基層事業單位自行采購工作規范管理存在的問題及其解決措施

劉越超 陳 朝

（作者單位：1.瀘州市政府投資建設工程管理第一中心；2.瀘州市城市建設檔案和信息中心）

目前，國家“放管服”改革不斷向縱深推進，基層事業單位使用財政資金購買的貨物、工程和服務被列入政府采購目錄的越來越少，政府采購規定的限額不斷提高，而相對應的基層事業單位需要自行采購的貨物、工程和服務的范圍擴大、限額增加。但是，事業單位自行采購行為方面缺乏硬性的法律、法規，大多依賴事業單位內部自行建立的內控制度進行管理。然而，基層事業單位因資金規模小、人員業務水平低、信息化建設程度不夠等條件限制，其自行采購工作管理制度不健全，監督考核落實不到位，流程管理隨意性較大，存在一定的管理風險，很難保證自行采購工作流程合法化、規范化[1]。

一、基層事業單位自行采購概述

（一）自行采購

自行采購主要是指事業單位使用財政資金采購列入政府采購目錄但未達到政府集中采購限額標準的貨物、工程和服務的行為，未列入政府采購目錄且未達到分散采購限額標準的項目，以及未達到集中采購限額標準的貨物、工程和服務的行為。以某省為例，目前其執行的自行采購項目主要是集中采購目錄以外的貨物、工程和服務；分散采購限額單項或批量采購預算省級和直屬市本級在50 萬元以內、其他市本級和縣（市、區）級在30 萬元以內的貨物和服務項目；分散采購限額單項或批量采購預算在100 萬元以內的工程項目。

（二）基層事業單位自行采購的特點

基層事業單位自行采購作為政府集中采購、限額標準以上分散采購的有效補充模式，具有金額較小、采購頻率高、程序簡便、方式靈活便捷、自主選擇性強、采購效率高等特點，但也存在采購計劃、采購目標、采購對象、采購方式、合同簽訂、組織驗收、貨款結算等的過程管理過于盲目和主觀，采購過程缺乏合規管理制度約束和有效監督管控，采購質量沒有跟蹤問效等不足。

二、基層事業單位自行采購規范管理的意義

（一）有利于健全基層事業單位內部控制，規范自行采購行為

自行采購主要是各基層事業單位自行組織的分散采購行為，往往金額較小，發生頻率較高，采購過程缺乏統一的法律法規進行監督，隨意性較強。各基層事業單位為規范管理自行采購工作，依據自身實際建立并完善行之有效的自行采購管理制度，有利于增強自行采購管理能力，預防自行采購舞弊腐敗問題滋生；有利于強化單位內部控制建設，提升單位整體管理能力，促進單位健康發展。

（二）有利于節約采購成本，提高財政資金使用效益

基層事業單位規范管理自行采購行為，通過內部比選、詢價等方式開展自行采購，做到公平公正、公開透明，貨比三家，擇優選擇供應商，一定程度上強化了供應商之間的競爭，使得各基層事業單位能獲得質優價廉的貨物、工程或服務，從而節約采購成本，充分發揮財政資金的使用效益。

（三）有利于強化內部監管，防范腐敗問題滋生

隨著基層事業單位自行采購項目數量與金額逐步增加，單位內部自行采購管理難度不斷加大。規范地管理自行采購工作，有利于提升基層事業單位內部監督管理水平，全面落實監管部門責任，全過程跟蹤自行采購行為，從源頭堵塞漏洞，為反腐倡廉提供內部監管保障，有效遏止廉政腐敗問題。

（四）有利于強化國家宏觀調控，促進市場經濟高質量發展

伴隨國家經濟向市場化縱深推進，市場經濟的周期性波動日益凸顯，為了保持國家經濟健康發展，充分發揮政府的宏觀調控作用至關重要。基層事業單位自行采購是社會需求的有機組成部分，各級政府可以依據經濟周期的不同階段調整采購規模、數量和結構來對社會需求總量和結構實施影響，從而起到調控市場供求關系的作用。在經濟衰退期，可以擴大采購需求規模，加大投資建設力度，增加市場需求總量，激發市場經濟增長的內在活力；在經濟膨脹期，政府可以壓縮采購需求規模，減少非必要的采購行為，壓減社會需求總量，抑制經濟過熱帶來的負面影響。總之，加強基層事業單位自行采購規范管理，對于國家宏觀經濟調控具有積極意義，有利于推動市場經濟進一步發展，保障國民經濟健康穩定，促進社會經濟高質量發展。

