民事“執(zhí)行難”成因及解決路徑探析

羅志紅 陳 靜

1.成都大學，四川 成都 610106；2.四川川達律師事務所，四川 成都 610041

如果民事生效判決、仲裁裁決、調(diào)解協(xié)議能夠徹底執(zhí)行，對保護債權(quán)人利益，維護交易秩序，保障法治的實施，改善社會風氣都有很大價值。雖然從上到下采取了各種措施，然而，由于各種原因，民事“執(zhí)行難”還沒有根本扭轉(zhuǎn)。因此，有必要深入探討“執(zhí)行難”的成因及解決路徑。

一、“執(zhí)行難”的涵義、特征及本質(zhì)

眾所周知，執(zhí)行主要包括刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行。本文所展開論述的主要是民事執(zhí)行。民事執(zhí)行是指執(zhí)行機關根據(jù)法律的規(guī)定，以生效的、具有民事給付內(nèi)容的法律文書為根據(jù)，行使民事執(zhí)行權(quán)，采取措施強制債務人履行義務從而實現(xiàn)生效法律文書確定的內(nèi)容，并解決因此形成的爭議的活動和程序。［1］本文所講的“執(zhí)行難”是指“民事執(zhí)行難”。

“執(zhí)行難”在實務界主要指“被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財產(chǎn)難尋，執(zhí)行協(xié)助人難求，應執(zhí)行財產(chǎn)難動”。［2］“執(zhí)行難”是人民法院在執(zhí)行活動過程中，因遇到主客觀因素的阻礙執(zhí)行目的無法實現(xiàn)的現(xiàn)象。

在理論界，“執(zhí)行難”是指生效法律文書確定的權(quán)利義務經(jīng)過強制執(zhí)行程序仍未全部實現(xiàn)的客觀狀態(tài)，包括執(zhí)行不力和執(zhí)行不能兩種情形。前者是指被執(zhí)行人具備執(zhí)行條件，而法院沒有及時執(zhí)行到位，后者是指被執(zhí)行人不具備執(zhí)行條件，法院無法執(zhí)行到位。［3］

作為我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、過渡期一種特殊的法律現(xiàn)象，可以把“執(zhí)行難”理解為一種功能相當有限的法律程序直接面對過于復雜的社會現(xiàn)實，不得不處理遠超過其制度容量的問題時不堪重負而引起的制度扭曲或制度緊張。［4］

二、“執(zhí)行難”的歷史演進

“執(zhí)行難”第一階段是中華人民共和國成立后至改革開放初期。這一時期是前“執(zhí)行難”時期。限于當時的政治、經(jīng)濟和社會原因，“執(zhí)行難”問題還沒出現(xiàn)。

第二階段是改革開放初期至1998年。這一時期是“執(zhí)行難”出現(xiàn)和爆發(fā)的時期。這一時期，隨著國家經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)變，各種經(jīng)濟糾紛不斷增多，訴訟案件隨之不斷增多，而實際執(zhí)行到位的案件卻不多，出現(xiàn)了大量“執(zhí)行難”的案件。1987年，最高人民法院在工作報告中首次使用“執(zhí)行難”一詞。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，“執(zhí)行難”逐步蔓延到傳統(tǒng)民事訴訟中，“執(zhí)行難”問題也逐步爆發(fā)。

第三個階段從1999-2009年。這一時期是“執(zhí)行難”與破解“執(zhí)行難”的拉鋸戰(zhàn)時期。1999年，中共中央下發(fā)《關于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告〉的通知》，最高人民法院在全國法院開展“執(zhí)行年”活動，“執(zhí)行難”初步得到緩解。但是由于暴力抗法、非法干預、地方保護主義等諸多因素，“執(zhí)行難”問題仍然沒有得到根本好轉(zhuǎn)。

第四階段從2010年到現(xiàn)在。2008-2009年的全球金融危機造成了我國經(jīng)濟下行，經(jīng)濟糾紛大幅增長，案件執(zhí)行難度不斷增加，從中央到地方，各部門，特別是人民法院千方百計破解“執(zhí)行難”，取得了較大成效。［5］

三、“執(zhí)行難”的現(xiàn)狀及成因

1999年，中共中央《關于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告〉的通知》列舉了“執(zhí)行難”的突出表現(xiàn)：“人民法院在個案執(zhí)行中遇到的抗拒、阻礙、干預執(zhí)行的問題令人觸目驚心：有的肆意撕毀人民法院的查封令、扣押令，擅自處置被執(zhí)行的財產(chǎn)；有的惡意串通，搞假破產(chǎn)、假抵押，逃避債務；有的將人民法院依法扣押被執(zhí)行人財產(chǎn)當做‘搶劫’案件處理，或者重復查封、扣押、凍結(jié)人民法院執(zhí)行的標的物，劃撥人民法院凍結(jié)的款項；有的具有法定協(xié)助執(zhí)行義務的單位和個人不配合、不協(xié)助，刁難執(zhí)行，甚至為當事人通風報信，幫助當事人藏匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)；有的暴力抗拒執(zhí)行，毆打、圍攻、非法關押甚至殺害執(zhí)行人員等等”。

