湖北實施強縣工程的問題與對策

課題組

強縣工程是推動湖北城鄉融合發展、加快建設全國構建新發展格局先行區的關鍵舉措。湖北省第十二次黨代會提出，“要實施強縣工程，加快推進以縣城為重要載體的就地城鎮化和以縣域為單元的城鄉統籌發展”。課題組通過深入調研，提出湖北實施強縣工程的對策建議。

一、湖北實施強縣工程具有良好基礎

（一）城鎮化建設向全域布局、全面發力推進

中共湖北省委制定了《湖北省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》 及《湖北省新型城鎮化規劃》 《湖北省城鎮人居環境建設“十四五”規劃》 等專項規劃，細化了城鎮化建設的目標任務和重點舉措，10 縣（市）進入國家新型城鎮化建設示范名單。

（二）農業人口轉移向全面放開、以人聚城推進

一是積極推進農業轉移人口市民化。如，公安縣保留農業轉移人口涉農“三權”不變，對農民進城購房一次性補貼優惠，2020 年縣城建成區常住人口達到 22 萬人，較 2015 年凈增 5 萬人。二是推動創業就業城鎮化。2016 年以來，湖北省共組織 106.66 萬農村轉移勞動者參加就業創業培訓，新增農民工返鄉創業 16 萬人、帶動就業 56 萬人。三是推進基本公共服務均等化。與“十三五”相比，湖北省城區學前教育普惠率提高6.76 個百分點，新增城區公辦義務教育學校學位52.75 萬個，隨遷子女在流入地公辦義務教育學校就讀比例達 96%。

（三）產業發展向產業集聚、產城融合推進

一是培育壯大縣域產業，夯實基礎。實施“萬企萬億”技改工程，促進縣域傳統支柱產業改造升級、提質增效。仙桃市打造世界級非織造布產業集群，獲中央投資 1.05 億元，入駐項目 39 個、總投資 64.7 億元。二是生態優先，綠色發展。縣域萬元GDP 能耗五年累計降幅16.37%。潛江市深化區域公用品牌建設，成就了潛江龍蝦 520 億元綜合產值的大產業和 227 億元品牌價值的大品牌。三是創新動能，培植后勁。目前，縣域省級企業技術中心 213 家，高新技術企業 3328 家，15 家企業入選首批省級技術創新示范企業，縣域規模以上工業企業 12320 家。

（四）縣城發展向資源整合、城鄉融合推進

一是強化土地保障。對深度貧困縣、國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困縣，每縣每年單列 40 公頃新增建設用地計劃，“十三五”期間批準縣城建設用地約 9.59 萬公頃。二是用經營激活資源。公安縣 2018 年以來融資籌資 42.89 億元，引入民營資本推進民生項目，建成 6 所民營中小學校、3 家民營醫院。三是優化城鄉要素配置。目前全省建成交易市場 60 個，農村產權交易信息平臺共受理交易19565 宗，成交總額 61.9 億元。

二、湖北實施強縣工程的薄弱環節和制約因素

（一）縣域經濟不強，產業發展不平衡不充分

一是發展不平衡，布局不均衡。產業發展基礎較好的縣（市）主要分布在重點開發區域，集中在沿長江、漢江流域的江漢平原地帶。2020 年，7 個一類縣（市）以17.6%的縣域常住人口，完成了縣域 25.1%的生產總值；29 個三類縣（市）以 35%的縣域常住人口，完成縣域25.7%的生產總值。二是含新量不高，含金量不足。2019 年湖北省 3 家國家創新型縣市（大冶、宜都、仙桃）中的規上企業研發經費支出占主營業務收入的比值、規上企業建立研發機構占比，分別為國家創新型縣（市）平均值的 57.21%、66.39%。三是與沿海、中部省份差距較大。與江浙比，2020 年，湖北省縣（市）平均 GDP292.1 億元，分別是江蘇的 28.6%、浙江的 57.2%；縣均一般預算收入13.3 億元，分別是江蘇的 18.3%、浙江的29.8%。

