不確定性風險中基層黨組織應變能力提升研究

薛楠山

（廣西師范大學馬克思主義學院，廣西桂林 541006）

黨的二十大報告指出，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生[1]。為此，“全黨必須堅定信心、銳意進取，主動識變應變求變，主動防范化解風險”[1]。當前在我國統一領導、分級負責的管理體制下，突發事件發生后最先介入的往往是基層黨組織，能否應對好各類突發事件，“關鍵要看我們是否有識變之智、應變之方、求變之勇”[2]。基層黨組織的應變能力指基層工作人員在充滿不確定性和復雜多變的環境中，在遵守國家各項法律法規的前提下，基于自身的主體自覺，從屬地客觀實際情況的變化出發，辯證把握“變”與“不變”的關系，通過組織架構、思維方式、戰略路線、運行機制的動態調整，快速反應、及時處理，精準有效應對風險挑戰的能力，主要包括基層黨組織對社會利益關系的溝通協調、對社會資源的整合調控、對社會力量的組織動員、對應急預案的靈活變通、對風險信息的準確捕捉、對潛在風險的監測分析及對突發事件的科學決策。

當前，學界對基層黨組織應變能力的研究尚處在起步與破題階段，可搜集到的文獻主要集中于黨的應變能力的構成、特征、重要性和提升策略等方面。如，容志[3]在黨成功應對重大疫情背景下，指出應變能力包括價值管理能力、動態決策能力、跨域協同能力、組織調適能力。李智利[4]緊跟時勢，認為識變應變求變能力是中國共產黨哲學智慧的鮮明體現，也是黨百余年應對各種復雜變局的能力密鑰。唐皇鳳[5]從變革型政黨角度出發，強調增進調適性是中國共產黨自身轉型與變革的核心要素。汪青松等[6]立足百年黨史，從識變、應變和求變的角度審視黨的創建過程中的“三次論爭”。雙傳學[7]、齊衛平[8]、肖巍[9]等指出，保持戰略定力和戰略自信，統籌好“兩個大局”，正確處理“變”與“不變”的關系，危中尋機、化危為機，以不變應萬變，加強自身建設是提升黨識變應變求變能力的必然途徑。雖然目前專門研究基層黨組織的應變能力的文獻較少，但與其密切相關的研究成果，為該問題研究提供了有益借鑒。基于此，在堅持問題意識和目標導向的基礎上，探討不確定性風險中基層黨組織應變能力的要求、不足與強化，這既是科學回應日趨復雜的突發事件的前瞻需求，也是繼往開來不斷提升基層黨組織治理能力和水平的必然選擇。

1 不確定性風險中基層黨組織應變能力的基本要求

習近平總書記多次在重要場合談“變”，強調“形勢在變、任務在變、工作要求也在變”[10]108，主張“變中求新、新中求進、進中突破”[11]249，提倡“努力在危機中育新機、于變局中開新局”[12]。基層黨組織強化應變能力的重要之道就是在斗爭中不斷提升應對風險挑戰的本領和水平。

1.1 增強政治領導力是基層黨組織應變能力的重要保障

應變能力是環境變化中基層黨組織政治領導力的重要組成部分，沒有較強的應變能力就不可能有強大的政治領導力，而強大的政治領導力則表現為靈活的應變能力[3]。政治領導力是把握政治方向、站穩政治立場、防范政治風險、駕馭政治局面的能力。基層黨組織作為有效應對各類風險挑戰的戰斗堡壘，政治功能是其最核心、最根本的功能。應對重大風險挑戰，基層黨組織要始終堅持和加強黨的集中統一領導，發揮集中力量辦大事的制度優勢，明確在重大風險挑戰面前一切任務都是政治行為，從而把握好應對重大風險挑戰的政治方向。民心是最大的政治，隨著社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整，部分人的利益必然受到觸動，基層黨組織要踐行人民至上的價值準則，積極溝通協調社會利益關系，善于化解各方矛盾沖突，滿足人民利益訴求，從而站穩以人民為中心的政治立場。新情況、新任務、新風險層出不窮，部分基層干部常常面臨“本領恐慌”，不論是提高群眾工作本領還是增強抵御風險本領，都離不開基層黨組織的自我革命。只有不斷注重自身建設，及時進行自我革命，才能有效防范政治風險，為成功應對各類風險挑戰提供堅強的組織保證。風險挑戰的預防、處置和應對正是對基層黨組織政治領導力的檢驗，風險越大，越不能缺少以科學決策為前提的政治領導。基層黨組織在實踐中應堅持底線思維，加強戰略預判，突破傳統、靈活應變，從而穩定好上下聯動、多元參與、安定團結的政治局面。

