社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)法律問題研究

唐 瑩

山西大同大學(xué)法學(xué)院，山西 大同 037009

第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國60歲及以上老年人口總量為2.64億，占總?cè)丝诘?8.7%，［1］我國社會(huì)的老齡化趨勢不可阻擋。社區(qū)居家養(yǎng)老是我國城鎮(zhèn)老年人選擇的主流養(yǎng)老方式，社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)作為社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)性服務(wù)項(xiàng)目，主要幫助社區(qū)內(nèi)居家老年人解決吃飯問題。從法律角度分析助餐服務(wù)的現(xiàn)存問題，并提出相應(yīng)的完善建議，將有利于促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的蓬勃發(fā)展。

一、社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的立法現(xiàn)狀

（一）社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的開展情況

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)以社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施為依托，以社區(qū)內(nèi)居住的老年人為服務(wù)對(duì)象，為他們提供集中就餐、定點(diǎn)取餐、入戶送餐等類型的餐食服務(wù)，幫助老年人解決做飯、就餐等方面的生活困難。社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)面向社區(qū)居家老人，有著顯著的公益屬性，開展服務(wù)的啟動(dòng)資金多為政府出資，通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式扶持服務(wù)項(xiàng)目的初期建設(shè)，進(jìn)而逐步吸納社會(huì)資本加入項(xiàng)目投資和運(yùn)營。社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的開展需要由政府及民政部門牽頭，中央廚房、老年人日間照料中心、老年人餐廳、餐飲服務(wù)企業(yè)、送餐服務(wù)平臺(tái)等多方主體共同參與，多種經(jīng)營方式并存。

具體而言在供餐方式上，可以由所在城市建立的中央廚房統(tǒng)一為各個(gè)老年人就餐點(diǎn)供餐，也可以由老年人日間照料中心、老年人餐廳自行配備的廚房供餐，還可以由政府購買餐飲服務(wù)企業(yè)的供餐服務(wù)，由餐飲服務(wù)企業(yè)供餐。在老年人的就餐模式上，可以讓老年人在日間照料中心或社區(qū)內(nèi)專設(shè)的老年人餐廳內(nèi)集中用餐，不少地方啟動(dòng)了由一個(gè)老年人就餐點(diǎn)輻射周邊社區(qū)，吸引周邊居住的老年人就近集中用餐的就餐模式，也可以讓老年人到社區(qū)內(nèi)設(shè)立的固定取餐點(diǎn)取餐，還可以由就餐點(diǎn)、取餐點(diǎn)工作人員，或送餐服務(wù)平臺(tái)送餐員為老年人提供送餐入戶服務(wù)。在餐食品質(zhì)上，大多數(shù)助餐服務(wù)都能為老年人提供適合他們口味的固定套餐或有一定菜式選擇權(quán)的自選套餐，只有少數(shù)地區(qū)能為慢性病等特殊情況的老年人提供特別餐食服務(wù)。在助餐服務(wù)的覆蓋面上，目前絕大多數(shù)城市的助餐服務(wù)覆蓋面仍較為有限，仍有大量社區(qū)居家老人無法享受社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)。

（二）社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的相關(guān)立法

國家現(xiàn)行法律就保障社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的安全、順利開展進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，一系列基礎(chǔ)性法律為社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的規(guī)范經(jīng)營提供了法律根據(jù)。如《政府采購法》調(diào)整政府購買養(yǎng)老助餐服務(wù)的行為；《民法典》物權(quán)編有助于明晰社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的各方參與者間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；《民法典》合同編有利于厘清通過訂立合同搭建起來的各方主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；《食品安全法》明確了社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)監(jiān)管部門的職責(zé)，以及食品生產(chǎn)者、食品經(jīng)營者、食品運(yùn)輸者的義務(wù)和責(zé)任；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》賦予接受助餐服務(wù)的老年人安全保障權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等消費(fèi)者基本權(quán)利。

除基礎(chǔ)性法律做出的一般規(guī)定以外，我國還存在關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的特別法律規(guī)定，即法律文件以專門條款的形式對(duì)社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)做出規(guī)定。在中央立法層面，這類特別法律規(guī)定包括有國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和各部委出臺(tái)的部門規(guī)章。如國務(wù)院2021年12月發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確規(guī)定：“要建立老年人助餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造一批食材可溯、安全衛(wèi)生、價(jià)格公道的標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)老年助餐服務(wù)點(diǎn)。”國務(wù)院2020年12月《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)，支持在社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施開辟空間用于為老年人開展助餐助行、日間照料等服務(wù)。民政部、市場監(jiān)管總局2021年9月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域食品安全管理的意見》，對(duì)全面落實(shí)養(yǎng)老助餐服務(wù)各方主體的主體責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在地方立法層面，根據(jù)本地方發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要，部分地方出臺(tái)了適用于當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)、地方政府規(guī)章等法律文件。

