世界銀行對越南高等教育援助探析
——以“第一階段高等教育項目”和“第二階段高等教育項目”為例

蕭然, 楊振芳

（1.廣西醫科大學信息與管理學院，廣西南寧 530021；2.玉林師范學院教育科學學院, 廣西玉林 537000）

伴隨著經濟全球化的沖擊給世界各國帶來的多重挑戰，國際組織成為多數國家協調、監管高等教育的最佳平臺選擇之一，并將其在全球高等教育舞臺扮演的角色由政策建議者轉變為實踐參與者。其中，世界銀行（World Bank）是全球最大的國際發展研究機構和教育資助者。[1]起初，世界銀行是為歐洲戰后經濟恢復而建立的，隨后逐步將活動范圍擴展到資助發展中國家。從20世紀60年代開始，世界銀行基于人力資本理論及自身發展需求，認可教育對于經濟增長的效用，開始長期對部分有需要的國家進行教育援助，具體范圍涵蓋基礎教育、職業教育、高等教育等。20世紀90年代起，世界銀行向“知識銀行”轉型，并在同一時段介入越南教育改革，對其施以援手，開展一系列為期20年的教育援助項目，在高等教育領域援助的核心項目共7項，累計投入5.958億美元。其中，以“第一階段高等教育項目”（The First Higher Education Project，簡稱“第一階段項目”）和“第二階段高等教育項目”（The Second Higher Education Project，簡稱“第二階段項目”）時間最長、成效最佳。[2]這些援助舉措不僅彌合了越南本土高等教育需求的缺口，而且極大地提升了越南高等教育管理水平。

一、世界銀行對越南高等教育援助的啟動背景

20世紀90年代中期既是越南對外開放的黃金時期，也是世界銀行開始向“知識銀行”轉型的關鍵節點。為實踐這一轉型理念，教育援助成為世界銀行幫助發展中國家減貧的主要途徑，尤其是高等教育領域。同時，恰逢越南政府推行對外開放政策，并力圖在高等教育領域有所作為。基于此，世界銀行為越南高等教育提供教育援助項目，希望通過人力資源開發減少貧困率，并通過“知識銀行”轉型，改變自身在全球高等教育中的角色定位。

（一）理論背景：人力資本理論助推高等教育被重視

人力資本理論自20世紀60年代興起于經濟研究并被各方重視，其中將教育視為生產性投資而不是消費的主張得到世界銀行專家團隊的認可。相關報告提出：“個人投資教育是因為它是有利可圖的；這種投資提高了國家和個人的收入水平；工人有了充足的技能和能力，就能夠提高效率和生產力水平，在現有工作和新的工作崗位上都能更好地工作，從而使他們的產出水平更高，實現經濟擴張。同時，人力資本理論中的成本效益分析和收益率計算說明教育成為促進經濟效益的手段，受教育者因此獲得了更高的工資。”[3]這種“誰受益誰付費”的思維方式為世界銀行的教育成本分擔政策提供了理論論據，即至少一部分高等教育成本負擔從政府轉移到家長和學生身上，具體表現為引入學費機制（或大幅增加學費）、收取住宿費和學雜費以及減少學生補助金。同時，學雜費機制幫助政府減少公共教育支出。這些觀點成為世界銀行對外教育援助的理論基礎，并設計出通過引入基于成本回收的教育融資體系，即為學生提供助學貸款進行的援助項目。