1.2 適應社會環境變遷是基層黨組織應變能力的應有之義

應變能力是基層黨組織有效維護基層安全、維持社會穩定的行為力量。邁入新時代，伴隨著我國經濟運行壓力的加大、社會風險挑戰的增多、社會利益格局的調整，基層黨組織的改革發展穩定任務面臨不少深層次、頑固性、多發性問題。面對資本邏輯的魔力吸引、城市化進程的加快、個體對單位的依附減弱[13]，“理性經濟人”思維擴張，社會成員聯結紐帶弱化，利益關系復雜等風險挑戰日益加劇。特別是在大數據時代背景下，隨著新興媒體技術的快速發展，網絡問政的方式開始興起，各式各樣的虛擬平臺為社會大眾參與基層社會治理構建了方便快捷的輿論空間。各類突發事件或網民群體的情緒表達會以一種難以置信的速度傳播，謠言滋生的風險加劇，這使得各類突發事件屢見不鮮，常常給個體、組織甚至社會帶來一定的損失和負面影響。如果能夠把突發事件的威脅因素化解在萌芽狀態，或是在突發事件發生后及時正確解決，就不會造成極大的社會危害。基層黨組織作為黨在基層社會治理的組織基礎，其應變能力的提升事關人民群眾的生命安全、事關各個地區的有序運行、事關經濟社會的持續發展，基層黨組織“必須準確識變、科學應變、主動求變”[10]108，變剛性為柔性，從單一嵌入、線性思維走向雙向互動、協商共治，否則難以有效應對各類風險挑戰，應變能力也會容易受損。

1.3 維護黨的形象和權威是基層黨組織應變能力的基本遵循

一個執政黨倘若在風險面前缺乏識別、評估和應對能力，那么其執政形象與公信力必然會受到損害。基層黨組織是黨的“神經末梢”和“細胞”，一旦在面對各種突發風險事件時出現失誤，可能會傷及黨的整體形象和政治權威。如此，基層黨組織一方面必須堅持人民至上的價值準則，尊重人民主體地位，保障人民群眾的生命健康和財產安全。這是基層黨組織在應對風險挑戰中的首要任務。面對嚴峻復雜的態勢，中國共產黨以人民為中心的價值選擇為基層黨組織在重要關頭轉危為安、化危為機確定了基本方向，始終把人民群眾的根本利益擺在第一位，讓人民群眾近距離感受到基層黨組織的“貼心”“暖心”和“公心”。另一方面，要深刻明白風險挑戰具有突發性的特點，突發事件發生后，基層黨組織要在最短的時間內，及時分析研判形勢，做出最快的反應，采取必要的措施，以積極的態度、有效的決策贏得公眾信任。只有這樣才能練好“內功”，提升基層黨組織的應變能力，以敢于擔當、敢于斗爭、能力出眾、大公無私的良好形象贏得社會大眾的認同與追隨。

2 不確定性風險中基層黨組織應變能力面臨的現實境遇

強大的應變能力是解釋基層黨組織有效應對風險挑戰的內生性變量。然而在現實社會中，基層黨組織的應變能力仍存在不少短板，亟待予以研究解決。

2.1 風險識別分析能力不足

基層黨組織作為突發事件應對的最初單元，其對潛在風險源的識別與分析至關重要。而目前基層黨組織辨識風險的能力存在欠缺，問題癥結在于以下四個方面：第一，風險防范意識淡薄。安全作為突發事件發生之后的首要目標，具有客觀結果和價值選擇的雙重性。在多種類型價值選擇競爭的前提條件下，基層黨組織和公眾對安全這一價值選擇呈現出“邊際收益遞減”效應[14]，風險挑戰增多，其安全需求凸顯，反之亦然。這就意味著雖然安全能在突發事件爆發后短期內獲得基層黨組織和公眾的一致重視，但伴隨著時間推移，無論是基層黨組織還是社會大眾對安全需求的重視程度都會不可避免地下降，從而導致事后的安全學習和事前的安全防范都因缺乏共識而面臨難以持續的挑戰。第二，培訓演練不夠扎實，配套設施不夠完善。基層黨組織針對突發風險事件制定的預案往往停留在方案階段，預案演練流于形式，動員公眾參與風險巡察的重視程度不夠。基層大多數培訓主要是以講座、報告、授課等傳統形式為主，缺乏情景模擬、案例開發、角色扮演、桌面演練等培訓手段，基層干部實戰技能與經驗積累不足。第三，工作管理方式老舊。基層黨組織作為我國行政體系的末端，承擔著管理、服務、保障等多項職能，任務繁重，工作瑣碎，調度資源有限，一旦面對復雜多變的新型風險事件，依靠傳統手段應對風險的基層黨組織極易陷入執行困境。第四，專業人才缺口較大。日益復雜的社會形勢迫切需要高水平、高素養的管理人才。當前，基層黨組織工作人員構成存在年齡、學歷、素質、專業不平衡問題，同時，熟悉防震減災系統和老應急辦系統的人員還沒有被大量納入到應急系統中來[15]，基層黨組織尚缺乏專業化、常設化、固定化的應急隊伍，應對突發事件心有余而力不足。

