從以下三方面加強固定資產管理工作的質量和效果。

第一，建立全生命周期管理機制。事業單位在固定資產實物管理過程中，相關工作人員需要充分結合財務部門的具體管理要求，加強財務總賬的建設和管理，從財務管理工作著手完善資產增減制度。尤其是對于事業單位日常運行中的盤盈和盤虧工作來說，更需要加強審核機制建設和審核處理體系建設。

第二，逐步完善固定資產盤存機制。定期對現有資產進行詳細盤查，盤查人員需要及時找出現有資產存在的問題，并對現有資產進行全面處理。并且，事業單位還需要加強財務管理水平，強化事業單位資金使用的審核工作及檢查工作，尤其是需要加強對預算外資金的管理。

第三，加強資產采購管理機制。對于日常采購中單項資產價值超過限額的固定資產采購項目，需要由單位領導和管理層共同商議決定，并對資產采購方式進行有效規范。在固定資產實際采購過程中，還需要根據當地政府部門提出的固定資產采購標準，逐漸優化和完善固定資產采購流程，及時提供第三方報價單，并對第三方提供的報價單進行詳細對比和分析，確保能夠在管理層的集體決議下，選擇性價比高的供應商，并對選取的供應商進行及時公示。

（三）提高業務層面內部控制水平

第一，提高事業單位工作人員的預算管理控制能力。在預算編制這一環節，相關人員要貫徹落實上級部門的預算編制相關政策標準，嚴格根據單位近期發展目標和遠期戰略目標，并結合事業單位往年預算的具體執行情況，充分結合事業單位日常管理過程中事前績效評估結果以及重點績效評估結果，自始至終堅持節約原則，確定事業單位日常管理的重點事項，并兼顧事業單位運行中的一般事項。只有將預算資金與績效目標結合起來，才能在發展中逐步優化支出結構，有效避免各項資金的浪費，加強事業單位的預算編制準確和有效性。在日常的管理工作中還需要強化對預算執行工作的有效監督及管理，使相關工作人員能夠將批復完成的預算方案作為支出參考依據，從而建立完善的預算方案分析制度。與此同時，事業單位還需要定期開展預算執行分析會議，促使相關工作人員能夠全面分析并研究大致的預算執行情況，從根本上強化預算的約束能力，確保事業單位各項資金的使用能夠獲取最大效益。除此之外，事業單位還需要不斷優化預算績效管理制度，加強對事業單位事前績效評估、績效自評以及重點績效評價等結果的分析，并將這些工作內容作為預算安排的參考，推動預算管理工作的順利開展。

第二，科學合理設置工作崗位。在實際經營管理過程中對于一些不相容的工作崗位，需要采取崗位相分離的措施，有效避免不同工作崗位之間出現工作職能交叉和工作職能重疊等問題。并且，通過對工作崗位職責和崗位權限的分析，還需建立各司其職、相互制約的工作機制，確保事業單位實際運行中實施定期輪崗，避免內部控制管理工作在實際開展中出現問題和不足，使內部控制工作的開展有章可循。并且，事業單位還需要明確預算業務管理工作中各項工作相分離的具體內容，例如：預算編制和預算審核相分離、預算審批和預算執行相分離等。明確政府部門采購工作中的采購標準、政策、申請、審核，并確定采購執行和驗收等各項工作相分離的制度。此外，事業單位工作人員還需要明確建設項目業務管理工作的可行性、研究性和科學性，將預算編制工作及審核工作相分離、決策工作和實施工作相分離、實施工作和交付工作相分離。明確合同擬定工作內容，合同的訂立和臺賬的登記，實現合同執行和監督不相容崗位相分離。

第三，事業單位需要嚴格執行內部控制制度的相關內容。制度建設是單位開展內部控制的基礎，只有嚴格執行內部控制制度才能最大程度上發揮內部控制工作的強大作用。與此同時，加強內部控制的執行力，全面分析對比內部控制各評價等級的橫向及縱向內容，在關鍵風險點嵌入制衡機制，規范和優化業務流程，全面提升單位的綜合治理能力。

（四）提升內控人員專業素質

第一，領導和管理層應該起到榜樣示范作用，不遺余力的宣傳推廣內部控制工作開展的必要性，逐步強化事業單位職工的內部控制意識，并采取有效措施加強內控體系建設。將內部控制作為規范化、流程化的標準，由單位領導負責、內部控制制度指引、全員參與，營造高效、協同、安全、規范的管理環境。

第二，積極引進高質量專業人才，為內控工作開展注入發展的動力。事業單位要重視對全體員工內部控制的培訓教育，提升內控人員的專業水平及綜合素養，完善事業單位人才發展規劃。在事業單位運營過程中營造良好的內部控制環境，從根本上增強事業單位風險識別和防范能力，穩步提升內控人員的綜合素質。

（五）加強內部控制信息化建設

內控信息化的好處：一是增強流程執行的剛性，防范財務管理風險。與單位內控制度及現有的OA等系統無縫對接，建立統一的事前審批、網上報銷平臺，實現費用報銷標準化，使經濟業務的控制從事后走向事前；二是全過程留痕，不易篡改，這也對經辦人形成約束、規范報賬行為；三是實現業財融合、信息數據共享，便于業務部門實時跟蹤項目資金執行情況，也為管理者實時監督提供了保障；四是建立電子會計檔案庫，便于會計信息的永久保存。

事業單位管理人員需要及時梳理運行過程中涉及的經濟活動和業務事項，確保經濟活動開展的每個環節都可以歸納到內部控制流程中，且經濟活動開展過程中的風險點都能夠由內控信息系統進行管理，只有內部控制各個環節之間緊密聯系起來，才能實現業財融合。以事業單位的資產管理為例，在政府采購線上申請的過程中，內部控制系統能夠自動顯示采購類型以及采購標準，且在下單完成之后，政府采購系統還能自動生成采購合同；需要注意的是，在資產購入后需要進行臺賬登記，只有登記完成后才能報銷付款，這種方式能夠有效避免采購過程中出現無預算、超標以及資產購入漏入賬等情況。并且，對于事業單位中需要以舊換新的資產，則需要在完成資產報廢手續之后才能進入新增資產采購流程。事業單位的采購價格和方式、成交信息等內容都需要錄入內部控制系統中，確保資產新增工作、流轉工作以及報廢工作與事業單位資產管理系統的一致性。

結語

綜上所述，內部控制工作的推進要結合單位實際運行情況及發展進程，在構建完善的內控體系和加強固定資產管理的同時，強化事業單位業務層面內控及流程優化，從而實現內部控制的信息化建設及全面覆蓋，最大程度上發揮內部控制的作用，嚴格風險管控，推動單位的健康穩定發展。