第二類創新醫療器械審批現狀及監管的幾點思考

【作 者】 段世梅，仲志真

上海市醫療器械化妝品審評核查中心，上海市，200020

0 引言

醫療器械作為國家現代化醫療衛生體系建設中的基礎裝備，直接關系到人民群眾的生命安全和健康福祉。在過去的幾十年里，我國逐漸躋身為醫療器械進口、制造、出口大國。中國醫療衛生事業和龐大人口的醫療保健服務，不可能完全依賴進口產品，尤其在重大公共衛生危機狀態下，醫療器械具有顯著的 卡脖子效應，高端進口醫療器械市場長期被跨國公司壟斷，國產醫療器械競爭力薄弱，人民群眾醫療費用居高不下的問題仍待解決。為了擺脫這種狀況，近年我國愈發重視醫療器械行業創新[1]。特別在高端醫療器械領域提出了國產替代，并發布了創新醫療器械審批程序[2]，醫療器械的自主創新及相關產品的國產化，對國民健康保障具有極其重要的意義。

1 第二類創新醫療器械審批現狀

2015年后，廣東、浙江、山東、江蘇、四川、江西、陜西、湖南、河南等地分別出臺了第二類創新醫療器械特別審批程序，截至目前，各省市擬進入第二類創新醫療器械公示數量如圖1所示（數據來源于各省市局網站公示）。

圖1 各省市第二類創新醫療器械公示數量Fig.1 Number of class II innovative medical devices publicized by provinces and cities

選取廣東、浙江、山東、湖南為例對進入創新醫療器械公示產品進行類型分布分析，由表1可以看出，有源醫療器械在第二類創新醫療器械中的占比遠高于無源醫療器械和體外診斷試劑。通過對上海第二類創新醫療器械的申報情況梳理，有源醫療器械（包括醫用軟件）在第二類創新醫療器械申報產品中占比為54.2%，與其他省市情況類似，占比較高。有源醫療器械申報量的大幅上漲，主要是數字化轉型帶來的改變。隨著大數據、人工智能及穿戴式設備的發展，未來該類產品的創新比例可能會進一步上升。

表1 選取省份產品類型分布情況表 ［n（%）］Tab.1 Distribution of product types in selected provinces

2020年2月，上海市藥品監督管理局對外發布了《上海市第二類創新醫療器械特別審查程序》[3]，為第二類創新醫療器械開辟了專用通道，企業創新積極性高漲，產業迅速發展。目前第二類創新醫療器械的來源主要有臨床實踐創新、新技術在醫療器械上的應用及已有醫療器械迭代新技術后的換代產品等3個方面。

自2020年2月至今，共計收到第二類創新醫療器械審批申請24件，其中有源醫療器械13件，占比54.2%；無源醫療器械10件，占比41.6%；體外診斷試劑1件，占比4.2%。24件中符合形式審查要求予以受理15件，不予受理9件，主要原因是申報資料不齊全和申報產品管理類別存疑。

受理的第二類創新醫療器械，目前僅有3件（2件有源醫療器械，1件無源醫療器械）第二類創新醫療器械產品獲批進入創新醫療器械通道。通過分析本市的第二類創新醫療器械審查情況，發現通過率比較低的原因主要有以下幾點：

（1）產品主要的作用原理/作用機理經審查后屬于非國內首創產品。

（2）產品的性能或安全性有改進，但無根本改進，不能判斷技術上是否處于國際領先水平。

（3）申報產品提交的發明專利不是產品的核心技術或提交的核心發明專利與申報產品無明顯關聯性。

（4）申報創新醫療器械與已在臨床應用的同類產品相比，或者與臨床的 金標準 相比，無顯著的臨床應價值，或通過引進國外成熟產品進行升級，但未提交升級后相關臨床前研究和臨床試驗資料，缺乏證明申報產品具有顯著臨床應用價值的證據。