在人力資本理論的引導下，世界銀行發現并認可高等教育援助的重要性。2000年，世界銀行和聯合國教科文組織的報告《發展中國家的高等教育：危險與希望》（Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise）通過對教育回報率的研究，使世界銀行認識到相較于基礎教育，高等教育具有更大的社會效益。[4]因此，世界銀行基于高等教育獨特的公益性與產業性特質，將其視為發放貸款的重要領域。放貸目的在于創建可自由調節的市場、可持續的治理模式，通過公共部門的重塑幫助國家經濟融入全球市場。換言之，世界銀行主要通過資助高等教育使各國政府改革其相關政策和實踐。2002年，世界銀行再次發表報告《建設知識社會：高等教育面臨的新挑戰》（Constructing Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education），指出知識經濟不斷演變的性質凸顯了某些高等教育系統無法最大限度地發揮其建設地方能力的弱點。其中，發展中國家最有可能被排除在世界經濟動態之外，這種邊緣化不僅導致“人才外流”，而且還會導致地方問題被忽視和推遲。[5]據此，高等教育援助成為世界銀行對外援助的主要內容之一。

（二）內生動機：“知識銀行”定位促使教育援助獲得認可

國際組織通過參與政治、經濟、社會、文化、體育、衛生、教育、環境、安全、貧窮、人口、婦女兒童等眾多人類生存和發展相關的領域，成為左右世界局勢和人類社會發展的重要力量。不同類型的國際組織各有發展的側重點，影響方式也不相同。世界銀行作為金融類國際組織并非片面地追求經濟利益，而是希望通過提供貸款和投資的方式推進人類整體發展。它的投資領域早期以基礎建設為主，后期致力于教育、醫療等民生領域，反映其發展目標取向由工具理性向價值理性轉變。

在教育領域的探索亦如此。1996年，時任行長詹姆斯·沃爾芬森（James Wolfensohn）提出世界銀行轉型為“知識銀行”的發展定位，側重于通過其思想的力量而不是通過金融影響力來影響政策改革，其口號是“我們沒有多少錢來消除貧困，所以不要為了錢來找我們，而是為了我們高質量的建議”[6]。這一舉措使世界銀行在教育領域的角色從旁觀者轉變為參與者，可以說，完成了從“被動”到“主動”的轉型。同時，此舉旨在將世界銀行轉型為政策制定領域的“活躍參與者”，并鞏固世界銀行作為知識和經驗的“儲存庫”與“擴散者”，以及知識經濟推動者的全球領導地位。[7]因此，教育產業成為世界銀行貸款戰略的新焦點。

基于上述認識，世界銀行在對越南的援助中注重高等教育項目的政策影響力。恰逢當時越南處于對外開放的新時期，世界銀行利用越南推出“革新”（Doi-Moi）政策的契機，推出一系列教育援助項目，在越南國際化意識不斷覺醒、經濟體制由官僚集權的計劃經濟向市場體制下的多部門經濟轉變的大背景下，實現廣泛傳播世界銀行自身的政策思想的隱性目的。同時，世界銀行為越南引進大量的國際高等教育發展經驗，并從同一地區的一些國家（如印度尼西亞、馬來西亞）的各種教育項目中汲取經驗教訓，促使越南高等教育走上國際化發展道路。[8]由此可見，世界銀行在此過程中一直以“知識銀行”的形象示人，并認為這符合越南教育領域的實際情況，從而實現其側重于通過思想力量而不是通過金融力量來影響被援助國的政策。

（三）外化機遇：越南自身發展訴求需尋覓外援

1975年，越南統一后以中央集權計劃經濟的形式謀求發展，由于南、北部不同的經濟體系和條件難以融合，進展令人擔憂。越南經濟陷入危機、生產停滯、通脹飆升、經濟封鎖，經濟發展困難重重，社會大眾對國家發展的信心受到打擊。直到1986年越南政府通過革新政策，從集中計劃經濟向市場經濟過渡，經濟形勢才有所好轉。經過十年的不懈努力，越南在社會經濟發展、基礎設施建設、國內外關系改善等方面取得了迅速進展，但越南教育事業，尤其是高等教育發展仍處于低迷狀態。恰逢1994年時任美國總統克林頓（Bill Clinton）解除對越南的貿易禁運，越南的教育事業才得到蓬勃發展。一方面，高等教育領域快速發展。越南高校大量引入西方的書籍和課程材料，英語成為第二語言；越南經濟對外開放，外商投資比例增大，高素質勞動力訴求增多；學生、教師、學者的國際人口流動率提高。[9]另一方面，社會經濟的變化給越南高等教育體系帶來了壓力。在美國解除對越南的禁令后，國際投資者紛紛將目光投向越南，視其為一個成熟的創業國家、一個相當大的發展市場以及東南亞經濟體中重要的地區參與者。大量國際投資者前往越南考察市場潛力和商業環境，但當地合格勞動力數量不足、質量不高的問題成為困擾投資者的最大阻力。