現(xiàn)在，案件執(zhí)行難度不斷增加。主要表現(xiàn)為：案件構(gòu)成中執(zhí)行難度大的案件比例上升；案件結(jié)案后進入執(zhí)行程序的比例大幅反彈；未執(zhí)行到位的比例大幅反彈。［6］綜合來看，“執(zhí)行難”的成因有如下幾點：

（一）社會管理體系不健全

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟活動頻繁，交易頻率加快，但是社會管理沒有隨之增強，導致需要法院、公安、國土、工商、稅務、銀行等各部門緊密配合才能解決的“執(zhí)行難”問題長期得不到根本解決，債權(quán)人利益受到很大影響，人民群眾對人民法院執(zhí)行工作的滿意度降低。此外，社會信用體系不健全，不動產(chǎn)登記系統(tǒng)全國沒有聯(lián)網(wǎng)，其他財產(chǎn)信息執(zhí)行人員不能便捷查詢。這些讓有的債務人有恃無恐，規(guī)避、逃避履行債務，甚至要求其親朋好友積極幫助他們逃避執(zhí)行，人民法院的執(zhí)行工作就變得更加艱難。

（二）規(guī)范市場主體的法律不健全

第一，我國至今沒有一部完整獨立的“民事強制執(zhí)行法”，這使得人們對民事執(zhí)行的地位、重要性認識不足，有關部門對執(zhí)行工作不緊密配合，也使得在執(zhí)行工作中不少問題因為沒有法律根據(jù)而無法解決，從而導致問題越積越多。

第二，我國現(xiàn)行《民事訴訟法》雖然增加了執(zhí)行編，但還是有不足之處。一是沒有進行科學精確的分類，適用起來較為困難；二是民事執(zhí)行措施的數(shù)量過少，不能滿足民事執(zhí)行實踐的需要；三是對執(zhí)行措施的適用程序與要求沒有作出明確規(guī)定。

第三，對不執(zhí)行及妨礙執(zhí)行沒有規(guī)定嚴厲的制裁措施。“對于拒不執(zhí)行生效判決、裁定罪的刑事訴訟程序繁瑣，《刑事訴訟法》的相關規(guī)定不夠具體，操作不便，導致對規(guī)避執(zhí)行行為依法追究刑事責任的甚少，無法對規(guī)避執(zhí)行行為人造成強大威懾。”

第四，新類型強制措施缺乏可操作性。“限制出境、限制高消費、在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務信息等新的執(zhí)行措施，缺乏相應的配套制度，其作用難以充分發(fā)揮。”

（三）社會風氣、社會觀念存在不少問題

由于封建思想的影響和法治社會建設不健全，全社會尊重法律，誠實守信的風氣還不夠濃厚，遇到該履行債務時，有的人想方設法逃避執(zhí)行，甚至暴力抗拒執(zhí)行，也有人積極支持、幫助他們逃避、阻礙執(zhí)行，導致“執(zhí)行難”長期得不到根本好轉(zhuǎn)。

至于社會觀念方面，則存在許多經(jīng)濟主體因經(jīng)營風險、商業(yè)風險意識不夠而沒有簽訂規(guī)范、嚴謹?shù)暮贤Ｒ坏┳约禾幚聿涣思m紛就希望法院完全解決其損失，加之人們權(quán)利意識增強和法院實行立案登記制，大量案件涌入法院就是必然的，一定程度上造成了很多案件的堆積，加劇了“執(zhí)行難”問題。

（四）執(zhí)行機關也存在不少問題

既然民事執(zhí)行權(quán)是由執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)構(gòu)成，那么民事執(zhí)行機關內(nèi)部就應該設立執(zhí)行立案庭負責行使執(zhí)行命令權(quán)，設立執(zhí)行裁判庭行使執(zhí)行裁判權(quán)，設立執(zhí)行實施庭負責行使執(zhí)行實施權(quán)。為與此相適應，民事執(zhí)行機關也應當配備執(zhí)行法官和執(zhí)行官兩類人員，分別行使執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。

四、解決“執(zhí)行難”的價值

（一）保護債權(quán)人利益，維護法律尊嚴

“執(zhí)行難”是多年來困擾人民法院的重大難題，解決了“執(zhí)行難”最直接、最明顯的價值就是保護債權(quán)人的利益。解決了“執(zhí)行難”就會讓全社會知道，欠債必須還而且一定會還，債務人就不會想方設法逃避執(zhí)行，法院的威信得以維護，法律的尊嚴也能夠得以維護。

