關于農村食品小作坊食品安全問題及對策研究
——以華亭市為例

張紅妮，程超*，王春霞

1. 平涼市食品檢驗檢測中心（平涼 744000）；2. 華亭市市場監督管理局（華亭 744100）

食品小作坊是中國飲食文化的傳承者，其生產的食品除地方特色飲食小吃外，還有滿足群眾日常生活飲食需求各類食品，可以說食品小作坊一頭連著就業，一頭連著民生，一頭連著市場，一頭連著文化。從經濟發展多樣性而言，食品小作坊是個體私營經濟蓬勃發展的產物；從食品行業自身發展而言，食品小作坊規模小、生產經營設備要求不高、經營靈活，極大方便了廣大人民群眾的飲食需求，是大中型食品生產加工企業的有益補充。

食品小作坊規模小經營主體多，生產的食品質量與安全很大程度與小作坊經營者的食品安全意識有關，對華亭市12315關于食品安全的投訴舉報分析發現，關于食品小作坊食品安全、操作環境、衛生條件投訴舉報占58%，城市主城區內食品小作坊在市場監管部門日常監管、小作坊經營者守法經營、消費者維權意識、社會媒體第三方監督等因素的綜合作用下，食品安全問題在矛盾的不斷出現、消解、平穩到新的矛盾再出現的過程中食品安全整體穩步提升。

受制于我國經濟發展不均衡因素影響，食品小作坊作為民生工程的重要板塊將會長期存在。西北地區農村在社會化進程中存在年輕勞動力流失嚴重、常住人口留守老人兒童多、經濟水平相對靠后、食品安全意識淡薄等問題，農村食品小作坊呈現出生產產品集中、產品受眾集中、經營地點集中3個顯著特點，但同時又存在食品安全制度落實不到位、小作坊衛生安全意識淡薄及基層監管力量薄專業性不強的問題，如何精準發力實現農村食品小作坊的食品安全保障工作是食品安全鏈上的重要板塊。以華亭市農村地區食品小作坊為例，淺談如何加強農村地區食品小作坊食品安全監管工作。

1 華亭市農村小作坊基本情況

華亭市轄7鎮3鄉、1個省級工業園區、1個街道辦，101個村、26個社區，有漢、回、滿、蒙、侗、彝、布衣、朝鮮等15個民族，截至2021年底常住人口17.92萬人，其中城鎮人口10.68萬人，占常住人口的比重59.59%，農村人口7.24萬人。

全市現有食品生產經營單位2 088戶（食品生產9戶、食品經營1 220戶、三小[小作坊、小餐飲、小攤販]食品859戶），其中，食品小作坊295戶，城區187戶，農村108戶，全市農村食品小作坊從業人員401人。農村食品小作坊有3個突出的特點。一是食品小作坊各鄉鎮內分布集中。全市108戶農村小作坊，分布在全市10個鄉鎮，每個鄉鎮食品小作坊6～12戶，集中于各鄉鎮主街道。二是食品小作坊生產類別范圍集中。對各鄉鎮食品小作坊生產食品種類統計分析，各鄉鎮食品小作坊經營戶集中于糧食加工品（發酵面制品、生濕面制品）及食用油，個別鄉鎮有1～2戶醬鹵肉生產小作坊。三是食品小作坊消費受眾范圍集中。各鄉鎮街道內食品小作坊經營時間普遍在6～10年，各食品小作坊生產點內消費人群集中穩定。

2 華亭市農村小作坊食品安全現狀

食品小作坊食品安全共性突出問題有：食品安全問題的隱蔽性，從食品的外觀不一定能看到食品安全問題，但產品內部有無違禁添加劑、超限量添加、重金屬污染等要通過專業實驗室檢測才能判定，消費者無法通過產品外觀判斷來指導消費行為；食品安全危害具有滯后性[1]*，食品中的有毒有害成分對消費者帶來的傷害是不是即時，特別是非法添加、重金屬污染等，調查處理過程不易調查取證；食品安全風險控制的艱巨性，受制于全國范圍內東西經濟發展的巨大差異，食品安全問題及食品安全風險防控在人力、物力、財力方面差異較大，全國統一標準的食品安全建設還要經歷很長的發展階段[4]*。具體到華亭市農村食品小作坊存在顯著問題有以下方面。

