生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟銜接研究

田 琳

陜西理工大學經(jīng)濟管理與法學學院，陜西 漢中 723001

一、問題的提出

2015年我國《環(huán)保法》明確了公益訴訟的原告資格問題，隨后，我國開始在13個省（區(qū)、市）試點檢察公益訴訟制度，2017年我國正式確立環(huán)境民事公益訴訟制度，明確了生態(tài)環(huán)境保護的司法救濟途徑。環(huán)境民事公益訴訟制度確立后，在實踐發(fā)展過程中，因提起訴訟的社會組織有限等原因，制度效能未能充分發(fā)揮，對生態(tài)環(huán)境的保護存在制度嚴密性不足的問題。

為加大環(huán)境保護力度，提升司法保護環(huán)境的效能，在經(jīng)過5年的試點、頒布了兩部改革方案后，我國2021年施行的《民法典》侵權(quán)責任編明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人和賠償范圍。我國生態(tài)損害救濟制度實際上以“雙軌制”模式確立（即環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟），不可否認其在救濟生態(tài)損害方面具有重要意義，但“雙軌制”的實施也存在一些實踐問題，如“兩訴”的重合、“一案兩訴”等問題增加了被告訴訟負擔，浪費了司法資源。［1］如何避免“一案兩訴”，發(fā)揮兩種制度的效能，是目前急需討論和解決的重要問題。

二、“兩訴”沖突原因探析

（一）訴訟性質(zhì)與理論基礎(chǔ)上的爭議

1.關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)爭議

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)仍有爭議，目前，主要有以下這四種不同的觀點：

（1）公益訴訟說。呂忠梅、鄧少旭等是公益訴訟說的支持者，認為訴訟目的決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公益性質(zhì)；［2］（2）私益訴訟說。郭海藍、陳德敏等學者認為政府能作為賠償權(quán)利人索賠，其所依據(jù)的是自然資源國家所有權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于侵權(quán)之訴，應為私益訴訟；［3］（3）國益訴訟說。肖建國等學者堅持國益訴訟說，認為公益說、私益說都不能完整確切地囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特征，自然資源國家所有是法律規(guī)定的部門提起索賠訴訟的理論基礎(chǔ)，公益訴訟抑或私益訴訟主體，都缺乏基于自然資源國家所有權(quán)起訴的合法性；［4］（4）混合訴訟說。竺效、梁曉敏等學者認為自然資源具有雙重價值，即經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，所以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應是混合訴訟。［5］

2.關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)爭議

有部分學者認為根據(jù)我國《民法典·物權(quán)編》，自然資源中部分屬于集體所有，以自然資源國家所有權(quán)理論為該制度的理論基礎(chǔ)，有邏輯不周密的嫌疑，對集體所有的自然資源遭受的環(huán)境污染和生態(tài)破壞提起訴訟缺乏足夠的理論支撐。堅持自然資源國家所有權(quán)理論，在某種程度上是將自然資源“物權(quán)化”了，國家在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中訴權(quán)來源的正當性難以得到充分的論證。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立時間較短，制度設(shè)計還有待完善，其性質(zhì)和理論基礎(chǔ)仍存在爭議，加之，其與環(huán)境民事公益訴訟確實存在一些相似之處，這會導致“兩訴”關(guān)系難以統(tǒng)籌，給“兩訴”的界分和銜接增加難度，實踐中極有可能因此出現(xiàn)“一案兩訴”問題。

（二）各地對適用范圍的規(guī)定存在差異

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）第三部分規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍，部分省市在實施過程中，對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用情形進行了細化規(guī)定。

《改革方案》中規(guī)定的第一種適用情形是發(fā)生較大以及以上的突發(fā)環(huán)境事件，但是，浙江省P市卻將一般突發(fā)環(huán)境事件也納入了適用范圍，擴大了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的范圍。《改革方案》中的另一種情形是生態(tài)破壞、環(huán)境污染事件發(fā)生于重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)。然而，有的省市擴大了適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的區(qū)域，或是增加了生態(tài)保護紅線區(qū)，或是將適用范圍擴張到重要江河湖泊二級以上水功能區(qū)內(nèi)［6］。《改革方案》中最后一種情形，即發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形，這一兜底條款對生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及損害結(jié)果嚴重程度未作詳細規(guī)定，大多數(shù)省市在細化這一規(guī)定時，對于生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及損害結(jié)果的嚴重程度的認定標準存在一些差別，這容易導致適用范圍不當擴張。［7］“兩訴”適用范圍重合，產(chǎn)生“一案兩訴”問題，也不利于及時救濟環(huán)境損害。