（二）促進社會風氣的好轉(zhuǎn)和社會觀念的轉(zhuǎn)變

如前所述，“執(zhí)行難”讓本來就不夠濃厚的尊重法律、誠實守信的社會風氣更加惡化。解決“執(zhí)行難”讓大家，特別是債務人看到不尊重法律，不誠實守信是行不通的。長此以往，尊重法律、誠實守信的風氣就會越來越濃厚，社會風氣就會越來越好。

解決“執(zhí)行難”也可以促進社會觀念的轉(zhuǎn)變。如前所述，許多經(jīng)濟主體因經(jīng)營風險、商業(yè)風險意識不夠?qū)е戮揞~債權(quán)得不到償還。解決“執(zhí)行難”這個過程會讓他們認識到即使由法院強制執(zhí)行也是很艱難的，也不能保證如愿以償。那么，他們在以后的經(jīng)營交易中就會增強風險控制的意識。這些意識傳播開來就會促進全社會相應觀念的轉(zhuǎn)變。

（三）促進法治建設的進步

我國規(guī)范、約束市場主體的法律還有諸多不足，解決“執(zhí)行難”就要逐步完善這些法律，而且還要根據(jù)情況的發(fā)展變化制定新的法律法規(guī)。這樣，我國的相關法律法規(guī)就得以逐步完善。這就會促進法治建設的進步。

（四）改善投資環(huán)境，提升國際形象

境外公司企業(yè)到我國來投資可能會與我國的或境外的公司企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟糾紛。他們也可能在我國注冊成立公司，成為中國法人。這就更可能與其他經(jīng)濟主體發(fā)生經(jīng)濟糾紛。如果他們成為債權(quán)人，債權(quán)卻得不到法律保護，自然會影響他們投資的積極性。相反，如果相關案件得以順利執(zhí)行，那么就會在很大程度上改善我國的投資環(huán)境，提升我國國際形象。

五、解決“執(zhí)行難”的路徑

（一）加強社會管理

社會管理體系不健全是造成“執(zhí)行難”的重要原因之一，因此要加強社會管理，理順相關部門的關系，促進相互之間的配合，確保執(zhí)行工作得到各部門的支持；還要“普及法律知識，樹立和增強公民的市場交易風險意識，降低無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件發(fā)生的概率”。

這些是從源頭上防止“執(zhí)行難”發(fā)生的關鍵點，必須加以高度重視。社會管理加強了，社會風氣、社會觀念都會隨之轉(zhuǎn)變。這些反過來又有利于解決“執(zhí)行難”的問題。

（二）加強社會信用體系建設

強大的社會信用體系能夠保證市場主體比較便捷地查詢到交易對方的資信狀況，從而判斷是否可以與之發(fā)生交易。市場主體也可以預見如果自己不誠實履行債務就會發(fā)生多么不利的社會后果。這些就會在很大程度上防止經(jīng)濟糾紛的發(fā)生。即使發(fā)生糾紛，債務人也會自覺履行。這種機制的作用比法院的執(zhí)行更經(jīng)濟，更有效。法院的執(zhí)行是糾紛發(fā)生后債務人不履行時發(fā)生的，是“馬后炮”，費時費力，因此要大力加強社會信用體系的建設，從根本上解決“執(zhí)行難”問題。

（三）健全相關法律體系

如前所述，我國規(guī)范市場主體的法律體系不健全，至今沒有一部完整獨立的“民事強制執(zhí)行法”，現(xiàn)行《民事訴訟法》還有不少不足之處，對不執(zhí)行以及妨礙執(zhí)行沒有規(guī)定嚴厲的制裁措施，新類型的強制措施亦缺乏可操作性。針對這些問題就要制定相應的法律法規(guī)，約束相關法律主體的行為，同時也規(guī)范執(zhí)行機關的行為，根本解決“亂執(zhí)行”“執(zhí)行難”等問題。

（四）改革執(zhí)行運作機制

執(zhí)行權(quán)運行的法理決定了民事執(zhí)行機關內(nèi)部應該設立執(zhí)行立案庭負責行使命令權(quán)，設立執(zhí)行裁判庭行使裁判權(quán)，設立執(zhí)行實施庭負責行使執(zhí)行實施權(quán)，那么在司法實踐中民事執(zhí)行機關就應該這樣改革。同時，對執(zhí)行人員的準入、培訓、考核、管理等等都要加強，以改變社會對民事執(zhí)行工作的負面印象。

六、結(jié)語

民事“執(zhí)行難”有其歷史淵源和現(xiàn)實原因，而解決“執(zhí)行難”又對我國社會發(fā)展具有重大價值，因此我們要想方設法解決“執(zhí)行難”的問題，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。