綜上，不予通過創新醫療器械審批一方面是因為注冊申請人申報產品本身不符合該程序規定的相關要求；另一方面是因為注冊申請人提交的申報材料不足以證明其滿足該程序的要求。

2 創新研究成果轉化為醫療器械上市的難點

大量現代科學技術前沿成果的匯集，使醫療器械創新產品不斷涌現，但創新研究成果在轉化為產品時仍遇到不少難點，一定程度上導致創新醫療器械上市進程緩慢。

2.1 產品技術要求制定環節面臨的難點

對于創新醫療器械，由于沒有公認的評價思路和方法可參考，也沒有相應的國家標準或行業標準，注冊申請人需通過研發設計確定產品的性能指標，導致制訂產品技術要求、性能指標和確定檢驗方法周期過長，如在設計開發時未考慮部分安全風險點，審評環節可能面臨補充檢測，會進一步導致上市進程緩慢。

2.2 臨床評價環節面臨的難點

對于創新醫療器械，由于其在結構與工作原理、材料構成與特性、軟件算法等方面與已獲批上市醫療器械存在明顯差異，有些創新醫療器械甚至開創了某一領域的全新治療方向，按照《醫療器械臨床評價技術指導原則》的規定，只能通過臨床試驗路徑進行臨床評價，導致成本上升、產品上市進程延長。

2.3 質量管理體系面臨的難點

醫療器械注冊質量管理體系，決定了產品是否能夠注冊上市，也承擔著保證上市產品真實安全和穩定可靠。創新醫療器械的注冊申請人一般為初創企業、醫療機構、科研機構，重視樣品實物，忽略質量管理體系的建立，缺少專業的質量體系管理人員，導致不能提供樣品在質量管理體系下運行的相關記錄，可能會在注冊核查時無法提供注冊檢驗用樣品的生產記錄和檢驗記錄，導致無法得出申請產品樣品的真實性結論。

3 第二類創新醫療器械監管的幾點思考

依據本市以往第二類創新醫療器械的審批經驗，針對創新醫療器械審批建議可通過建立健全制度規章，轉變審評審批思路，將服務延伸至創新醫療器械產品研發及臨床試驗方案制訂等環節[4]，進一步推進創新醫療器械上市進程，促進科研成果的快速轉化。

（1）提前布局，提高能力。提高創新醫療器械提前服務能力，通過預測未來幾年具有戰略性、前瞻性的醫療器械關鍵技術點，設立科研項目；同時引導和鼓勵有條件的科研院所、高等院校和臨床醫院的專家，積極與創新企業開展合作，共同探索產品的技術要求和檢測方法制訂，以期提高申報資料的質量。

（2）強化綠色通道，落實提前介入服務，加大技術審評與注冊核查的同步機制。對進入創新審批程序的醫療器械指定專人負責對接，開展提前介入服務，如對注冊申報資料開展審查，同時積極開展上門調研、法規宣貫、辦理流程介紹、生產質量管理體系指導、企業問題咨詢解答等服務，助力企業更好地了解法規、流程，提前做好準備，少走彎路，縮減審評核查耗時。

（3）拓展咨詢服務渠道，優化現場咨詢機制。以臨床需求為導向，對醫療機構為主導研發的創新醫療器械，積極參與產品技術要求的制訂研究工作中的答疑解惑，深入醫療機構探討醫療器械創新產品的研發和驗證工作，切實幫助臨床機構解決研發中遇到的困難和問題。主動聯系各創新醫療器械服務站和相關園區，提前了解擬申報創新醫療器械企業的各種需求，對企業開展相關業務指導，側面提高申報資料的質量。

（4）加強創新醫療器械事中事后監管制度銜接。依據創新醫療器械的特點，探索定期提交創新醫療器械客戶投訴記錄、年度不良事件報告、臨床使用情況報告及召回情況報告；監管部門適時以數據庫的方式公布創新醫療器械使用的相關信息。由于創新醫療器械在使用上也具有獨特性和創新性，為了做好使用環節的監管，建議制定創新醫療器械使用質量監督管理辦法，規范創新醫療器械的使用。

監管部門可通過不定期走訪企業，了解企業存在的問題及困惑，定期總結，適時調整監管政策。隨著醫療器械監管政策的不斷完善，創新醫藥器械未來的方向將會以高端醫療設備國產化、高端醫療設備的短板為重心，突破技術裝備瓶頸，實現高端醫療器械的自主可控，也為人民群眾的生命安全和健康造福。