二、社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)中現(xiàn)存的法律問題

（一）服務(wù)定位尚待明確

在現(xiàn)行的中央立法層面，暫無對(duì)社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)進(jìn)行定位的相關(guān)規(guī)定。在地方立法層面各地的規(guī)定并不一致，有的地方性法律文件定位較為模糊，如山東淄博市《關(guān)于加快推進(jìn)長者食堂建設(shè)，不斷推進(jìn)養(yǎng)老助餐服務(wù)水平的意見》將社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)定位為“是公益服務(wù)項(xiàng)目，滿足老年人就餐需求”。有的地方性法律文件在定位中強(qiáng)調(diào)了助餐服務(wù)需要解決的重點(diǎn)難題，如浙江溫州市《關(guān)于加強(qiáng)老年人助餐服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》將實(shí)施目標(biāo)定位為破解失能、獨(dú)居、高齡老年人“吃飯難”問題并兼顧其他老年人助餐需求。少數(shù)地方性法律文件對(duì)社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)進(jìn)行了重點(diǎn)明確、層次分明的定位，如北京市《關(guān)于提升北京市養(yǎng)老助餐服務(wù)管理水平的實(shí)施意見》在總體要求中明確規(guī)定：重點(diǎn)滿足失能、失智、高齡等確實(shí)不具備做飯能力老年人的助餐服務(wù)需求，兼顧滿足其他老年人就餐的便利性、多樣性，立足于保基本，提高市場化、便利化、多樣化水平。當(dāng)前一些地區(qū)由于助餐服務(wù)定位不明確，沒能合理設(shè)定服務(wù)開展的范圍和經(jīng)營模式，致使社區(qū)老年人就餐點(diǎn)遭遇經(jīng)營困難，盈利能力十分有限，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足，需要公共財(cái)政持續(xù)投入，長此以往將極大增加公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）重點(diǎn)保障人群范圍不統(tǒng)一

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)要彰顯其公益屬性，就必須確保最需要服務(wù)的弱勢老年群體實(shí)際享受到助餐服務(wù)帶來的福利。因此需要對(duì)服務(wù)受眾進(jìn)行類別劃分，從中篩選出需要重點(diǎn)保障的人群，并給予補(bǔ)貼和優(yōu)惠。當(dāng)前各地的地方性法律文件對(duì)重點(diǎn)保障人群的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不一致。如天津市《關(guān)于推進(jìn)老年人助餐服務(wù)工作試行辦法》將重點(diǎn)保障人群設(shè)定為該市戶籍80歲以上的老年人，該市戶籍60歲以上低保、低收入且照料等級(jí)為重度的老年人；江蘇南京市《關(guān)于開展助餐點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施意見》將重點(diǎn)保障人群設(shè)定為：無勞動(dòng)能力，無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的老人、農(nóng)村五保老人、低保及低保邊緣的老人，經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老人，70周歲及以上計(jì)生特扶老人和百歲老人。目前各地對(duì)重點(diǎn)保障人群的不同劃分有待進(jìn)一步統(tǒng)一，同時(shí)要根據(jù)老年人自身情況的變化去動(dòng)態(tài)調(diào)整重點(diǎn)保障人群范圍。

（三）對(duì)社會(huì)資本吸引力不足

要使社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)廣泛而持續(xù)地開展下去，單獨(dú)依靠公共財(cái)政支持是不夠的，需要不斷吸引社會(huì)資本參與到服務(wù)供應(yīng)中來。現(xiàn)行各類法律文件對(duì)吸引社會(huì)資本的總方針進(jìn)行了明確規(guī)定，并設(shè)置了配套的稅費(fèi)減免措施以提升項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要建立助餐服務(wù)合理回報(bào)機(jī)制，引導(dǎo)更多市場主體參與助餐服務(wù)。在稅費(fèi)減免政策方面，財(cái)政部、稅務(wù)總局等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的公告》規(guī)定，為社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)取得的服務(wù)收入免征增值稅，并按90%計(jì)算應(yīng)納稅所得額；相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)免征契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免征不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)、土地閑置費(fèi)等費(fèi)用。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出，探索允許空置公租房免費(fèi)提供給社會(huì)力量供其在社區(qū)為老年人開展助餐助行等服務(wù)。