2.2 快速有效決策本領不足

應對復雜性風險挑戰，僅僅依靠程序化、常態化、專業化的理性決策往往難以有效應對，最大難點在于基層黨組織如何在不確定性條件下快速有效決策。基層黨組織解決這一難點的問題癥結在于以下兩個方面：第一，傳統科層制的掣肘。在不確定性增加的條件下，基層黨組織決策只能是“摸著石頭過河”，與傳統科層制所注重的程序、規范不同，動態決策更加強調快速反應、敏捷研判、果斷拍板。若按部就班嚴格按照平時的決策程序進行決策，都可能貽誤時機、錯失良機，造成不可挽回的損失。當前，隨著突發風險事件的復雜性增強，我國在組織架構上雖然打破了原有的傳統科層體制，形成了復合網絡科層結構，然而，由于社會組織的發育不夠成熟，自上而下的體制改革需要經歷較長的時間，基層黨組織作為我國行政體系的末端，在一段時間內仍受傳統科層體制的影響。傳統科層體制容易使上下級之間、同級之間、同級內部形成權責利上的政治博弈，屬地管理難以實現，從而制約基層黨組織應對風險挑戰的速度和進度。第二，屬地責任的模糊。相較于中央政府在應對風險挑戰時的集體理性，基層黨組織出于個人理性可能會出現象征性執行、選擇性執行、替換性執行、延時性執行等行為[16]，造成突發事件中的“動態決策偏差”。這一問題主要在于中央政府通過采取“立法滯后，預案先行”[17]的方式來做到對突發事件的快速反應，這使得預案的形成和應用要早于相應法律法規的頒布。由于相關法律法規對基層應變主體的權利與義務規定不夠精細，各地應急預案對屬地責任追究不到位，對本級政府的責任規定不全面，從而導致屬地責任模糊不清和“動態決策偏差”的產生，預案成為脫責工具。部分基層干部為了規避責任風險，一旦應變工作出現失誤，便可以將責任歸咎于預案。

2.3 輿情引導管控能力欠缺

日常生活中會出現各種各樣的輿情，突發事件就更容易有輿情的身影，并產生巨大的輿論壓力。網絡媒體成為公眾進行輿情制造、表達、傳播不可替代的平臺。突發事件網絡輿情具有突發性、復雜性、信息泛濫、控制難度大等特征，對基層黨組織有效應對風險挑戰提出了新的考驗。基層黨組織輿情引導管控能力欠缺主要表現在以下兩個方面：第一，網絡輿情回應不夠充分。當前，移動媒介的快速普及加劇了社會環境和媒體生態的不確定性，公眾關注的熱點很容易發酵為網絡平臺的爆點，這在一定程度上加大了突發事件網絡輿情的引導、管控和回應難度。網絡輿情回應主要包含及時公布事態形勢、重點回應公眾訴求。如果基層黨組織的輿情回應不充分、不及時、不透明、不恰當，不僅不會使發酵起來的輿情趨于平緩，反而可能引發社會大眾更多的猜測和討論，極易使人們產生恐慌心理。第二，網絡輿情管控不夠全面。網絡輿情的生成，除了突發事件這個因子外，還需要意見領袖與網絡媒體的綜合作用。所謂意見領袖就是指那些能夠左右多數網民的意見表達、態度傾向的網絡大V。在突發事件中，部分網絡媒體也會基于自身的利益考慮而對信息進行炒作。相較于傳統媒體，社會大眾進入了一個由網絡媒體所創造的虛擬空間，由于部分平臺仍存在內容審核不嚴、治理不力的狀況，致使這樣的空間在部分心術不正的網絡大V的言論影響下，故意編造謠言信息，惡意煽動網民情緒，從而可能產生“群體極化”效應[18]，不利于基層黨組織依法做好網絡輿情引導管控工作。

