推行“三權重構”體制改革提升政務服務質效
——湖北省襄陽市人力資源和社會保障局的實踐探索

蘭德剛 霍 冉

為深化“放管服”改革、優化營商環境，2020年以來，湖北省襄陽市人力資源和社會保障局在全國率先推出政務服務“管理權、經辦權、監督權”重構改革，實現人社政務服務“管理一體化、經辦標準化、監督制度化”，為推動政務服務深層次改革闖出了一條新路。

一、“三權重構”體制改革的時代背景

黨的十八大以來，在深化“放管服”改革、建設人民滿意服務型政府的背景下，湖北省襄陽市于2019 年大力推行“只進一扇門”改革。襄陽市人社局將所有業務單位（科室）成建制進駐市民服務中心，實現了“多門”變“一門”，市民服務中心“一窗通辦”成效明顯。然而，由于服務大廳各單位人員管理權仍隸屬于原單位，因而統一管理難度大，群眾“辦事難”的問題仍然難以有效解決。一方面，由于辦事窗口無法打通，群眾辦事必須找特定窗口，導致“有的窗口排長隊、有的窗口沒有人”的情況較為嚴重；另一方面，由于業務審核仍然遵循科層式縱向審核流程，審核權仍然在原單位，服務大廳窗口受理業務后一般需要將材料提交給責任單位，由責任單位層層審核后再提交人社局相關科室審核，最后反饋至服務大廳窗口。這種縱向多層級審核方式不僅會導致業務辦理時間過長，而且會產生一定的廉政風險。

解決上述問題通常有技術創新和流程再造兩種路徑。所謂技術創新，就是通過信息化建設打通人社系統中的不同業務，依托系統實現業務流程的高效推進。所謂流程再造，就是對業務經辦環節做“加減法”，通過最大限度減少辦理業務的要件，為辦事群眾提供便利。然而，技術創新路徑需要龐大的資金支持，且當前在技術創新方面需要經辦的環節過多；同時，流程再造路徑僅能實現單個業務要件的增減，無法解決業務后臺“各自為戰”的困局，兩種路徑均“治標不治本”。因此，要從根本上解決這些問題，必須在體制層面進行大刀闊斧的改革。

二、“三權重構”體制改革的主要做法

（一）重構管理權，釋放體制機制活力

一是統一人員管理。由于服務大廳派駐人員隸屬派駐單位，因此大廳布置任務往往落實困難，阻礙了“一窗通辦”改革進度。在人社服務大廳實體機構暫時無法成立的背景下，襄陽市創造性地探索出了一條“黨建引領業務”的創新路徑，通過建立臨時黨支部，實現了人社服務大廳的實體化運作。通過制定《大廳人員管理辦法》，將除人事隸屬關系外的所有人員管理、業務經辦等權限均賦予大廳，便于大廳對所有人員統一管理。

二是統一經費使用。人社服務大廳不具備獨立的法人資格，沒有單獨的財政預算，導致大廳運作缺少經費，從而影響服務質量。為解決這一問題，襄陽市人社局出臺了人社服務大廳《財務資金分擔管理使用方案》等系列制度，將派駐人員在原單位可使用的經費使用權賦予大廳，人社服務大廳據此向各派駐單位調用經費，為大廳開展服務提供了穩定經費保障。

三是統一設施配置。人社服務大廳的設施設備來源于派駐人員單位的政府采購，因此設備兼容容易出現問題，導致業務經辦不順暢。為解決這一問題，襄陽市出臺了《固定資產管理制度》，規定所有辦公設備由大廳統一配置、管理和使用，實現了事項辦理系統兼容、同步更新。

四是統一業績考核。人社服務大廳派駐人員業績一般由派駐單位考核，因此存在派駐單位“管不到”、人社大廳“管不住”的現象。為解決這一問題，襄陽市出臺了《人社服務大廳工作人員考核辦法》，賦予人社大廳對派駐人員的考核權，從制度上理順了人員管理權。