（三）銜接規(guī)則不完善

2019年最高人民法院頒行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）對“兩訴”銜接設(shè)置了順位，規(guī)定遇到“一案兩訴”情形時，暫停審理公益訴訟，先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，雖然《若干規(guī)定》對“兩訴”的順位進行了規(guī)定，但是若“兩訴”同時提交到法院，經(jīng)法院立案受理后，仍然會出現(xiàn)重復調(diào)查的問題，導致司法資源的浪費，可見，“一案兩訴”問題并未得到妥善解決。［8］

三、“兩訴”界分與銜接對策

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在理論與實踐中存在的問題導致“一案兩訴”問題。要解決“一案兩訴”問題，首先，要從訴訟性質(zhì)、適用范圍方面界分“兩訴”；［9］其次，在“兩訴”適用范圍或訴訟標的重合的范圍內(nèi)，設(shè)置合理的銜接規(guī)則，以及時修復受損害的生態(tài)環(huán)境。

（一）界分“兩訴”的建議

1.厘清爭議、確定性質(zhì)

明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)對于統(tǒng)籌其與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系非常重要，對于解決“一案兩訴”“兩訴”的合理銜接等問題也具有重要的意義。

首先，以“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)理論為基礎(chǔ)，建立的是一種私法的救濟機制，與環(huán)境民事公益訴訟不屬于同一訴訟系屬，容易使“兩訴”的銜接難度增大，也不利于統(tǒng)籌二者的關(guān)系，會影響整個制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；［10］其次，國家在擁有強制性的行政監(jiān)管手段的同時，使用一種私法救濟的途徑去修復受損害的生態(tài)環(huán)境，這難免有公法向私法逃逸的嫌疑；最后，國家有保護環(huán)境的義務(wù)，在行政監(jiān)管手段不能很好地遏制生態(tài)破壞、救濟受損害的生態(tài)環(huán)境時，國家基于對環(huán)境的監(jiān)管權(quán)，向生態(tài)破壞者、環(huán)境污染者進行索賠，是一種特殊的執(zhí)法補充機制。

因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應當被定性為特殊的環(huán)境公益訴訟，其作為國家環(huán)境監(jiān)管權(quán)的延伸，也應當具有公權(quán)性質(zhì)，且如此定義生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，能將其與環(huán)境民事公益訴訟歸屬于同一訴訟系屬，能夠減少“兩訴”的沖突，統(tǒng)籌“兩訴”的關(guān)系。

2.明確適用范圍

要解決“一案兩訴”，有必要明確適用范圍。首先，應統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍，對于達到何種程度的生態(tài)損害能夠納入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍，必須設(shè)定一個明確標準，各地在制定具體的實施方案時，須得以此為基準。

其次，對于《改革方案》的三種適用情形，要對“較大”“重大”“特別重大”制定具體的量化標準，尤其是第三種情形，對兜底條款的適用要有明確的限制，不能不區(qū)分損害的嚴重程度，就讓所有的生態(tài)環(huán)境損害都進入到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的保護范圍內(nèi)。若不作限制，勢必會導致與環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍的重合，引起重復訴訟，也可能導致在出現(xiàn)跨區(qū)域的生態(tài)破壞、環(huán)境污染時，由于各地認定標準不一，容易出現(xiàn)管轄爭議，而不能及時修復生態(tài)環(huán)境。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)展的不同階段來決定以哪種訴訟遏制可能的環(huán)境損害或救濟受損的生態(tài)環(huán)境，可以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟重點救濟實際損害，以環(huán)境民事公益訴訟著重預防環(huán)境風險。［11］如此，可在一定程度上減少“一案兩訴”情況的出現(xiàn)。