盡管現(xiàn)行法律大力支持社會(huì)資本參與社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)，但實(shí)際參與的社會(huì)力量仍十分有限，公共財(cái)政支出的壓力并未得到有效減輕，究其原因還是社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)作為公益性服務(wù)項(xiàng)目，即便享受了各項(xiàng)稅費(fèi)減免待遇，服務(wù)經(jīng)營者的盈利空間仍較為有限，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。要在實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下兼顧社會(huì)資本的盈利預(yù)期，探索新的服務(wù)經(jīng)營模式勢在必行。

（四）消費(fèi)者權(quán)益有待提升

我國現(xiàn)行的《食品安全法》及相關(guān)部門規(guī)章為老年消費(fèi)者與助餐服務(wù)經(jīng)營者間形成的養(yǎng)老助餐服務(wù)合同提出了質(zhì)量要求。要將這些法律規(guī)定落到實(shí)處，需要地方立法出臺(tái)更為詳盡的配套措施，目前各地的相關(guān)立法仍有待完善。此外，當(dāng)前助餐服務(wù)消費(fèi)者所享有的選擇權(quán)還較為有限，尤其對(duì)一些因身患疾病而有特殊餐飲需求的老年人，普通助餐服務(wù)所提供的餐食無法滿足他們的需求。部分老年人因健康原因?qū)е滦袆?dòng)能力受到限制，無法到就餐點(diǎn)集中用餐，應(yīng)當(dāng)為他們提供必要的就近取餐或送餐入戶服務(wù)。但廣泛推廣送餐服務(wù)將大幅增加運(yùn)營成本，如何在滿足老年人需求的同時(shí)控制成本確保盈利，需要做出相應(yīng)改進(jìn)。

三、完善社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的法律對(duì)策

（一）明確社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的定位

應(yīng)當(dāng)通過中央立法的形式對(duì)養(yǎng)老助餐服務(wù)進(jìn)行明確定位，以打破目前各地方性法律文件反映出的對(duì)服務(wù)定位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的局面。定位要充分體現(xiàn)保障性和普惠性的原則，首要是滿足老年人群體的最基本餐飲需求，優(yōu)先解決經(jīng)濟(jì)困難、不具備做飯能力老年人的吃飯問題，在此基礎(chǔ)上盡可能擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，為廣大老年人群體提供普惠性助餐服務(wù)。餐食價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)以中低價(jià)為主，價(jià)格與大多數(shù)老年人的消費(fèi)能力相匹配。對(duì)餐食種類和搭配進(jìn)行適度限制，滿足老年人基礎(chǔ)就餐需求的同時(shí)有利于控制成本，多吸納社會(huì)工作者、志愿者參與提供服務(wù)，也將有利于進(jìn)一步減少人力成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外應(yīng)當(dāng)對(duì)老年人不同層次的餐飲需求予以區(qū)別對(duì)待，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好、要求較高的老年人，倡導(dǎo)他們自費(fèi)享受普通餐飲服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)。

（二）統(tǒng)一動(dòng)態(tài)劃定服務(wù)重點(diǎn)保障人群

鑒于當(dāng)前各地對(duì)助餐服務(wù)重點(diǎn)保障人群的范圍設(shè)定不一致，有必要使中央立法以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式，在關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的法律文件中對(duì)基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)保障人群范圍做出較為詳盡的統(tǒng)一規(guī)定，例如經(jīng)濟(jì)困難、行動(dòng)不便、空巢獨(dú)居、高齡等因素都可作為納入重點(diǎn)保障人群的考量標(biāo)準(zhǔn)。在有了中央統(tǒng)一立法的前提下，各地出臺(tái)地方性法律文件時(shí)，對(duì)享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和優(yōu)惠的人群范圍劃定就有了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而確保財(cái)政補(bǔ)貼支出的精準(zhǔn)有效。

