國土空間規(guī)劃“以水定城”背景下的城市規(guī)模探討

王 峰

(理想空間(上海)創(chuàng)意設計有限公司，上海 200092)

水資源問題是區(qū)域經濟和城市發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，也是國土空間規(guī)劃編制的重要內容。2014年在中央財經領導小組第五次會議上強調城市發(fā)展要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”。2015年“十三五”規(guī)劃提出，實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產、以水定城，建設節(jié)水型社會。2020年“十四五”規(guī)劃進一步提出實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度。

基于上述背景，國土空間規(guī)劃編制中應明確水資源的合理利用與配置策略。水資源合理利用與配置是在生態(tài)文明思想指導下，結合城市近年來水資源條件的變化，分析經濟社會發(fā)展對水資源的供給和需求，為編制國土空間規(guī)劃提供依據(jù)，從而實現(xiàn)區(qū)域和城市人水和諧，達到以水資源可持續(xù)利用支撐城市人口、城鄉(xiāng)建設和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的。因此，水資源底線成為國土空間規(guī)劃編制中決定規(guī)劃城市人口、建設用地規(guī)模、產業(yè)經濟等的重要約束條件[1]。

1 研究意義

1.1 “以水定城”的內涵

“以水定城”在國土空間規(guī)劃背景下，可以理解為以水資源承載力確定城市空間格局和城市規(guī)模，“以水定城”是空間化的“以水定人、以水定地和以水定產”[2],“以水定人、以水定地和以水定產”則是規(guī)模量化的“以水定城”。本文重點探討水資源承載力背景下的城市規(guī)模問題。城市規(guī)模包括人口規(guī)模、用地規(guī)模、經濟規(guī)模等，是編制國土空間規(guī)劃的核心內容。國土空間規(guī)劃應從水資源約束出發(fā)，分析人口規(guī)模、建設用地、經濟規(guī)模等指標需求的水資源承載特征，提出基于水資源承載力的水資源保障方案[3]。

1.2 “以水定城”的意義

傳統(tǒng)規(guī)劃通過先預測人口規(guī)模再按人均用地指標預測用地規(guī)模，將二者緊密掛鉤，而產業(yè)經濟規(guī)模根據(jù)歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來進行趨勢外推研判，與人口和用地脫節(jié)。在水資源承載力約束下，“人、地、產”都通過水資源承載力確定，避免了傳統(tǒng)上三者關系直接掛鉤或完全脫節(jié)的弊端。通過“以水定城”確定城市規(guī)模具有以下重要意義。

1.2.1 摒棄過去反推人口預測方法的主觀隨意性

傳統(tǒng)的人口預測方法包括平均增長率法、帶眷系數(shù)法、剩余勞動力轉化法和勞動平衡法等[4]。過去城市規(guī)劃與發(fā)展過程中為追求土地財政主觀盲目設定規(guī)劃人口規(guī)模，繼而獲得更多的規(guī)劃建設用地。為了迎合地方訴求，設計單位甚至違背科學規(guī)律，對人口規(guī)模進行“反推式”計算得出人口增長率尤其是機械人口增長率，從而主觀地得到規(guī)劃人口規(guī)模和建設用地規(guī)模的期望值。然而在“以水定城”背景下，人口規(guī)模和用地規(guī)模不可能再隨意確定，水資源承載力成為約束人口規(guī)模和用地規(guī)模的先決條件。

1.2.2 避免傳統(tǒng)以人均建設用地指標衡量人地關系的局限性

傳統(tǒng)方法以預測出的城市人口和《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB 50137—2011)確定的人均城鎮(zhèn)建設用地指標來計算得出城市建設用地規(guī)模。然而人均城鎮(zhèn)建設用地指標受地理區(qū)位、城市等級、產業(yè)類型影響較大。對于產業(yè)發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)建設用地尤其是產業(yè)發(fā)展用地需求量較大，規(guī)劃的人均城市建設用地指標很可能遠超國家標準要求；另外，城市產業(yè)類型的不同也會造成產業(yè)用地規(guī)模有較大差異。比如旅游城市與工業(yè)城市其人均建設用地標準存在明顯差距，單純以人均城鎮(zhèn)建設用地指標確定城市用地規(guī)模的方法顯然具有局限性。“以水定人”和“以水定地”通過水資源可利用量分別計算人口規(guī)模和用地規(guī)模上限，避免了上述傳統(tǒng)局限性。

1.2.3 將“人、地、產”三者的規(guī)模在規(guī)劃層面實現(xiàn)協(xié)調統(tǒng)一

由于人口、建設用地、經濟規(guī)模三項城市規(guī)模指標都是通過城市的水資源可利用量計算得出的，因此既避免了三者直接掛鉤，又避免了完全脫鉤，具有更強的科學性和可操作性。

2 基于“雙評價”資源底線約束下的“以水定城”