2.1 食品小作坊從業人員食品安全意識不強

對華亭市農村區域內208名食品小作坊從業人員調研問卷分析，82%的食品小作坊經營者對食品小作坊生產經營過程中落實的食品安全制度（健康體檢制度、進貨查驗記錄制度、檢驗制度等）不清楚、不了解，只是按照傳統的加工方式進行生產銷售，從業人員提高食品質量安全水平的意識薄弱。

2.2 食品小作坊生產經營衛生條件差

對華亭市農村地區食品小作坊生產經營點走訪調研，食品小作坊生產點95%無操作功能區分隔，92%生活區生產區混合，90%操作未落實消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲和洗滌及必要存放垃圾和廢棄物的設備設施。

2.3 食品小作坊制度落實不到位

92%農村食品小作坊從業人員對索證索票、進貨查驗、生產銷售臺賬等制度落實上不到位，食品安全資料盒內僅存少量的票證和許可證等文件，發生食品安全問題后食品進貨及來源追蹤不能有效開展。

2.4 食品小作坊接到投訴舉報頻率低

綜合對華亭市12315投訴舉報數據分析顯示，在食品小作坊食品安全方面投訴比重占55%，但是關于農村食品小作坊的投訴僅占總數的3%，消費者與經營者沒有相互牽制力造成農村食品小作坊改觀變化慢。

2.5 農村食品小作坊信息公示制度不完善

突出的問題存在三個方面：一是各鄉鎮內均有1～3戶的食品小作坊存在無證經營；二是獲得許可的農村食品小作坊經營點對許可證及食品添加劑使用等公示不明顯，95%的農村小作坊經營戶都將許可證票據等資料放在文件盒內，食品添加劑使用管理信息不到位；三是農村食品小作坊對產品信息無標識，98%農村食品小作坊經營者對生產產品的生產日期、保質期、生產者信息無標注，消費者不能獲取有效的產品信息，只能憑外觀形狀及生活經驗上對產品購買及保存。

3 農村食品小作坊問題原因解析

農村食品小作坊具有一般食品安全具有的共性問題外，還有其鮮明的特點，究其原因主要體現在以下方面。

3.1 農村食品小作坊從業者素質能力偏低

食品小作坊缺乏集約化的管理是食品安全鏈條上最難以控制的一個環節。對農村小作坊從業人員調研問卷顯示，70%年齡在35～45歲，學歷集中在初中文化程度，年齡和文化程度造成農村地區食品小作坊從業人員整體食品安全知識層次低，對易于造成食品安全問題關鍵控制點掌控不到位，食品安全主體責任意識不強，沒有為提高小作坊食品安全工作增加措施方法。

3.2 農村食品小作坊的市場調節能力弱

食品是自然經濟中最基本的資產，食品小作坊生產者詳細掌握食品的質量安全狀況，而消費者只能從政府部門、廣告或媒體中獲得一些產品信息，信息內容不全面及信息傳達的滯后性，導致農村食品小作坊食品安全存在嚴重的信息不對稱[3]*。而食品安全問題的出現主要是由于食品經營者、消費者、監管部門之間信息不對稱引起的市場失靈[9]*。食品在市場的消費中既是經驗品，又是信用品，一般來講食品可以依靠市場本身的調節能力來解決，食品質量安全較好的經營點能夠長期發展，而食品質量安全差的經營點則淘汰，這在農村食品小作坊的食品安全問題的調節中作用微乎其微，因為長時間的經營模式、基本穩健的消費人群沒有形成食品小作坊經營點與消費者、消費者與監管者、監管者與經營者三方的良性市場互動，依靠市場調節食品安全帶能力弱[8]*。