2.4 風險協同治理機制不健全

在現代社會中，風險挑戰具有復雜性、全面性、結構性、復合性的特征，影響和覆蓋全行業、全人群、全社會，需要不同部門、不同組織的共同努力與協同應對。然而在實踐中，基層黨組織的風險協同治理機制仍有提升和完善的空間。第一，橫向協同有待升級。面對重大突發風險事件，在黨中央的集中領導和上下級之間的統一配合下，縱向聯動基本按照“上令下效”的方式有序推進，而區域之間、部門之間的協同聯動，在橫向協調與統籌上不夠到位、在信息與資源共享上缺乏有效銜接。由于一些基層黨組織受困于大局觀欠缺、保護主義上升、狹隘政績觀等觀念限制[13]，導致其在風險防控的信息共享、資源調動、人員投入、技術互通等方面出現“各行其是”“本位導向”等現象，阻礙了風險挑戰應對中本該發揮出的橫向協同優勢，最終導致由協同失靈引發的風險擴散。第二，社會力量參與不足。社會組織作為社會領域的主體之一，在應對風險挑戰過程中應以補缺者的角色參與其中，注重發揮基層黨組織主體所不能及的作用。當前風險應對系統中的政府與社會聯結，主要是依靠黨在基層的力量。單一的應變主體在面對風險挑戰的深度不確定性、破壞性和突發性時，傳統的“命令—指揮”式領導、簡單的“理性—技術”思維都有可能失靈[3]，這就對基層黨組織的協同應對能力提出了嚴峻挑戰。從長遠來看，還是需要多元主體的組織力量介入。此外，一些基層干部“官本位”意識濃厚，不信任社會力量，公眾與社會組織參與社會治理的渠道遭受行政干預與人為壁壘，社會組織發揮作用的制度環境仍有所欠缺。

3 不確定性風險中提升基層黨組織應變能力的實踐策略

變化是絕對的，不變是相對的。面對復雜多變的環境和不確定性因素的增加，基層黨組織“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招”[10]220，從而切實增強人民群眾的安全感。

3.1 堅持底線思維，激發應變動力

風險隱患無處不在，且難以預料。堅持底線思維，加強基于憂患意識的戰略預判，依托科技賦能從源頭防控風險，這是基層黨組織應對風險挑戰的最佳辦法。為此，要加強基層工作人員的系統培訓，營造安全文化氛圍，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，完善應急知識培訓體系，優化軟硬件設施，加快搭建國家級、省市級、縣區級、鄉鎮級培訓基地，建立健全培訓考核制度與職業資格體系，做到居安思危，系統學習風險管理理論，借鑒吸收國內外行之有效的做法與經驗，認真了解可能出現風險挑戰的行業領域，全面提升應對突發事件的專業技能。要借助大數據技術和相關“智慧平臺”建設，積極推動基層黨組織“智慧應急”的試點建設與模式推廣，學會運用智能互聯互通思維探索基層黨組織應對突發事件的工作方案。基于5G網絡、GIS技術、人工智能、北斗導航等新基建，完善基層黨組織風險監測預警平臺，提升數字化智能風險感知能力。要持續開展常態化模擬演練，大力倡導演練式、案例式教學，推進應急知識與技能養成進學校、進社區、進鄉鎮、進企業，模擬突發事件中實際可能發生的一切狀況，在模擬演練中提升基層黨組織的應變能力，學會在突發事件中保持冷靜的頭腦，增加各部門之間的協作。要調整改善基層黨組織干部隊伍結構，積極吸納應急管理人才，努力培養懂專業、善管理、會創新、肯奉獻的復合型干部，通過對黨政干部的科學配置、嚴格管理，確保其在應對突發風險事件時既有統籌兼顧之謀，又有組織實施之能。

3.2 回歸屬地管理，釋放應變活力

在基層突發事件的應對中，由于受傳統科層制管理思維的影響，“提級管理”的做法屢見不鮮[16]。盡管應對突發事件既需要基層黨組織的努力，也需要上級部門的作為，但這也可能間接地導致屬地責任的模糊不清、動態決策的混亂滯后，這使得回歸屬地管理和注重風險問責成為基層黨組織提升應變能力的必然選擇。這就要求必須全方位推進基層黨組織加強應急管理體系建設，不斷完善應急管理決策機制，形成黨統一指揮、應對靈活高效、工作執行有序的非常態化決策運行流程。要加強應急法律法規體系建設，出臺系列基層應急法律實施細則，以法律形式明確基層黨組織應變主體的權責與地位，從而使得基層黨組織的應變工作有法可依。要逐步打破傳統科層體制的應急預案體系，加速完成基層黨組織各類應急預案的編修，明確好各類突發風險事件中屬地的應急責任，尤其是對責任模糊地帶，要創新性地制定責任劃分方案，增強預案的針對性、實操性、實效性。要建立責任追究制度，以追究責任的形式來提升基層黨組織決策的速度與精度。同時要進一步從官員問責深化至風險問責，“從問個人之責延伸至問政策之責、制度之責、結構之責、價值之責”[19]，并構建問責與評估相平衡的制度機制，避免單方面強調基層黨組織的屬地責任。