由此可見，基于日益開放的政策和經濟的高速增長導致社會對人力資源的需求增加，社會和經濟的雙重壓力使當時的越南政府把目光投向高等教育領域。但由于自身經驗不足且國力有限，徘徊在如何發展高等教育十字路口的越南政府對外界釋放出需要援助的信號。一直關注越南發展的世界銀行敏銳地察覺到這一點，順勢提出了合作意愿。同時，世界銀行在成為越南政府2006—2010年的戰略合作伙伴后，又利用其在高等教育領域的國際經驗，提出要構建能夠培養出適合新經濟需求的畢業生的高等教育體系。[10]這不僅有助于越南建立一個高質量、創新性、契合市場需求的高等教育體系，而且也有助于為越南培養學術型、技能型人才，并為其經濟擴張和進一步融入全球市場奠定良好的基礎。

二、“第一階段項目”和“第二階段項目”的主要內容

世界銀行于20世紀90年代開始介入越南教育體系發展規劃，并提議構建成本分擔和成本回收的財政管理體系。隨后，世界銀行對越南開展了為期20年的教育援助項目。其中，1998年實施的“第一階段項目”旨在提高越南高等教育機構的能力、質量和效率。2007年實施的“第二階段項目”旨在實現“第一階段項目”尚未完成的目標。在長達15年的援助計劃中，側重于三個方面的內容。一是信貸管理體系建設以提高援助效率；二是辦學資金的來源多樣化與辦學質量的提升；三是利用針對性資助加強教育公平。

（一）頂層設計：構建全新信貸管理體系以提高援助效率

越南高等教育實行中央集權制，權力過于集中使高等教育機構的自我管理能力欠缺，與科學研究、企業、行業和雇主之間也缺乏密切聯系。世界銀行認為，這對高等教育系統應對日益增長的市場經濟需求的能力有極大的限制。

據此，世界銀行不僅為越南設計籌資新體制，而且還創造與其相適應的新部門和新社會關系。在世界銀行介入之前，越南負責信貸協議的主要機構是教育培訓部（Minister of Education and Training），但世界銀行額外設立了一個項目協調單位（Project Coordination Unit）作為特別執行機構，專門負責“第一階段項目”與“第二階段項目”的籌備和實施階段的全面協調工作。事實上，項目協調單位是世界銀行附屬的聯絡處，負責所有項目的會計核算、項目的執行以及為各大學提供咨詢服務。為進一步提高工作效率，在“第二階段項目”中該機構更名為項目管理單位（Project Management Unit），并提高項目管理單位的工作人員配額和權限，尤其是對整體項目的協調、監測和監督職能。同時，每個接受資助的大學都必須設置教學和科研補助金管理小組（Teaching and Research Innovation Grant Management Unit），配備相關工作人員在子項目實施過程中予以維護。[11]