3.3 農村地區食品小作坊發展水平較低

全國范圍內食品小作坊管理提質增效明顯的青島市、銀川市、佛山市、中山市、鄂爾多斯市等先后通過成立食品小作坊集中加工區，通過生產、檢驗、運輸集中的方式有力提升食品安全水平[2]*，但是對于農村地區食品小作坊散、小的特點來說并不適用，以華亭市農村為例，各鄉鎮戶籍數在350～2 400間，人口數在6 000～25 000區間內，常住人口不足戶籍人口的1/3，大量留守老人與兒童，食品小作坊消費人群單一、經營范圍單一、經營方式單一，在農村地區通過集中加工區或者食品安全示范街等方式促進食品小作坊的提質升級難度較大，只能以最基本的監管模式嚴守食品安全底線。

圖1 華亭市食品小作坊從業人員學歷分布圖

圖2 華亭市食品小作坊從業人員年齡段分布圖

4 加強農村食品小作坊食品安全工作對策建議

根據《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》中指出，推進市場監管公平統一，要健全統一市場監管規劃，強化統一市場監管執法，全面提升市場監管能力。對食品藥品安全等直接關系群眾健康和生命安全的重點領域，落實最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責。食品安全的監管要讓市場在資源配置中起到決定性作用和市場主體間的有序的充分競爭，監管部門要履職到位，經營者要落實主體責任，同時還需要社會各方面的齊心協力[9]*。不管是從提升食品質量安全的考量，還是立足地域整個食品產業鏈發展的規劃，農村地域食品小作坊是食品安全工作領域問題較多的一個版塊，亟需從多個維度規范管理。消費者、監管者、經營者要在三方共同推進下提高農村食品小作坊的食品安全水平，讓監管“有形的手”釋放出更大能量，讓媒體“千里眼”發揮大作用，讓消費者“食安前哨”作用更加突出。

4.1 從政府監管者層面，構建完善的法律法規及標準體系及基層人員培訓

4.1.1 構建完善的法律法規及標準體系

甘肅省目前除《食品安全法》及《甘肅省食品小作坊小經營店小攤點監督管理條例》外，再沒有關于食品小作坊許可條例、食品小作坊食品品種范圍及相關標準等法規條例及食品小作坊生產規范的相關地方標準，在法治體系建設過程中，有關法律條例和地方標準在保障食品安全過程中具有重要的作用，因此建議省、市一級的市場監督管理部門對食品小作坊許可、生產加工規范制定及高風險食品小作坊生產類別制定有關條例及地方標準，架構起食品小作坊食品安全監管工作的骨骼結構，支撐食品小作坊產業的發展。

4.1.2 加強基層監管人員業務能力培訓

加強對基層監管人員多層次、多方位及專業化的培訓，明確監管職責，提高執法人員的監管能力和辦案能力，以查促學、以案促訓，提高培訓的實用性，采取定期考核、季度評卷等方式提高基層監管人員的辦案能力水平。

4.2 從基層監管層面，強化農村食品小作坊監管方式方法的創新性

食品安全在一定程度上可以通過市場自身的調節作用實現，但這種調節僅對大企業有比較好的效果，對于小作坊的食品安全則還需要政府的宏觀調控和管控來規范食品市場的行為[5]*，基層監管部門履行農村食品小作坊監管職責，應巧用力借活力的方式加強農村食品小作坊的食品安全監管工作。

4.2.1 發揮好基層鄉鎮府食安辦的綜合協調作用

鄉鎮的食安辦具體負責食品安全工作的綜合協調，安全管理是各鄉鎮人民政府一個重要工作板塊，各鄉鎮市場監管所要通過配合鄉鎮人民政府每月開展的安全檢查及季度安全生產會議等方式，開展食品安全監督檢查及食品小作坊食品操作規范知識講解及食品小作坊的現場指導（表1以生濕面制品加工作坊為例），重點對食品安全風險高的品種加強食品安全關鍵控制點食品安全操作規范的講解，引導經營戶重視食品安全，逐步提高食品安全水平。

