流域生態補償法治化路徑探索

劉晨燕 王亞蓉

陜西理工大學經濟管理與法學學院，陜西 漢中 723000

一、研究背景

近年來，人口和經濟的增長使得各種水資源問題愈發凸顯出來，尤其體現為水資源分布不均勻和人類社會各地區需水不均衡之間存在的矛盾，為了解決這種矛盾，在借鑒外國補償經驗和結合我國流域現狀基礎上，開始采用跨流域調水的方式以期對水資源進行重新分配，從而滿足更多人的用水需求。而在調水過程中，各利益主體之間的關系很難自發協調，所以需要通過生態補償來促進各利益主體之間形成一種穩定的合作方式，流域生態補償已經形成了一定的研究體系和一系列成熟理論并且開始被運用于流域治理實踐中，在此基礎上，對流域生態補償進行法律規制的重要性也愈發凸顯。本文通過對當前流域生態補償相關立法的研究，發現當前立法存在一些亟待解決的不足，并針對這些不足提出一些完善建議，以期促進流域生態補償法律機制的構建。

2020年11月27日，國家發改委發布了《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》，該意見稿的發布從國家角度充分肯定了生態補償立法的必要性，也激發了地方相關立法的積極性，因此在條例尚未出臺的背景下，對流域生態補償法治化路徑的探索無疑是具有一定研究價值的。

二、流域生態補償法治化過程中存在的困境與不足

（一）法律法規體系不健全

當前我國在對流域生態補償的立法中存在著法律規制嚴重不足和現有立法過于原則和分散的問題。雖然在《憲法》中明確了國家保障自然資源的合理利用，也在《環境保護法》和《水污染防治法》中分別確立了生態補償和流域領域生態補償的法律地位，但很明顯這些規定都過于原則［1］，沒有具體的法律主體或權利義務的體現，對實踐指導意義并不大，對地方的相關立法指導也十分有限。除此之外，不管是中央還是地方立法，對流域生態補償的規定都是散落于各部法律中，缺乏對流域生態補償的專門立法，并且涉及到流域生態補償的立法也大多屬于重復性規定，這也使得流域生態補償許多方面的立法都處于真空狀態。另外，目前對流域生態補償的有限規制也大多通過一些規范性法律文件完成［2］，這樣就難免會出現法律效力薄弱或者法律效力范圍不足導致很多補償行為沒有被納入法律規制范圍的局面。

（二）流域生態補償形式過于單一

由于對流域生態補償主體的界定一直不夠明晰，補償主體與受償主體模糊，補償標準與補償內容存在爭議，補償主體之間很難就此自主達成補償共識，再者補償過程中涉及到的利益均較為隱性，且沒有法律明確規定各補償主體應當承擔的權利與義務與具體的補償標準與方式，極大阻礙了實踐中流域生態補償的開展。此外，流域生態補償實踐一直都由政府主導，補償涉及的利益主體參與程度很弱，市場化程度嚴重不足，補償資金也多來源于國家或地方的財政撥款，資金來源途徑單一［3］，補償資金嚴重匱乏，這樣的補償現狀不僅使政府承擔了巨大的財政壓力，也不利于形成長效補償機制。

（三）跨區域流域生態補償協同治理存在困境

考慮到流域的特殊動態屬性，流域治理必然會涉及到多個主體，流域整體的治理只有在多個主體的合作之下才能取得好的成效。當前我國跨區域流域生態補償中，存在明顯的“項目化”傾向［1］，即區域之間通過達成一個有時限的流域生態補償項目合作，該項目中對雙方或者多方各自的治理義務與需要達成的治理效果進行約定，各方若都能按約完成任務，則能從該項目中獲益。這種形式的區域合作有其一定的積極效果，在項目合作期間流域環境確實能得到改善，但是由于其本質還是在追求利益，項目到期之后各方對流域的治理便也終止，流域環境自然也就重蹈覆轍甚至被報復性污染。另外，對這種普遍存在的跨區域流域生態補償的法律規制與保障嚴重缺乏，能夠檢索到的相關法律也多為政策性規范文件［1］，強制性明顯不足，流域生態補償涉及的包括政府在內的相關利益主體由于缺乏法律的指引，很難自發達成補償合作。

（四）對流域生態補償實踐過程中的監管不足

在對民眾補償意愿調查中，不難發現民眾在整個補償過程的參與是十分微弱的，甚至對流域生態補償的內涵與價值等的認識都不夠，因此群眾監督在流域生態補償的監管中是常年缺位的，這也使得流域生態補償工作的展開無法充分考慮到民眾的需求，也就容易在細節上出現瑕疵。而且，監管機構的設立以及對監管機構的定位與管理在相關立法中也是較為缺乏的，由于沒有法律明確規定監管機構的合法性，監管機構的監管行為難以得到政府與民眾的支持與遵守，由于沒有法律對監管機構進行權力確認，監管機構的監管工作往往畏首畏尾，以避免與上位法相抵觸。此外，并沒有法律對流域生態補償過程中的違法行為以及違法后果做出明確規定，因此，很多流域破壞行為并沒有得到應有的懲罰，各主體的法律監督也沒有足夠的根據。監管環節的過分薄弱使得流域生態補償難以形成長效的良性循環。

三、流域生態補償法治化路徑完善建議

（一）完善流域生態補償相關法律體系

首先，流域生態補償的法律地位需要在《憲法》、具有“環境憲法”地位的《環境保護法》以及水領域具有較高地位的《水污染防治法》《水法》等基本法中得到進一步確認，通過修改或增加相關規定使流域生態補償的環保地位得到國家層面的肯定［2］。另外，民法、行政法等部門法中涉及流域環境資源保護的規定，也應當考慮到與生態補償相關立法的銜接［4］。