國土空間規(guī)劃以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(以下簡稱“雙評價”)為基礎，從資源底線約束分析水資源利用對城市規(guī)模的上限。“以水定城”，首先要摸清城市的水資源可利用總量，通過“以水定人、以水定地、以水定產”分別確定人口規(guī)模、建設用地規(guī)模和產業(yè)經濟規(guī)模，從而確定城市發(fā)展規(guī)模和空間布局。通過計算城市水資源可利用總量和單位用水指標(包括人均用水量、地均用水量、單位GDP用水量)，即可估算水資源可承載的人口規(guī)模、建設用地規(guī)模和產業(yè)經濟規(guī)模上限。

2.1 以水定人

當前開展的國土空間規(guī)劃在“雙評價”基礎上，以水資源承載能力為核心，通過人均用水量指標來框定人口規(guī)模上限。從水資源的角度，以區(qū)域城鎮(zhèn)可用水量除以城鎮(zhèn)人均需水量，確定可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模。

需要指出的是，“以水定人”并非是在規(guī)劃期內對人口規(guī)模作出預測，而是限定規(guī)劃期末人口規(guī)模的上限。根據(jù)規(guī)劃期內水資源可利用總量，可估算出一個可支撐的最高人口規(guī)模。這個規(guī)模可能高于也可能低于實際預測的規(guī)劃期末人口規(guī)模。而規(guī)劃期末的實際規(guī)劃人口規(guī)模仍需要結合城市實際情況，考慮各方面人口增長機制，包括自然增長和機械增長，進行預測。同時，基于國土空間規(guī)劃“全國一盤棋”的原則和指標逐級傳導機制，地級城市的規(guī)劃人口規(guī)模需要符合省級國土空間規(guī)劃的傳導，縣級城市的規(guī)劃人口同樣需要符合地級城市的傳導。上位國土空間規(guī)劃通過人口規(guī)模、水資源利用量對下位國土空間規(guī)劃作出控制性剛性指標傳導，從而對城市規(guī)劃期末的人口規(guī)模作出限定。這樣通過底線約束、科學預測、上位傳導的方式，綜合確定規(guī)劃期末城市人口規(guī)模。

若預測的人口規(guī)模超出“以水定人”限定的人口規(guī)模，則應重新考慮城市經濟社會發(fā)展實際，適時調整城市發(fā)展戰(zhàn)略，降低規(guī)劃人口規(guī)模，以維持城市的健康可持續(xù)發(fā)展。應取規(guī)劃預測人口規(guī)模(簡稱預測規(guī)模)、上位規(guī)劃傳導人口規(guī)模(簡稱傳導規(guī)模)和“雙評價”確定的人口規(guī)模上限(簡稱評價規(guī)模)三者最小值作為規(guī)劃期末的人口規(guī)模。因此一個城市規(guī)劃期末的預測規(guī)模并不是也不應該是其水資源約束下的承載規(guī)模。從可持續(xù)發(fā)展角度而言，應留給未來足夠的發(fā)展空間，按照資源底線頂格預測城市規(guī)模是不科學的，不可持續(xù)的。

2.2 以水定地

《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南》提出，用可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模乘以人均城鎮(zhèn)建設用地面積，確定可承載的建設用地規(guī)模。然而這種“以水定地”的方法仍然是將城鎮(zhèn)建設用地指標與城鎮(zhèn)人口掛鉤，本質上是“以人定地”，沒有建立起水資源與建設用地的直接關系。事實上，人均城鎮(zhèn)建設用地面積會因城市的地理區(qū)位、現(xiàn)狀規(guī)模、發(fā)展定位、產業(yè)類型等因素影響而具有顯著差異。比如旅游城市的人均城鎮(zhèn)建設用地與工業(yè)城市相比會低很多，但旅游城市多服務外來人口，居民生活用水比例較高；工業(yè)城市則更多服務企業(yè)園區(qū)，工業(yè)用水比例更高。因此單純以人均建設用地來確定建設用地規(guī)模的傳統(tǒng)方法仍然忽視了水資源對建設用地規(guī)模的約束。

“以水定地”的內涵是要在“雙評價”確定的水資源承載能力范圍內，確定可支撐的合理的建設用地規(guī)模，既能保障水資源的科學可持續(xù)利用，又能保障城鄉(xiāng)建設發(fā)展需要。國土空間規(guī)劃中確定的建設用地規(guī)模，應結合《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》(GB 50282—2016)中地均用水指標估算規(guī)劃期末用水總量，若用水總量超過“雙評價”得出的水資源可利用總量，則應適度調整城市發(fā)展戰(zhàn)略，壓減非必要的規(guī)劃建設用地規(guī)模，降低水資源消耗，避免城市過度擴張給水資源帶來的風險壓力，確保實現(xiàn)城市的韌性可持續(xù)發(fā)展。不同類別用地用水量指標見表1。

表1 不同類別用地用水量指標 單位：m3/(hm2·d)

2.3 以水定產

水資源是城市產業(yè)經濟發(fā)展的關鍵制約因素。對于一個城市產業(yè)經濟的水資源承載能力，需要結合水資源現(xiàn)狀情況和一定經濟發(fā)展水平下的用水需求，分析水資源可供水量和需水量之間的配置關系。結合城市社會經濟發(fā)展預測，分析得到城市水資源可供水量和單位GDP綜合需水量，由此推算水資源在一定社會發(fā)展水平下可承載的最大經濟規(guī)模，即水資源對經濟發(fā)展的承載能力。