三、基層事業單位自行采購規范管理存在的問題

（一）基層事業單位自行采購內部管理制度不健全

目前，多數基層事業單位由于人員配置有限、工作任務繁重，日常工作開展以應付式管理為主，對建立內部控制制度普遍不夠重視，缺乏相應的行之有效的內部規范管理制度。例如，一些基層事業單位未制定自行采購管理內控制度，自行采購無計劃性、規范性，自行采購管理松散、隨意性較大；一些基層事業單位雖制定了自行采購管理內控制度，但制度內容寬泛，不適應本單位實際情況，可操作性和可執行性不強，以致實際工作中未按自行采購管理內控制度執行；一些基層事業單位建立了相應制度，但是執行詢價過程不嚴謹，僅在單位領導辦公會議記錄中提到詢價字樣，無實質性的詢價執行過程，后續也沒有組織相關專家、業務人員等嚴格驗收，造成自行采購形式各樣、價格高低不一、質量參差不齊。自行采購往往是基層事業單位內部風險控制的重要環節，一旦管理失控，就可能出現指定供應商、供應商串標故意抬價以及嚴重的腐敗問題，導致基層事業單位自行采購工作正常運轉嚴重受阻。

（二）基層事業單位自行采購專業人才緊缺

一是專業人才隊伍配置不足。基層事業單位資金規模小，往往很少涉及規范的政府采購行為，所以不重視自行采購工作，沒有獨立設置采購管理部門進行歸口管理，甚至沒有配備專職的采購管理崗位人員，大多數是辦公室、綜合部門或財務人員兼職，精力有限，不足以勝任自行采購工作。二是缺乏對自行采購管理人員職業道德與業務素質的培養。政府采購政策性、原則性較強，新的管理制度、辦法出臺頻繁，但部分單位自行采購管理人員主動學習意識不強，業務水平不高，很難為單位領導提供決策支持。三是缺乏復合型專業人才。政府采購工作涉及多方面的知識，政府采購崗位人員不僅要掌握政府采購相關的法律法規，還需要了解技術、財務、談判、合同、檔案等各個專業學科的業務知識，這樣才能靈活處理日常工作中的各類采購業務問題，但是基層事業單位自行采購管理崗位人員大多是兼職，缺乏復合型人才，很難保證單位自行采購工作得到規范管理[2]。

（三）基層事業單位自行采購監督檢查力度不足

實際工作中，外部的財政、審計等監管部門往往“抓大放小”，主要側重于對支出金額較大的政府采購行為的管理，而常常忽視基層事業單位內部自行采購行為的管理監督。基層事業單位內部的監督管理崗位人員業務水平有限，監督執行不力，監管考核礙于情面落實不到位，內部監督部門形同虛設，造成基層事業單位自行采購工作管理較為松散，流于形式，存在監管漏洞。一些基層事業單位自行采購金額相對較小，業務分散，以零星采購為主，部分小項目可能是人為拆分規避政府采購，供應商詢價千篇一律，大多遵循報價最低者中標的原則，有的甚至早已選定供應商，詢價僅是為了規范自行采購過程而補充的合規性“外衣”。因基層事業單位自行采購缺乏有效的規范管理制度，即便檢查中發現了問題也很難提出違規依據與處理意見，一定程度上使得自行采購成為監管盲區，長期得不到規范有效的管理[3]。

（四）基層事業單位自行采購信息化水平偏低，采購效率不高

隨著互聯網、大數據、云平臺等現代信息技術手段飛速發展，政府采購集中采購、分散限額標準以上的項目，基本可以實現完全無紙化的采購流程，采購管理流程（合同、結算等）由線下搬到線上，提高了政府采購的競爭性和公平性，節約了大量的資金和時間成本。但是，基層事業單位日常零星的自行采購行為礙于資金成本、技術限制等局限，并未建立相應的自行采購信息管理系統。基層事業單位自行采購計劃審批、合同審批、結算支付等業務大都采用線下方式，簽字手續煩瑣，大大降低了采購效率，無法隨時跟蹤自行采購執行進度，不利于單位的監督和管理。