為提高自身決策的權威性，世界銀行要求各管理單位按要求配備相應的工作人員，并在其子項目實施過程中進行全程監控。這相當于建立一個由工作人員實踐世界銀行理念的傳播網絡。同時，在“第一階段項目”和“第二階段項目”的貸款條件和契約中，世界銀行詳細部署要求建立完善的管理機構，并通過這些機構對中央一級（部）到機構一級（大學）的整個高等教育系統施加影響。該舉措將科層管理系統設計成獨立的權威機制，創造了一個“蜂巢狀”的聯通網絡，便于傳播世界銀行的全球價值觀和思想理念。其中，教育培訓部作為最高管理機構，委派一名副部長專職管理項目，并接受部門間項目咨詢委員會（Interministerial Project Advisory Committee）和內部審計人員的政策建議。同時，項目具體運行由項目總監負責，下設三個分支機構，一是政策制定的能力建設，二是大學能力建設教學與研究，三是項目管理和監控，三個分支機構均內設了不同的工作小組各司其職，保障項目的運行效率。[12]

（二）良性競爭：辦學資金的來源多樣化推動教育撥款合理化

在世界銀行援助之前，越南高等教育機構的政策和資金籌措都是中央政府統一決定的，主要依據是招生計劃。這既不利于高校可持續發展，也影響越南高等教育體系發展。因此，世界銀行針對越南高等教育問題開出的“處方”蘊含了其自身的價值觀，即在高等教育機構中創造一種競爭精神。換言之，世界銀行的真實目的除了為越南高等教育市場創造條件外，還將市場視為分配資源和機會的有效機制。世界銀行希望通過在越南高等教育市場的實踐，驗證其教育福利的私人回報率分析，即將個人和家庭視為主要受益者，使其成為支付者，從而證明其教育收費及定價方法的合理性。

作為“第一階段項目”的補充，“第二階段項目”的實施時值越南加入世界貿易組織（World Trade Organization）之際，高等教育作為人才培養的重要渠道，與越南尋求大量擁有豐富知識的技能型人力資源的訴求相匹配，可為國家經濟體量擴張和融入全球市場奠定良好的基礎。因此，該項目進一步強調世界銀行對越南高等教育的發展愿景。首先，進一步重點完善政策制度，提升高等教育治理、高等教育融資和高等教育質量改善方面的能力（約投入480萬美元）。其次，重點提升高校辦學質量，通過提供教學和研究創新補助金提升大學的教學質量與科研能力（約投入6140萬美元）。最后，完善配套管理體系搭建，資助領域包括項目管理、項目評價以及發展規劃、財務管理、采購和通信領域管理項目（約投入430萬美元）。[13]

總體而言，“第一階段項目”和“第二階段項目”為提升越南高等教育辦學質量，對其進行實質性的結構變革，包括在大學績效監測的基礎上引入競爭性機制，使高校培養出更高質量的人力資源。同時，為修訂高等教育定價結構奠定了基礎，包括學費、學生貸款和獎學金計劃，以減少公共預算。

（三）均衡發展：針對性資助加強教育公平

通過“第一階段項目”的實施經驗總結，世界銀行意識到弱勢群體的高等教育入學率偏低、項目實施存在明顯短板。為加強越南高等教育結構的均衡化發展，世界銀行采取有針對性的資助措施。在第二階段中側重于教育公平，加大維護弱勢群體，如女性、少數民族、貧困地區學生的受教育權。例如，在“第二階段項目”的受資助高校中，有5所位于貧困地區的學校在世界銀行的資助報告中被認定難以按期償還貸款，[14]但這些學校因代表著少數民族學生和貧困地區學生的平等受教育權而入選。

雖然兩次援助項目都是根據高校的競爭性提案向其提供補助金，但在第二階段中有針對性地彌補了第一階段存在的不足。“第二階段項目”資助對象首先由越南教育培訓部根據其教育質量和接受資助的準備情況而篩選，得到教育培訓部指定資格的高校才能獲得資助。資助高校數量從36所減少到22所，使項目資助力度更加集中。同時，第二階段還將申請撥款的次數從三次減少到一次，并允許越南教育培訓部在項目生效前提前批準部分撥款。在受資助的22所高校中，有17所大學是位于越南經濟水平較發達的城市和地區的精英高校。世界銀行認為，這樣的學校能夠吸引來自富裕城市家庭的收費學生，有利于其融資政策的成功，并成為后期越南大范圍推廣的典型案例。[15]