城市GDP的預測通常綜合考慮宏觀經濟形勢、經濟社會發(fā)展階段等來預測城市的經濟規(guī)模，但不能超過水資源可承載的最大經濟規(guī)模上限。“以水定城”背景下確定城市規(guī)模技術路線見圖1。

圖1 “以水定城”背景下確定城市規(guī)模技術路線示意圖

3 基于“實行最嚴格水資源管理制度”政策底線約束下的“以水定城”

基于“雙評價”得出的城市人口規(guī)模、建設用地規(guī)模和經濟規(guī)模都是水資源約束下的城市規(guī)模上限，但規(guī)模上限并不是也不應該成為城市規(guī)劃期末的人口、用地和產業(yè)規(guī)模。為貫徹落實“以水定城”理念，切實保障城市水資源可持續(xù)開發(fā)利用和城市用水安全，我國從行政層面對水資源開發(fā)利用作出進一步管控規(guī)定。

3.1 三條紅線

為了守住水資源生態(tài)安全底線，我國實施了最嚴格的水資源管理制度，明確提出水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，通過水量、效率、水質三方面底線約束[5]，保障城市發(fā)展與水資源承載能力相適應。一個城市的水資源可利用總量及地下水可開采量，均不應超過城市實行最嚴格管理制度實施方案中規(guī)定的水資源用水總量和地下水可開采量。

3.2 國土空間規(guī)劃上下傳導機制

指標傳導是國土空間規(guī)劃傳導體系與實施機制的重要內容[6]。通過制定可落地、可實施的指標體系，國土空間規(guī)劃實現(xiàn)逐級傳導量化落實。按照上級國土空間總體規(guī)劃指標分解、深化形成各級指標體系。各級應嚴格落實上級下達的規(guī)劃約束性指標要求，確保各項約束性指標完成，不得突破。

3.2.1 水資源指標剛性傳導

在省、市級國土空間總體規(guī)劃中，通過編制《實行最嚴格水資源管理制度實施方案》，將水資源可利用總量、地下水可開采量等水資源核心控制指標由省級傳導給市級，市級傳導給區(qū)縣級，區(qū)縣級傳導給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將控制指標在各級國土空間總體規(guī)劃中落實。因此，各級國土空間總體規(guī)劃在確定規(guī)劃期末人口、用地、經濟規(guī)模時，對應的規(guī)劃期末水資源利用總量，既不能超過“雙評價”得出的水資源承載力上限，又不能超過上位規(guī)劃傳導的水資源可利用總量。

3.2.2 上位規(guī)劃人口規(guī)模傳導

傳統(tǒng)的規(guī)劃傳導體系中，由省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的各城市(城鎮(zhèn))人口規(guī)模等級缺乏約束性，各城市在編制本級總體規(guī)劃時，作為下位規(guī)劃往往突破上位規(guī)劃的傳導指引。在新的國土空間規(guī)劃背景下，上位人口規(guī)模的傳導指標作為剛性管控將嚴格執(zhí)行，且傳導規(guī)模不會高于“雙評價”得出的水資源約束下的人口規(guī)模上限。

3.2.3 上位規(guī)劃新增城鎮(zhèn)建設用地傳導

城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模是國土空間總體規(guī)劃中的重要約束性指標，也是影響城市高質量發(fā)展的重要因素[7]。根據(jù)國土空間規(guī)劃“三線劃定”要求和上下傳導機制，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內的新增建設用地規(guī)模不得超過上級下達的新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。省、市、縣三級都會對建設用地規(guī)模進行總量控制，因此對下位規(guī)劃而言，建設用地總規(guī)模增量十分有限，且逐級減少。基于此，傳導的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模應按照規(guī)范確定的地均用水指標估算需水總量，并確保低于城市的水資源可利用量上限。

4 結 語

本文基于“以水定城”思想理念，分析了國土空間規(guī)劃“雙評價”和“最嚴格水資源管理制度”下的水資源約束底線和可利用上限，從而科學合理地控制引導新增人口規(guī)模、建設用地規(guī)模和產業(yè)經濟規(guī)模。“以水定城”確定城市規(guī)模，本質上是實現(xiàn)水資源供給和需求平衡狀態(tài)下的城市規(guī)模，這是一個動態(tài)平衡規(guī)模，更是能夠同時滿足城市可持續(xù)、高質量、韌性發(fā)展的科學規(guī)模，體現(xiàn)的是國土空間規(guī)劃的底線思維和統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。“以水定城”不是“以水限城”，水資源承載力約束下的城市規(guī)模并非是要為城市發(fā)展戴上緊箍咒，而是通過水資源的底線約束，倒逼城市提高水資源開發(fā)利用技術、提升工農業(yè)生產用水效率、提升市民節(jié)水意識，從而促進城市高質量發(fā)展。