4.2.2 發揮好食品安全快檢及食品監督抽檢的震懾力

食品安全快檢及監督抽檢是保障食品安全的技術支撐力量，各縣級市場監督管理部門要在制定年度食品安全快檢及監督抽檢計劃時要針對性對各鄉鎮分批次開展快檢及抽檢，通過專業人員的現場采樣檢測及食品安全檢測實驗室專業化實驗室檢驗，對農村食品小作坊經營者形成有效的震懾力。

4.2.3 發揮好鄉鎮農村公示欄的公示警告作用

農村地區留守老人留守兒童多，對智能手機不會用、食品安全抽檢科普信息通過網絡關注很少，農村就要用最適合農村的原始方式，通過基層監管部門在食品安全日常監督檢查和專項檢查中發現的問題處罰及整改落實情況，采用傳統的紅黑榜張貼于鄉鎮街道公示欄，讓鄉鎮街道上的固定消費人群去了解到其經常消費點的食品安全狀況，倒逼農村食品小作坊經營者提高食品安全水平。

4.2.4 發揮好鄉鎮集會及大型活動的食品安全知識宣傳力

各鄉鎮每月有8～9次左右趕集日，在集會日鄉鎮食安辦與基層市場監管所可聯系開展食品安全科普宣講，面對面講授群眾特別是留守老人兒童碰到食品安全問題如何維權、食品安全消費注意事項及家庭廚房預防食物中毒的措施，提高基層群眾的食品安全水平。

4.2.5 發揮好農村食品小作坊提檔升級的示范帶動力

引導農村食品小作坊有改造意愿的經營戶通過生產經營點功能區分隔、票據規范、產品檢驗、公示信息等方式升級改造，打造成鄉鎮街道食品安全放心示范店，通過評先選優掛牌，以點帶面引導其他食品小作坊經營主體的提檔升級改造工作，提升農村食品小作坊顏值，增強農村食品小作坊的發展實力。

4.3 從社會層面，加強農村食品安全社會共治水平建設

4.3.1 增強食品行業協會對農村食品小作坊的引導力

食品行業協會作為聯接政府和市場之間的橋梁，是規范食品生產中的行為，食品行業發展的引導者，僅將食品安全問題歸結于政府監管的不到位是不科學的，食品從生產到成品要經歷原料采購、生產加工、貯存銷售等，涉及的環節多，對食品安全的影響因素是多方面的，通過數據現實農村食品小作坊在行業協會的入會率為0，這也客觀反映出農村食品小作坊食品安全的薄弱地位，通過多元渠道積極引導農村食品小作坊加入行業協會，發揮出行業協會的規范引導作用。

4.3.2 增強新聞媒體對農村食品小作坊的關注度

在全域食品安全工作規劃中，適當增加農村食品安全的關注，新聞媒體可以通過鄉村文化大舞臺、鄉村旅游文化節、鄉村農家等形式對農村的特色食品小吃進行宣傳推廣，同時對食品小作坊的食品安全形成有力的監督。

4.3.3 增強教育部門的食品安全影響力

各鄉鎮學校在每年的課程設置上，可為不同年齡段學生分層次開展1～2次食品安全的科普宣講，將食品安全知識通俗易懂地講解給學生，學生能夠把食品安全知識食品營養健康的概念植入心底，從小做保障食品安全的踐行者。

5 結語

食品安全是事關每個家庭、每個人的重大基本民生問題。食品小作坊對于農村生活的便捷是不言而喻的，但西北地區受制于經濟發展水平食品小作坊存在的問題也是顯而易見的。通過完善食品安全監管法律條例及地方標準、強化創新基層市場監管部門農村食品安全的監管水平、加強社會層面農村地區食品安全的共治水平，是實現農村地區食品安全形勢持續穩定向好的根本基礎。總而言之，通過基層監管部門、消費者及食品小作坊從業者的共同努力，讓農村食品小作坊在保障食品安全的基礎上，為解決就業、增加收入方面發揮更大的效能。