3.3 規范輿情回應，提高應變效力

當前，信息發布是否及時、輿論回應是否得當，成為遏制謠言擴散、安撫群眾情緒的重要影響因素。為此，基層黨組織要尊重公眾的知情權，及時建立健全公開透明的信息發布機制，科學把握好“時”與“效”的關系，既要迅速發布輿情信息流，阻塞小道信息的傳播途徑，又要高度重視輿情信息的準確性與客觀性，注重報道突發事件的全過程，以免引發網民的誤解。要加強基層黨組織對網絡輿情的監測與干預，全面監測輿情信息，對負面、非法、不實的輿情信息通過法律手段予以嚴格控制，避免不良信息誤導公眾。同時要建立好與網絡媒體的合作關系，積極推動政務融媒體建設，充分利用網絡媒體在信息獲取、資源整合、傳播速度等方面的優勢，及時傳遞突發事件的最新進展，研判解讀突發事件的產生淵源，消除公眾恐慌情緒，從而逐步引導公眾能夠不信謠、不傳謠、不造謠。要注意講究引導網絡輿情的方法和藝術，具體問題具體分析，不能搞“一刀切”。“引導網上輿情，并不是要輿情引導方一統天下，而是要消除錯誤看法、消極看法，使健康、理性、務實言論成為網上輿情的主流”[20]，這是基層黨組織引導管控網絡輿情的基本原則。

3.4 推進多跨協同，形成應變合力

隨著突發事件的跨域性、復雜性、易變性、瞬時性等特征愈加明顯，單靠基層黨組織的應變能力和資源保障能力是遠遠不夠的，需要跨區域部門組織、社會力量和社會公眾的聯動協同治理，搭建起信息資源共建共治共享的共同體。為此，基層黨組織要建立跨區域應急指揮聯動協同機制。當屬地組織處置能力有限時，依據就近反應原則，在向上級部門請求協助的同時，向周邊區域明確提出增援與應急協同需求，加快跨區域應急協同響應速度和救援力量調度，在跨域協同的治理實踐中將突發事件的危害程度控制在最低范圍。同時，以信息互通、技術共享、密切合作為原則，建立信息雙向反饋機制，實現跨域協同的遠程聯動指揮、資源信息共享、視頻會商研判。要整合各類組織力量協同參與基層黨組織應變工作。融合多元主體的組織力量是解決基層黨組織應變力量供需矛盾的根本出路，通過加強志愿者隊伍建設、民兵隊伍建設、購買社會服務等方式來推動社會力量共建共享，從而構建起政府、市場和公民等多元社會主體協同合作、共同參與的治理模式。要優化基層黨組織的制度供給，筑牢以社會為本位的治理理念，堅決遏制官僚主義、形式主義等非制度化行為，確保更多社會組織力量以主體身份真正參與到風險協同治理中來，從而形成巨大合力。

4 結語

當前，世界百年未有之大變局加劇演變，中華民族偉大復興的新征程正在全速推進，多元性、復雜性、不穩定性、不確定性等特征日漸顯著，這就意味著必須把提升黨的應變能力放在突出重要的位置。基層黨組織作為黨的執政根基，其應變能力的強弱，是關系黨執政興國、人民幸福安康、社會長治久安的關鍵問題。基層黨組織的應變能力是“變”與“不變”的辯證統一，從“變”的角度來看，由于風險挑戰的不確定性和社會環境的易變動性，基層黨組織應對突發事件的形式和內容必須適時做出相應調整。從“不變”的角度來看，堅持黨的集中統一領導、站穩人民至上的政治立場、維護人民群眾的根本利益等因素，始終都是基層黨組織應變能力的核心要素。習近平總書記強調：“如果我們不識變、不應變、不求變，就可能陷入戰略被動，錯失發展機遇，甚至錯過整整一個時代”[11]267。面向未來，基層黨組織要不斷增強識變應變求變的本領能力，提升對復雜多變環境的動態適應能力，在“變”與“不變”中做到臨危不亂、處變不驚，從而在風險和危機來臨時下好先手棋、打好主動仗。