三、“第一階段項目”和“第二階段項目”的實施成效

世界銀行通過“第一階段項目”和“第二階段項目”前后累計對越南投入約1.74億美元[16]，在越南高等教育援助中取得三個方面的進展。一是初步完成高等教育管理體系建設；二是高校教學質量大幅提升；三是高等教育入學率和辦學類型得到增加。

（一）制度完善：初步建成高等教育管理體系與競爭性融資機制

“第一階段項目”和“第二階段項目”的援助重點是通過高等教育改革為市場經濟提供高素質勞動力，通過人力資源開發幫助越南降低人口貧困率，以及通過高等教育資源合理分配創造新的財政撥款模式以促進教育公平性。因此，兩個項目首先強調越南高等教育管理體制改革，成效彰顯在四個方面。一是促進管理權下放，將原屬于政府的高等教育直接管理權下放到學校層面。世界銀行設計的“第一階段項目”給予個別大學更大的自主權，并鼓勵發展非公立高等教育，以便在不同類型的大學之間創造一種促進提升的競爭氛圍。二是提高機構自主權，通過以競爭性資助機制的形式提供可自由支配的收入，使大學能夠自主設計機構戰略規劃，而不是完全依照教育部門的統一計劃。三是強化公共問責制度，既要求各大學系統地收集和披露其有關業績的信息，也要求教育部門健全國家級質量保證體系，并通過滿足世界銀行對高校籌資建議的要求，使高校既參與自我評價也參與外部評估。四是使各部委對制定高等教育政策的重要性形成一致和系統的認知。

在此基礎上，“第一階段項目”和“第二階段項目”加強競爭性融資機制建設，使越南高校的資金籌措能力得以提升，從而提升辦學質量。其成效主要體現在兩個方面，一是促進高校之間的競爭力。例如，“第一階段項目”資助名單由非公立大學在內的100多所高等教育機構參與競爭，遴選其中36所大學給予資助，獲選高校與政府（如教育培訓部）建立了一種“合同關系”，需要定期進行績效監控和審查。[17]相較于之前的政府定額撥款，此舉有利于高校自身奮進。二是增加高校經費來源渠道。世界銀行的財務分析報告顯示，如果越南政府在項目結束后繼續推行高等教育質量補助金計劃，那么高校經費來源將得到豐富，由原來僅依靠政府撥款變成政府常規性教育預算、學費收入、成本節約、研發活動這四個方面。[18]

（二）提質增效：高校教學質量大幅提升

“第一階段項目”和“第二階段項目”實施后越南高校教學質量提升明顯。從宏觀統計數據上看（見表1），在2017年項目結束后，越南高校學生入學率相較于之前增加了約13倍，尤其是在世界銀行教育援助項目開展的1997—2011年間，增速較高。其中，1997年起畢業生人數逐年增長，表明輟學率有所下降。當然，這雖然不能完全歸功于世界銀行的援助項目，但其投入的大量資金對越南高等教育基礎設施、師資培訓、科研能力、教學質量提升設置了專門的項目扶持，是越南高等教育發展不可或缺的助力。

表1 1987—2019年越南高等教育系統發展規模

從微觀領域而言，一是參與“第一階段項目”和“第二階段項目”高校的學生標準化測試的平均分數都有所提高，兩組大學平均完成本科學習的時間都有所減少。二是科研水平得到提高，在“第二階段項目”支持的249個研究項目中，共資助了1162篇國內發表文章和645篇國際發表文章，遠遠超過既定目標。在同一時期國內和國際發表文章的總數有所增加，大約是年發文量的兩倍。雖然這不能完全歸因于“第二階段項目”，但它的經費支持起主要作用。三是項目運行期間為開展科學和技術相關項目的大學提供的資助份額日益增多，從5.2%增長到11.8%。四是畢業生就業能力得到提升，并為學生創造了更多的就業機會。五是提高教師整體學歷水平，在“第二階段項目”中對教師參與研究生培訓和短期課程提供專項資助，使大學擁有碩士和博士學位的教師比例有所上升。[19]