老年人對(duì)各類養(yǎng)老服務(wù)的需求是一個(gè)不斷變化的過程。就社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)而言，老年人的健康狀況變化可能影響到其做飯自理能力，疾病將導(dǎo)致老年人對(duì)餐食產(chǎn)生不同需求，老年人的家庭關(guān)系變化如子女外地就業(yè)、喪偶等也將使助餐服務(wù)需求發(fā)生變動(dòng)，因此需要對(duì)重點(diǎn)保障人群的劃定保持動(dòng)態(tài)監(jiān)管。以廣東省廣州市為例，該市推行老年人照護(hù)需求評(píng)估制度，由老人自行申請(qǐng)?jiān)u估其行動(dòng)能力、疾病醫(yī)療等情況，確定能力和照顧需求等級(jí)，以此作為享受各項(xiàng)基本養(yǎng)老服務(wù)和補(bǔ)貼的根據(jù)，評(píng)級(jí)有效期為1至2年。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)可以此為參考，確保各項(xiàng)基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)能優(yōu)先匹配給最需要的老年人。

（三）創(chuàng)新更具吸引力的經(jīng)營模式

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)可以廣泛推廣公建民營的運(yùn)營模式，公共財(cái)政資金在服務(wù)項(xiàng)目啟動(dòng)和前期運(yùn)營階段發(fā)揮主導(dǎo)作用，大力支持服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建成后，主要依靠民營資本投資并開展后續(xù)服務(wù)經(jīng)營活動(dòng)。為了確保養(yǎng)老助餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)保障服務(wù)經(jīng)營者切實(shí)享受法定的稅費(fèi)減免政策，并在此基礎(chǔ)上加大房租、水電費(fèi)等方面的費(fèi)用減免力度，幫助服務(wù)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)盈利預(yù)期。經(jīng)營者在公共財(cái)政和政策的扶持下，也需要不斷探索和創(chuàng)新經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)公共利益與經(jīng)營者盈利的共贏。

各地在創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)的經(jīng)營模式方面進(jìn)行了多種嘗試，其中部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得推廣和借鑒。如廣東省廣州市在拓展社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的過程中整合現(xiàn)有社會(huì)資源，積極推動(dòng)高校、企事業(yè)單位的食堂餐廳向老年人開放，一定程度上節(jié)約了建設(shè)成本。［2］又如山西省太原市將國家建設(shè)社區(qū)食堂的倡導(dǎo)與社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)相結(jié)合，在市內(nèi)布局多處社區(qū)食堂。食堂面向社區(qū)周邊普通市民提供基礎(chǔ)餐飲服務(wù)，同時(shí)兼顧老年人群體的口味需求，并在價(jià)格上給予60歲以上老人優(yōu)惠待遇。［3］這種經(jīng)營模式既滿足了社區(qū)老年人的助餐需求，也最大限度擴(kuò)大了服務(wù)對(duì)象范圍，大幅提升了盈利空間，為可持續(xù)開展社區(qū)助餐服務(wù)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）保障并豐富消費(fèi)者權(quán)益內(nèi)容

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)餐食價(jià)格的可接受性和服務(wù)的可及性，為此需要在價(jià)格親民的前提下進(jìn)一步豐富消費(fèi)者的選擇權(quán)，對(duì)重點(diǎn)保障人群中有特殊困難的老人提供專門性服務(wù)。中央廚房可以面向重點(diǎn)保障人群開展低鹽、無糖、素食等特殊訂餐及配送服務(wù)，確保因病有特殊餐飲需求的困難老人吃好飯。針對(duì)重點(diǎn)保障人群中的行動(dòng)不便的老人，應(yīng)當(dāng)將餐食送到就近取餐點(diǎn)或安排工作人員送餐入戶，相應(yīng)的送餐服務(wù)支出由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。而普通老年人群體可以通過自費(fèi)形式接受市場上各類餐飲服務(wù)企業(yè)和外賣送餐服務(wù)平臺(tái)的多元化服務(wù)，以滿足他們更高品質(zhì)的需求。

各地方政府及職能部門應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，使養(yǎng)老助餐服務(wù)在各環(huán)節(jié)都有規(guī)可循，提升服務(wù)的合理化和規(guī)范化。以北京市為例，2019年北京市配套出臺(tái)了《北京市養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)管理規(guī)范（試行）》，這一文件對(duì)大到助餐服務(wù)經(jīng)營者資質(zhì)要求、助餐服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具備條件，小到餐食口味要求、烹飪后至食用期間的時(shí)限、食物保存溫度、就餐點(diǎn)桌椅設(shè)計(jì)要求等事項(xiàng)均有規(guī)定，內(nèi)容詳盡且貼合老年人消費(fèi)需求。各地在制定專門的地方性法律文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)以老年人需求為出發(fā)點(diǎn)，多一些富于人性化的細(xì)節(jié)性規(guī)范要求。