四、基層事業單位自行采購規范管理問題的解決措施

（一）健全基層事業單位自行采購制度，規范自行采購管理

一是各基層事業單位應結合自身實際，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，建立健全單位自行采購管理制度辦法，通過建章立制，扎緊制度籠子，讓自行采購工作有據可循。二是將基層事業單位所有采購業務納入內控制度管理，根據采購內容分門別類制定采購業務的實施細則，明確自行采購歸口管理主體責任，建立單位內部監督機制，落實監督職能職責，確定自行采購限額、方式及程序、驗收組織、支付結算等各環節的規范標準，明確自行采購各崗位工作要求及責任，嚴格貫徹落實執行，做到基層事業單位自行采購工作規范有序、合規管理。

（二）提升采購人員的專業素質，保障基層事業單位自行采購規范管理

首先，基層事業單位可以根據實際建立內部采購管理科室或崗位，歸口管理單位內部采購業務，提高管理工作的質量和效率。其次，基層事業單位應加強對現有采購崗位人員的培訓，做到定期培訓、定期考核，必要時還可以開展崗位從業職業資格認證，要求單位內部采購管理人員持證上崗，不斷完善單位內部選人、用人機制，提高采購管理人員的專業知識水平及專業技能。最后，按照基層事業單位自行采購工作要求，也可引進政府采購專業人員，加大新進人員崗前培訓力度，幫助新進員工更好地掌握采購業務的工作內容和業務要求，打造一支高質量、高水準的基層事業單位采購業務管理隊伍，確保基層事業單位自行采購工作規范管理[4]。

（三）加強自行采購過程監督，落實責任考核

首先，各級財政部門應將基層事業單位自行采購管理工作納入日常監督范圍，出臺簡便易行、符合實際的參考制度辦法，規范采購預算，強化采購信息公開，為各基層事業單位自行采購提供操作指南，督促基層事業單位建立合規、高效、便捷、可控的自行采購管理內控制度。其次，各級審計機關應全面監管基層事業單位的自行采購業務，留意基層事業單位自行采購預算計劃編制的合理性、采購過程的合規性、采購方式的合法性、采購結果的效益性，及時發現單位自行采購過程中存在的問題，發揮好審計部門“治已病、防未病”的作用，全面保障財政采購資金的使用安全、規范[5]。最后，各基層事業單位應完善內部監督考核管理制度，加大內部監管力度，提升監督管理崗位人員的業務水平，發揮內部監督效應，及時發現自行采購存在的問題，提出整改措施，落實責任考核，確保單位自行采購工作合規開展。

（四）增加信息系統建設投入，提高自行采購管理效率

基層事業單位自行采購業務主要是各單位的內部行為，大多沒有建立統一規范的信息采購系統。鑒于此，基層事業單位可以充分利用部門門戶網站及內部財務軟件等現有的信息系統，將自行采購行為中的計劃申請、招標通知、中標公告、合同簽訂、貨款結算等業務流程轉到線上辦理，規范自行采購行為流程，全程線上追蹤進度，進行績效考核。同時，基層事業單位應集中資金力量，根據單位實際情況，新建或開發內部自行采購業務信息系統，覆蓋事前計劃申請、事中招采、合同簽訂、事后驗收、貨款結算等自行采購全流程，通過人盯技防管控采購各環節風險，提升單位自行采購的信息化程度，促進自行采購業務高效開展。

五、結語

自行采購工作在基層事業單位業務中日漸重要，為規范管理自行采購工作，基層事業單位要不斷完善內部控制制度和管理辦法，健全監督體系，扎緊制度籠子；加強對復合型人才隊伍的建設，打造高質量、高水平的單位自行采購工作團隊；加大各個層級的監督檢查力度，擴大監督檢查覆蓋范圍，嚴肅追責；加強現代化信息技術手段的運用，提高自行采購業務效率，形成制度防范、技術支撐、人才保證、科學合理的單位自行采購運行體系，從而助力單位自行采購工作高效、順利開展，節約財政采購資金，有效解決自行采購規范管理中存在的問題，實現單位自行采購工作的長足進步和高質量發展。