江蘇省金湖縣：用產權要素“小市場”撬動農業農村“大資源”

◎張和明

近年來，江蘇省金湖縣堅持以農業農村現代化為目標，以全面深化改革為抓手，持續推進農村土地制度、農業經營制度、集體產權制度等關鍵領域改革創新，先后四輪被確定為省農村改革試驗區，承擔16 項省級以上改革試點任務。隨著農村勞動力加快轉移、農村綜合改革持續深化，農村產權交易需求增長與市場機制不健全的矛盾不斷凸顯。2015 年以來，金湖縣堅持問題導向、需求導向、效果導向，大膽先行先試、積極探索創新，持續推進農村產權交易市場標準化建設，不斷提高農村資源市場化配置水平，真正實現用產權要素“小市場”撬動農業農村“大資源”。

一、主要成果

金湖縣農村產權交易中心先后制定2 項農村產權交易省地方標準，參與制定2 項國標和3 項省地標及多項市地標。截至目前，全縣農村產權累計交易16903 筆，交易金額42 億元，交易溢價達1.6 億元。該縣農村產權交易市場建設績效考評連續6 年位列全市首位、全省前三名，其中2019、2020 年連續2 年交易工作省監測評價得分全省縣(市、區)第一名。2020 年年初，縣農村產權交易市場標準化建設試點工作入選省委改革辦“省級試點形成的可復制推廣經驗”清單。

二、主要推進措施與成效

一是堅持政府主導，實現從“場外交易”到“場內交易”。金湖是農業大縣，人均耕地面積全省最多，農村產權交易涉及面廣、需求量大。之前由于缺乏統一規范的農村產權交易市場，普遍進行私下交易，存在較大風險隱患，群眾合法權益難以得到有效保障。金湖縣充分發揮政府服務保障作用，按照“六統一”管理模式，成立縣鎮兩級農村產權交易（服務）中心，在縣市民中心建設700平方米的縣級農村產權交易平臺。按照省定“八有”標準，建成8 個鎮街農村產權交易服務大廳，實現全縣鎮街農村產權交易市場全覆蓋。依托全省農村產權交易信息服務平臺，實現縣、鎮、村信息聯動共享，推動資源在更大范圍內流通配置，通過充分競爭全面提高資源效益，如塔集鎮葉家渡魚塘養殖經營權交易畝均溢價509 元、溢價率達60%。率先探索村級物資和服務采購平臺交易，做到項目全覆蓋、交易不見面、全程可追溯，有效降低了交易風險、提高了交易效率、節約了交易成本。2019 年12 月26 日，成功成交全省第一筆農村產權線上交易項目。12 月28 日，成功承辦全省農村產權線上交易啟動儀式。在全省首家探索開展農村產權交易前置審批線上化，繼創新線上交易實現競標人在線競價服務功能后，又拓展村集體在線辦理發包項目流轉審批、公告審查等交易業務，發包人與意向受讓人線上交易服務實現閉環，打通農村產權交易全流程數字化最后“一公里”。

二是堅持標準鋪路，實現從“自由無序”到“規范有序”。規范的市場秩序是資源要素合理流動的基礎。金湖縣堅持以標準化引領市場建設，按照交易流程化、流程制度化、制度標準化理念，全面完善農村產權交易標準化流程。創新推行“交易申請、前置審核、信息發布、資格審查、組織交易、簽訂合同、出具鑒證”的“交易七步法”，按照產權種類分別設定交易細則、合同管理、檔案管理等工作標準，制定交易各參與方權責清單，實現交易流程標準化、文書模板化、運行規范化。實施檔案標準化管理，打造數字化檔案管理系統，在全省率先建成農村產權交易“三星級”、AAA 數字檔案室。強化矛盾風險管控，出臺土地流轉流入方資格審查辦法，按期發布全縣耕地、養殖水面、四荒地等交易價格指數，引導土地經營權合理流轉。開展構建農村土地經營權流轉風險防范機制建設試點，全縣推行土地經營權流轉履約保證保險，有效降低土地流轉經營風險。截至目前，已辦理土地經營權流轉履約保證保險283 筆，承保流轉費6300 萬元，參保農田面積約6.35 萬畝。