（三）受益面廣：高等教育入學率提高并豐富辦學類型

世界銀行教育援助期間，越南高等教育的體量和質量都得以提升。越南調查數據顯示，在1992—2006年，25～55歲的人口中沒有完成最低教育的比例從23%下降到不到1%。而在2006年，25～55歲人口中約有5%進入了本科階段，提高了教育普及率和高等教育毛入學率。同時，高校招生人數幾乎翻了一番，從2001年的90萬人增加到2008年的160多萬人。[20]世界銀行調查報告顯示，在“第一階段項目”中，大學畢業后6個月內出國的學生人數從1.7%增加到2.4%。六個月內找到工作的學生比例從68.4%上升到72.4%。[21]此外，弱勢群體的受教育權同樣得到重視。根據越南教育培訓部的統計，少數民族學生的比例呈現增加的趨勢，從1999—2000學年的0.2%上升到2006—2007學年的0.5%，在2017—2018學年達到6%。[22]

同時，“第一階段項目”和“第二階段項目”間接豐富了越南高等教育辦學形式，促進了私立教育的發展。在1988年之前，越南高等教育只存在公立辦學一種形式。在美國解除禁令以后，越南開始修改相關政策，出臺允許謹慎引入非公有制投資的法律，高等教育機構辦學出現民辦、半公立和私立三種新形式。越南政府于1999年8月19日頒布的《第73/1999/ND-CP號法令》（Decree 73/1999/ND-CP），鼓勵非公有制高等教育機構的發展，鼓勵向這些機構提供公共財產，免除土地稅，并支持公立學術機構的教職人員轉向非公立機構工作。2005年，越南政府頒布《2005年4月18日第05/2005/NQ-CP號決議》（Resolution 05/2005/NQ-CP April 18 ,2005）為民辦大學提供更有力的政策支持，并決定逐步取消“半公立”類型，將其轉型為民辦或私立大學。[23]由此可見，越南私立高等教育自20世紀90年代中期出現，并在整個供應中所占的份額越來越重要。截至2009年底，越南共有412所高等教育機構，其中70所為私立機構。[24]

四、世界銀行在“第一階段項目”和“第二階段項目”的援助策略

世界銀行的教育援助有效地提升了越南的高等教育質量和數量，但由于不同國家價值觀念的差異，使世界銀行教育援助計劃在越南的實施面臨諸多困難。一是革新開放之前越南民眾長期缺乏接觸外來事物的窗口，且世界銀行推行的私立教育與越南以往提倡公立教育的體制相沖突，不利于政策改革；二是越南政府管理的公開性與透明度不足，制約項目的進展效率；三是越南政府管理權限過于集中，不利于進行跨部門、多機構協調參與的項目管理。因此，世界銀行在考量越南自身價值因素的基礎上調整其援助策略，主要實踐方式包括樹立權威形象，增加政策制定的話語權；引入競爭性融資機制，促使高等教育管理體系改革；聯合本土學者發聲，擴大政策的公眾影響力。

（一）樹立權威形象，增加政策制定話語權

世界銀行利用知識經濟推動其全球領導地位，在越南政府層面不斷提升政策制定的參與度和影響力，以此提高援助項目的實施效率。

首先，世界銀行根據實踐判斷越南教育培訓部受限于自身權限，在部分教育經濟數據收集和政策制定方面存在困難。為應對這一挑戰，世界銀行選擇與行政權力更高的計劃投資部（Ministry of Planning and Investment）的教育融資部門（Vietnam Education Financing Sector Study）合作，并將所有工作組都統一歸屬給計劃投資部主持的高級指導委員會管理，還包括其他政府機構的成員。世界銀行這一舉措既有利于獲得教育研究所需的各項政府機構的官方統計數據，又利于提升政府跨部門層面政策制定的影響力。