（二）重構經辦權，改出流程再造潛力

一是削層級，再創模式。為了徹底解決經手審核人員多、業務經辦流程長、廉政風險點多等問題，襄陽市創新性地削減了中間管理層審批環節，將分散于各直屬單位（科室）的業務經辦權統一交由大廳，由大廳統一在后臺按標準辦理、審核業務，從而將原來的科層式審批模式轉化為服務大廳一站式扁平化的集中審批模式，大大縮短了業務流程，提高了業務經辦效率。

二是削材料，再樹標準。為了適應服務大廳一站式扁平化的集中審批模式，各派駐單位（科室）根據“非必要一律減”等原則制定各自領域的業務辦理和審核標準，共削減材料295 個，并由大廳統一印制《“一窗通辦”受辦分離操作指南》，實現了業務辦理標準化。

三是削環節，再造流程。對于專業性較強、暫時無法將經辦權完全交由大廳的業務，襄陽市全力壓縮經辦環節和時限，在確保業務經辦流程科學合理的基礎上，實現了對業務流程的革命性再造，市本級業務344 個事項減環節133 個，減時限6865 個工作日。

四是削壁壘，再建體系。在改革市級人社服務制度的基礎上，襄陽市通過升級“服務便民化”工程，全面構建了“2N+1”政務服務體系：N 個受理窗口和N 個出件窗口延伸到城區、街道、社區，業務材料統一由系統傳送至市人社服務大廳后臺集中審核。通過數據賦能，實現了全城老百姓的人社業務“就近辦”。

（三）重構監督權，彰顯陽光政務魅力

一是實行業務“受審”分離，減少廉政風險。根據《“一窗通辦”受辦分離操作指南》，襄陽市人社服務大廳受理窗口按標準收件，材料由系統隨機傳送至后臺，后臺審核人員按標準審核，符合標準則在限定時間內辦理通過，不符合標準則退回，實現了“標準化辦理”和“受審”分離，從而最大限度減少了廉政風險。

二是實施辦件結果比對，提升辦件效率。為了倒逼辦件人員積極履職，襄陽市出臺了《人社服務大廳業務辦理結果比對制度》，通過提取政務服務經辦信息，對大廳所有業務的受理量、受理時間、審核時間、受理成功率、審核通過率等要素進行比對，從而倒逼辦件效率提升。

三是實現操作全程留痕，加強問責監督。為了加強對人社服務的管理，襄陽市出臺了《全程留痕管理制度》，依托全省統一的綜合受理平臺，實現了對辦件從受理到辦結全過程的信息保存，對于少數因特殊原因無法通過綜合受理平臺受理的事項，采取人工記錄方式，對辦件全程進行記錄，以便發現問題線索后對辦件進行追溯、倒查、問責。

四是實時接受群眾評價，提升服務質量。為進一步提升服務質量，襄陽市出臺《作風建設“七不準”》 《政務服務“零拒絕”》 等系列制度，并通過公示監督電話、安裝評價器等途徑暢通企業群眾辦事評價渠道，每月統計分析好差評情況和12345 政府熱線反映問題，以促進服務質量提升。

三、“三權重構”體制改革的主要啟示

（一）政務服務改革必須堅持人民至上

襄陽市人社局通過汲取先進城市的成功經驗，聽取企業群眾的意見建議，站在人民群眾的立場去搞改革，通過“賦權、削權、控權”的方式，重構了管理權、經辦權和監督權，切實把過去“多門辦好群眾一件事”，變成“一窗辦好群眾多件事”，服務效能做了“乘法”，群眾麻煩做了“除法”，詮釋了“把麻煩留給自己、把方便送給群眾”的人民至上服務理念。

（二）政務服務改革必須堅持以思想破冰為引領

在提供政務服務的過程中，由于職能不同、責任不同，為規避風險，各部門往往制定各種制度，導致了以“制度”落實“制度”的困局。要實現高質量發展，必須堅持以思想破冰為引領，打破思想桎梏，尋找新的改革發展思路。

（三）政務服務改革必須堅持以流程再造為基礎

業務流程再造不是簡單地“減時限、減環節、減材料”，而是要從理念、思維方式等方面進行根本性變革。只有站在市場主體和人民群眾角度再造流程，徹底改變科層制業務經辦模式，才能設計出更科學的業務經辦流程，最大限度提升人民群眾的幸福感和滿意度。