三是堅持產業引領，實現從“分散經營”到“規模經營”。土地“碎片化”“分散化”是農業現代化的重要掣肘因素。金湖縣堅持圍繞產業鏈布局資源鏈，引導土地資源向家庭農場、專業合作社等規模主體聚集。目前全縣共流轉土地53.4 萬畝，適度規模經營比重達87%，有效破解了耕地碎片化問題，提升了農業規模化效應。策應全域旅游發展，積極引導社會資本通過市場化手段流轉農村耕地、林地，發展特色景區和農家樂、采摘園等現代農業，打造了十里果林、金綠源、三禾農莊、一品葡萄園等一批鄉村旅游項目。著力拓展市場服務功能，整合政府、中介、金融等各類資源，打造農村產權“經營主體+流轉市場+金融機構”抵押融資模式，制定抵押貸款價格評估、保證保險、財政貼息、風險補償、風險處置等系列制度和辦法，積極融通農村資源與社會資本兩大要素。累計辦理土地經營權抵押貸款1052 筆、6.9 億元，貸款筆數、貸款額均位居全省前列。大力培育新型農業經營主體，培育示范家庭農場1164 家、示范合作社602 個。成功獲批全國農民專業合作社質量提升整縣推進試點。

四是堅持監督護航，實現從“暗箱操作”到“陽光透明”。為切實防止農村產權交易過程中出現優親厚友、暗箱操作等消極腐敗問題，金湖縣堅持權力監督與制度制約相結合、內部監督與外部監督相統一，積極探索構建高效管用的監督機制。成立縣農村產權交易監督管理委員會，對全縣農村產權交易工作進行協調指導、監督管理。堅持“應進必進”，與縣紀委聯合發文明確農村產權交易進場交易品種和范圍、違規交易情形以及責任追究的實施辦法。全面開展農村集體資產資源測繪清查，建立集體“三資”動態監督數據庫，推動土地經營權、水面養殖經營權、村級小型公益性工程等11 類農村產權全部進場交易，避免了產權交易暗箱操作、體外循環。強化權力運行監督制約，出臺村級權力清單30 條，制定農村集體產權處置流程圖，推動小微權力規范化運行。開發“陽光村務戶戶通”系統，打造“一網三屏”全面公開模式，群眾通過網絡、電視、手機、公共電子屏隨時查看每一筆產權交易情況，真正做到讓群眾明白、還干部清白。

五是堅持功能拓展，實現“單項服務”到“系統集成”。制定出臺農村集體小型工程項目建造“土專家”管理制度，解決村集體管理工程建設項目能力短板問題，較好地減少村集體工程項目建設及管理費用開支。經統計，每年全縣126 個涉農村（居、社區）集體可節約工程管理服務費用近300 萬元，節省工程投資造價約1000萬元。創新將土地承包仲裁納入農村產權交易實體市場一體化建設，實現從組織土地流轉交易、開展法律政策咨詢、流轉合同備案管理到履約糾紛調解仲裁的閉環運行。截至目前，已立案受理土地承包經營糾紛案件136 起，調解結案97 起，裁決39 起。36 件生效裁決全部得到履行或執行到位，有效維護農村土地承包關系穩定，保護群眾合法權益。2023 年3 月24 日，成功舉辦全省農村承包管理培訓暨經營糾紛調解仲裁宣傳教育活動，在全國率先啟動農村土地仲裁庭審在線直播。“產權交易+仲裁”模式，妥善化解了農村產權交易爭議矛盾，及時消除了不穩定因素。規范的交易秩序有效免除了群眾的后顧之憂，激發了資源流動活力，促進了農村資源要素的高效配置。