其次，世界銀行致力于促進援助國提升政策制定的公開性和透明度，特點是政策制定中跨部門交流、參與的行為越來越多。一方面，多部門共同對政策制定進行決策，提升越南本土社會對世界銀行研究結果和政策建議的擁有感，有利于相關政策的后期推廣。另一方面，世界銀行通過控制教育融資部門在政策制定過程中占據主導地位，主要途徑是設計重要研究課題，得到的數據交由世界銀行的經濟學家分析和解釋，并形成書面報告呈現給越南民眾、各界學者乃至國際社會。這些報告將成為越南政府的決策依據。

顯然，世界銀行利用其專家權威對越南教育系統的問題進行分類和界定，類似于醫生給病人開出診斷和處方。通過與越南中央政權中最有影響力的部門合作，并大規模地進行全面的研究，使世界銀行的影響力擴散至越南各級政府部門。換言之，世界銀行的威信通過自我診斷和自我治療得到擴大，其所扮演的機構角色既是“當權者”，又是“權威者”。

（二）引入競爭性融資機制，促使高等教育管理體系改革

世界銀行進行教育援助之前，越南政府對高等教育的管理實行中央管理機制和預算補貼制度，對高校的相關政策制定與財政投入主要基于對學校招生計劃的預判。實踐證明，這樣的管理體制不利于越南高校的健康發展。據此，“第一階段項目”的主要戰略目標是建立新的籌資機制，具有可持續性、有競爭力、靈活性等特征。此舉是根本性變革，旨在越南經濟轉型背景下引入融資機制，實現路徑是從貸款中提取一筆特別資金以競爭方式提供給符合某些資格標準的大學，評判標準是學術和科研能力、財務表現、績效監測和機構戰略規劃。這一舉措促使越南高校重視教育質量，并根據自身的發展戰略進行財務調整與重組。

該政策工具的合法性體現在兩個方面，一是產出導向被視為建立績效和質量監控機制的杠桿。二是通過在常規資金基礎上向合格大學引入質量改進補助金（Quality Improvement Grants），使資助形式更為靈活、更具競爭力。由此可見，世界銀行以相對較少的資金，通過設計科層管理體系和獨立的運營機構，改善了越南高等教育的管理機制。盡管這一由契約關系推動的競爭性融資機制尚處于早期階段，但具有取代當前集權式管理的趨勢。這一新的治理機制、競爭風氣和新意識形態將市場與競爭力視為分配資源和提高質量的有效政策工具，也是越南建立世界一流大學的國家總體規劃的基礎。

（三）聯合本土學者，擴大政策公眾影響力

由于世界銀行推行的私立教育與越南以往提倡公立教育的體制相沖突，在推行過程中受到來自民意的阻力較大。例如，在革新開放之前，越南教育實行全免費制，這極不利于世界銀行推行高等教育收費制。同時，相較于外來組織，越南本土專家的學術和政治觀點具有更大的制度權威，且他們一般都是政黨成員。為更好地獲得民意基礎，世界銀行鼓勵地方參與政策制定，包括政府部門的高級干部和學術界人士。世界銀行邀請在西方受教育和生活的海外越南學者與當地學者一起，直接或間接地參與高等教育改革，從而創建越南精英知識分子網絡，擴大其政策的公眾影響力。