其次，應當考慮對流域生態補償進行專門性立法［2］。2020年國家便對生態補償條例公開征求意見，至今仍沒有生態補償條例出臺的相關消息，這樣的結果也并不出人意料，畢竟生態補償涉及到的內容實在龐大，不僅涉及到森林、流域、重點生態功能區等各個領域，每個領域的補償主體、補償方式、補償標準等又不盡相同，制定一部囊括所有領域的生態補償總體性立法的難度可想而知，即使能夠出臺，也難免會由于規定過于原則性而缺乏實用性。因此，即使我國的生態補償立法經驗尚且缺乏，但是從具體的補償領域角度入手進行專門性立法一定是一個正確的方向，雖然涉及的立法任務繁重，但比起生態補償綜合性立法則大大降低了立法難度，立法質量也相對有了保障。

最后，由于流域的特殊性，每條流域都有其特有的一些地理、人文特點，因此除了國家層面立法，地方流域生態補償立法也是必不可少的，地方需要根據該地區流域的特征和需求，在國家立法的框架內做出針對性的細化或者變通［5］，來適應特定流域的地域性立法需求。這樣，流域生態補償立法便具有了一個基本完善的法律體系，流域生態補償實踐的開展也有了最基本的法律根據。

（二）以法律形式確立法律主體以及多元化的流域生態補償方式

改變當前國家承擔責任過重的局面，應當從明確法律主體及其承擔的法律權利與義務入手，除國家作為補償主體之外，流域涉及的各利益主體也應被納入補償主體的范圍。具體來說，流域生態補償中涉及的受益者、受損者、破壞者相應的法律權利與義務都應當在法律中加以明確［6］，受益者一般應對受損者承擔補償義務，包括對受損者因維護流域環境付出的直接成本以及因此喪失的發展機會成本等予以補償，直觀體現為一種對清潔水源進行付費；而受損者應承擔維護流域環境的責任，并取得相應的報酬；流域破壞者則應對其破壞的流域生態環境承擔賠償責任，該責任具體的對象如不夠明確，則由國家以生態環境的名義對其進行罰款或者責令修復。

在此基礎上，進一步探索流域生態補償市場化途徑，以法律形式確立多元化流域生態補償方式，才能逐步減輕國家負擔。例如以法律形式明確水權交易、排污權交易等［4］，市場主體若能夠根據法律規定自發達成水權或者排污權交易，便能夠在很大程度上緩解資金來源不足的困境，不需要依靠政府的財政撥款也能達成雙方均能受益的流域生態補償合作。另外，國家也可以通過立法保障流域治理基金、融資等資金來源途徑的合法運作［7］，對補償資金籌集過程中的違法行為積極予以打擊，鼓勵社會各界通過各種合法途徑籌集流域生態補償資金，充分發揮國家在市場化過程中的宏觀調控作用，保證流域生態補償市場化的良性發展。

（三）完善跨區域流域生態補償合作相關立法

針對跨區域流域生態補償的區域性立法也是流域生態補償法治化路徑中至關重要的一步。如果區域性立法仍然保持由單個省份各自進行，難免會出現地方保護現象［8］，即使根據被損害方的法律規定，一方的行為損害了另一方的利益，但加害方政府出于對地方經濟發展的考慮，一般不會根據受損方法律執行，從而使得很多地方流域生態補償立法被空置，因此，跨區域層面的立法具有顯而易見的實踐意義，針對具體流域的跨區域合作立法也是流域生態補償法律體系中不可或缺的部分。

跨區域立法首先應當明確中央政府的宏觀把控責任和地方政府的依法行政和直接付費責任，中央政府是出現法律適用沖突時最后的決定者，地方政府則需要根據流域專門立法規范自己的行為［9］。具體流域立法由涉及區域的政府合作完成，各區域政府應當從合力保護流域生態環境角度出發，就該流域生態補償中的補償主客體、補償標準、付費方式等達成一致意見，協商流域生態補償中的監管機構和監管范圍，最終達成統一的監管標準，此外也可以探索一些適合具體流域的新的補償方式如對口協作、產業專業、人才培訓、共建園區等［1］，來緩解地方政府的財政壓力，最后將協商結果以法律的形式確立下來，這種合作化立法不僅有利于破除之前存在的項目化、地方保護等困境，而且有利于形成長效補償機制，使流域生態環境長期得到治理。

（四）加強對流域生態補償監管機制和公眾參與機制的法律規制與保障

監管往往是法律規制的最后一步，也是關鍵一步，應著重強化流域生態補償中的監管法治化，只有及時對流域生態補償實踐中的違法行為進行監管，流域生態補償才能形成良性循環。

首先是監管機構的剛性監管，中央和地方的立法中都應當對監管機構的設立以及監管機構的職責范圍進行明確規定，還應明確監管機構的中立地位，并賦予監管機構一定的執行權，對監管機構設置獨立的考核標準，確保監管行為不受地方政府的干涉［1］。當然監管的前提還是立法中對各利益主體的法律責任做出了明確規定，監管機構仍需在法律框架內根據法律規定判斷各主體的法律行為，并做出法律規定的相應懲治，否則又會由于監督權力過大而制約流域生態補償的推進。

其次是來自于公眾的柔性監管。必須加強相關的法治宣傳與教育，使民眾對流域生態補償以及相關立法具備相應的了解，明確相關的治理任務，從而更好地配合地方政府的治理工作，同時也對流域生態補償工作進行監督，保障流域生態補償依法有序進行、流域生態補償成效真正惠及民眾。應當在法律中規定相關公眾參與機制，確保公眾的發聲途徑通暢，保證公眾的監督能得到政府的及時回應，保持公眾監督的積極性。