（二）“兩訴”銜接的建議

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先

行政機關(guān)本身就具有環(huán)境監(jiān)管義務(wù)，應當在行政手段不足以或者不能修復受損生態(tài)環(huán)境時，及時開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，在磋商無果、環(huán)境污染者不履行磋商協(xié)議時，作為賠償權(quán)利人提起索賠訴訟。行政機關(guān)擁有諸如行政處罰、行政強制等權(quán)力，在調(diào)查處置生態(tài)環(huán)境損害過程中，收集證據(jù)較為便利，并且行政機關(guān)有與環(huán)境監(jiān)測、法制審核等相關(guān)的專業(yè)人才，其擁有的特定的環(huán)境修復標準有益于在執(zhí)行階段督促被告的修復行為。［12］

綜上，行政機關(guān)在進行生態(tài)環(huán)境損害索賠方面具有一定的優(yōu)勢，建議我國以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，檢察機關(guān)或環(huán)保組織在行政機關(guān)不作為時才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。行政機關(guān)采取磋商或訴訟等措施后，檢察機關(guān)或社會組織就同一損害事實提起環(huán)境民事公益訴訟且其訴求與損害賠償訴訟基本相同，法院應當裁定不予受理。

2.環(huán)境民事公益訴訟作為補充

我國環(huán)境公益訴訟制度從確立之初，其就是以補充手段為角色定位的，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立后，行政機關(guān)保護環(huán)境的手段更為周密，依據(jù)行政優(yōu)先規(guī)則，環(huán)境民事公益訴訟主體應當以一種補充主體的身份，參與環(huán)境問題的管理和救濟。［13］

綜合以上原因，在救濟生態(tài)損害方面，環(huán)境民事公益訴訟作為補充手段存在更為合適，在行政機關(guān)的行政措施不能解決環(huán)境問題，且行政機關(guān)未開展損害賠償磋商或提起索賠訴訟，抑或是索賠訴訟的生效判決不能完全修復環(huán)境損害時，補充主體才能通過公益訴訟救濟環(huán)境損害。［14］

3.“兩訴”主體建立合作機制

為避免“兩訴”主體同時向法院提起訴求一致的訴訟，也為了繼續(xù)激勵環(huán)保組織參與環(huán)境保護，不至于在經(jīng)過調(diào)查后，因為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟已經(jīng)解決了環(huán)境問題，而使得之前的工作失去意義，浪費社會資源。有必要通過支持起訴程序、信息共享的方式建立合作機制，更好地發(fā)揮兩訴效能。［15］行政機關(guān)、環(huán)保組織和檢察機關(guān)可以在生態(tài)損害發(fā)生之后，及時建立溝通機制，交流各自掌握的線索，督促前一順位的行政機關(guān)及時開展磋商或提起訴訟，其他主體則可以支持起訴。

各主體在證據(jù)收集方面也可以進行合作。環(huán)境訴訟的證據(jù)一般難以固定、取證難度較大，行政機關(guān)可在特定情形下，將自身收集的證據(jù)交予環(huán)保組織或檢察機關(guān)以支持起訴。同理，環(huán)保組織和檢察機關(guān)也可以在行政機關(guān)提起賠償訴訟前將自己掌握的證據(jù)交付給行政機關(guān)，降低取證難度，避免重復取證、鑒定或評估，節(jié)約資源。

四、結(jié)語

目前，我國救濟環(huán)境損害的兩種制度保護的法益相同、適用范圍在一定程度上也有重合，實踐中出現(xiàn)了“一案兩訴”的問題。建議重新界定訴訟性質(zhì)、進一步明確適用范圍來界分“兩訴”，以減少“一案兩訴”情形的出現(xiàn)，若“兩訴”適用范圍重合，以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟作為補充，使“兩訴”主體建立合作機制，解決“一案兩訴”問題。未來生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論必然更加成熟，有必要制定一部關(guān)于生態(tài)環(huán)境救濟的法律，將兩種制度以法律的形式確定下來，指導我國環(huán)境保護司法實踐。