同時，世界銀行利用越南政府為挽回早年流失海外的僑胞而頒布的相關人才引進政策，聘用大批海外越南學者作為“國際顧問”或“技術顧問”，與越南政府雇用的“國家顧問”合作，主要任務是調查和分析越南高校面臨的問題與挑戰，以便為申請世界銀行貸款作準備。由于這些都是在西方接受高等教育的越南裔學者，是具備高素質的專業人才，對越南的文化和社會背景有透徹的了解，他們所提出的建議都具有很強的針對性。世界銀行和越南教育培訓部的政策文件都采納了他們公開表達的部分觀點，在“第一階段項目”和“第二階段項目”中表現突出。一是對高等教育系統的目標、戰略和計劃的制定與重塑產生了重要影響，其專業知識使世界銀行推行的舉措更具權威性，其本土價值觀又為改革議程帶來針對性。二是形成了一種新的政治規范和觀念傳播途徑。這些學者通過舉辦免費的公開講座、出版書籍、與當地學者合作撰寫各類文件等，分析了世界銀行提出的政策主張及其對越南社會結構的影響。這些成果通過大眾媒體向更廣泛的公眾傳播，使新的行動者間接參與了決策過程，即世界銀行為專家開辟了發聲渠道，并改變了民眾長期以來認為教育問題只由政府決定的陳舊觀念。

五、結語

在全球化浪潮的裹挾下各國都面臨相似的挑戰，而民族國家的本土性和自主性在此背景下如何發展成為值得商榷的話題。世界銀行作為影響力巨大的國際組織之一，塑造了國家之外的權威形象，成為主權國家、民族國家之外的第三方決策主體。民族國家越來越多地與國際組織和市場分享決策權，并將其教育系統和目標與其他地方的國際標準和做法進行比較，這一事實可能會促進各國之間更大程度的同質化或教育政策的趨同。

就援助內容而言，世界銀行通過將全新的治理理念和決策模式帶入越南當局被其接受，并使之融入國際舞臺，已成功將越南改造為民族國家在教育領域應對全球化的模板之一。換言之，越南通過世界銀行政策性貸款項目來審查國家高等教育體系的發展和轉型，在世界銀行介入后越南發生的變化，如經濟增長、就業崗位增加、新思想增多、信息和資源的流動頻率增高，都被視為其融入國際舞臺的積極反饋。

就援助效果而言，“第一階段項目”和“第二階段項目”都實現了特定的目標與使命。一是幫助越南提升高等教育體量和質量；二是將自身的全球化高等教育政策思想引入越南，即世界銀行無疑也在越南尋求鞏固自己世界經濟中心地位的機會。同時，這些觀點在世界銀行對越南教育援助的應對策略中得到印證，從經濟學視角出發，基于回報率理論為援助對象提供一系列“短期教育政策菜單”（Short-term Education Policy Menu）是世界銀行在各借貸國使用的短期政策選擇。一般包括三種路徑：建議通過引入用戶收費來削弱公立高等教育；發展信貸市場；政府對大學的管理權限下放并增加私立教育。[25]這些舉措也屬于世界銀行整體宏觀經濟調整方案的一部分，與金融、貿易、稅收和工業政策等措施組合，旨在保護低收入群體的法規列表嵌套，共同作用于被援助國。

就援助對策而言，世界銀行通過規范頂層設計，采用自上而下的實施路徑對越南進行教育援助，在越南許多領域都產生了深遠影響。但越南決策層在其中扮演著相對被動的角色，他們沒有對引進的理念做出反應和調整，而是被動地接受，在制定實踐計劃和執行政策方面過分依賴外部參與者。可以說，越南決策者深受國際組織強加的政策思想的影響。

綜上所述，世界銀行的援助對越南而言既是機遇，也是挑戰。一方面，世界銀行利用其貸款規模、全球影響力、專家智囊團和政策影響力將繼續鞏固自身在教育領域最強大的國際組織的地位。隨著影響力網絡的不斷擴大，世界銀行在應對與改善教育問題方面有更為超前的理念和實踐。另一方面，越南在面臨政策借貸和外來組織左右其決策當局時，需要根據自身情況對選擇采取何種政策保持警惕和謹慎。因此，被援助國要具備應對變局的能力，在發生任何變革之前建立相應制度，以立預破，方能更好地應對變局。