（二）縣城承載能力弱，基礎設施不配套

一是縣城教育資源不充足。普惠性學前教育資源覆蓋率相對較低，部分縣市義務教育大班額比例較高，普通高中還存在大班額、超大班額現象。二是醫療保障能力不足。“雙百縣（市）”中，大冶市、陽新縣、監利市、公安縣、黃梅縣、蘄春縣、仙桃市等 11 個縣（市）尚無三級甲等醫院。三是基礎設施不配套。縣城建設歷史欠賬較多，市政公用設施亟待改造升級。

（三）國家生態功能區保護與發展難度加大

湖北省是國家重點生態功能區，包括大別山水土保持生態功能區、秦巴生物多樣性生態功能區、武陵山區生物多樣性與水土保持生態功能區、三峽庫區水土保持生態功能區，涵蓋了 25 個縣市；另外還有鄂東南幕阜山區屬于省級重點生態功能區，涵蓋了 2 個縣。按照嚴守耕地紅線、生態保護紅線等國家政策要求，湖北省林地、耕地面積分別占全省國土總面積的 50%和 25%，能用于補充耕地的空間十分有限。

（四）縣城發展制約要素多，推高城鎮化成本

湖北省一些基礎薄弱的縣（市）既要滿足保工資、保運轉、保公共服務需求，又要推進基礎設施、工業園區等建設，財政收入增速與支出剛性需求有較大差距。縣城“就地城鎮化”生活成本較高。以 2019 年武穴市農民人均可支配收入16848 元/年計算，農戶不吃不喝購買一套 120平方米的商品房（均價 5000 元/平方米計算）需11 年。

（五）縣城戶籍吸引力減弱，縣城人口總量呈減少趨勢

受特大城市、中心城市對人口的“虹吸效應”影響，勞動力凈流出加速了湖北省縣域人口老齡化趨勢，一些企業難以招到適齡勞動力。調查中，進城農民明確表示不愿意轉戶的達到 40%，進城定居的農民愿意有償或無償放棄承包地的僅占5%。

三、湖北實施強縣工程的主攻方向

湖北實施強縣工程需要堅持問題導向，遵循發展規律，大力發展縣域經濟，提升縣城綜合承載能力，促進縣城人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約，推動縣域經濟突破性發展，增強湖北縣域高質量發展的新動能。

（一）堅持龍頭帶動，梯度發展

一是完善城鎮等級規模體系。堅定不移支持武漢做大做強，增強國家中心城市功能。提升襄陽、宜昌城市發展能級，使之成為經濟實力強、帶動作用大的省域副中心城市。形成省域中心城市、省域副中心城市、地區中心城市、重要節點城市、一般城市的五級城鎮等級體系。合理引導城鎮人口分布，形成 1 個超大城市、2 個 I 型大城市、5 個 II 型大城市、11 個中等城市，31 個 I 型小城市、26 個 II 型小城市的城鎮規模體系。

二是發揮中心城市輻射帶動功能。第一，大力發展三大都市圈，增強中心城市及城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。武漢錨定國家中心城市和長江經濟帶核心城市定位，發揮龍頭引領和輻射帶動作用；襄陽、宜昌切實扛起“兩翼驅動”的引擎責任，依據周邊縣（市）產業定位，充分發揮輻射帶動作用，合理布局配套產業項目、協作企業，形成區域性低成本、高效率的優勢產業帶。第二，鼓勵產業關聯緊密、交通聯通便捷的縣（市、區）組團式發展，依托長江、清江、漢江等軸線促進毗鄰地區一體化發展，開展跨江合作。加快構建漢十、麻竹和襄荊城鎮發展軸，推動丹河谷、竹房神、隨棗等城市組團發展。第三，探索城市圈（群）與縣（市）融通發展試點，統籌城市群、中心城市、縣域之間的重大基礎設施、重大生產力布局，推動構建融資在城市、投資在縣域，研發在城市、制造在縣域，頭部在城市、配套在縣域的一體化發展格局。

三是立足特色支持“百強進位”。支持全省高質量發展重點縣（市、區）立足產業資源稟賦、發展潛力、產業承載力，錯位發展，建成高質量、各具發展特色的“排頭兵”。以強縣工程為抓手支持“百強進位”，在重大基礎設施、重大生產力布局、獎勵扶持等方面予以傾斜，支持補短板強弱項，持續縮小與排名靠前縣市之間的差距，全面提升綜合競爭力和發展質量。

（二）堅持科學定位，合理布局縣域產業

一是一類縣市如棗陽、宜都等地重點推進工業化城鎮化開發，以增強經濟綜合實力為首要任務，積極承接城市產業轉移，促進產業集群化發展，使之成為全省乃至全國重要的人口和經濟密集區。二是二類縣市如宜城、老河口等地以增強農業綜合生產能力為首要任務，在不影響主體功能前提下，大力發展農產品加工業，積極承接就業容量大、環境污染小的制造業。三是三類縣市如南漳、保康等地突顯生態業、文化和民族特色，促進生態農業、農特產品加工業等特色產業發展，引導區域內人口向縣城和中心鎮集聚。

（三）堅持補齊短板，提升縣城承載力

一是持續推進縣域交通基礎設施增密、互通、提質。圍繞全省綜合交通運輸格局，加快完善縣域綜合交通運輸網絡，統籌推進多種運輸方式向縣域覆蓋。推進縣域高速公路優化擴容、國省干線達標提質，加快推進武漢至大悟、武漢至陽新、宜昌至來鳳等高速公路改擴建等重點項目建設。二是加速實施一批縣域重大能源項目。推進新一輪城鄉電網改造升級，支持縣域企業參與電價改革，降低縣域企業用能成本；推進監利—潛江輸油管道、三峽翻壩運輸成品油管道、西氣東輸三線湖北段等項目；推進荊州煤炭鐵水聯運儲配基地、宜昌枝城港煤炭物流儲備基地、鄂西頁巖氣勘探開發、潛江地下鹽穴儲氣庫一期等項目。

（四）堅持擴權賦能，加大要素保障

一是以賦能的辦法添活力。推進深化擴權賦能強縣改革，按照“能放盡放”原則開展相關領域改革，在農村“三權分置”改革、農村土地流轉、提高“人地錢”掛鉤精準度等方面，推出務實管用的舉措，把擴權紅利轉化為強縣效應。二是開展投融資體制改革試點。創新金融產品和服務，推動優質企業上市，利用國有資本通過融資平臺注資幫助企業補充資本金和增資擴股，實現國有資本保值增值。運用共同締造理念，提升政府性投資的管理和運營水平。污水處理廠、垃圾焚燒廠等項目，可以讓國有平臺投資建設，委托省內企業運營，推動資產優質化。三是推進土地集約高效可持續利用。開展縣市開發區（園區）“畝產效益”評價改革試點，對評價較好的縣市和企業給予獎勵，與年度用地、用能、排放等資源要素分配掛鉤。

（五）堅持完善機制，加強政策支持

一是健全激勵考核機制。更加聚焦發展質效，注重縣域發展后勁和活力，加強對“工業投資占固定資產投資比重”“新增規模以上工業企業數占年末規上工業企業總數的比重及升降幅度”等指標的考核，更加注重規上企業凈增數。二是完善市民化成本分擔機制。省級財政在安排均衡性財政轉移支付時，逐步提高非戶籍常住人口權重系數，省預算內投資向吸納農業轉移人口數量較多的城鎮傾斜。三是深化生態保護補償制度改革。探索建立補償資金與破壞生態環境相關產業逆向關聯機制，對生態功能重要地區發展破壞生態環境相關產業的，減少補償資金規模。設立農業轉移人口市民化獎勵資金對吸納生態移民較多地區給予補償。四是建立農民縣城落戶激勵機制。加強農業轉移人口住房保障，完善公租房政策制度，擴大住房公積金制度覆蓋范圍，提高農業轉移人口基本醫療保險、基本養老保險參保率。開展農業轉移人口職業技能培訓，提高農業轉移人口融入城市能力。