北部灣城市群向海發展協同路徑選擇研究

林昆勇

（廣西大學 海洋學院，廣西 南寧 530004）

黨的二十大報告強調，要深入實施區域協調發展戰略，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。2022年3月，國家發展改革委印發了《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》，將推動北部灣城市群發展壯大作為戰略任務，對“十四五”時期北部灣城市群建設做出總體性規劃：強化通道支撐、突出向海發展、深化開放引領和共保一灣清水。①張守營：《國家發展改革委印發方案明確北部灣城市群發展路徑》，《中國經濟導報》2022年4月9日，第1版。建設北部灣城市群，是時代的召喚，是發展的必然，符合城市群發展的一般規律，有著深刻的理論依據與現實意義。《北部灣城市群發展規劃》實施以來，北部灣城市群成為我國區域經濟發展的重要引擎，經濟社會發展水平不斷提升。面對區域城市差異較大的現狀②張協奎、袁丹：《城市群視角下城鄉協調與一體化關系研究》，《城市學刊》2015年第1期，第95—99頁；張協奎、楊林慧：《廣西北部灣經濟區城市群行政區劃調整研究》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2012年第4期，第8—14頁；張協奎、姜丹：《北部灣城市群基礎設施與經濟協調發展研究》，《特區經濟》2012年第8期，第187—189頁；張協奎、周鵬峰：《廣西北部灣城市群產業整合模式與發展策略》，《廣西社會科學》2012年第7期，第18—22頁。，北部灣城市群圍繞向海而興、向海圖強，探索向海發展協同方案③呂余生、楊鵬：《廣西北部灣經濟區港口群、城市群、產業群關聯協調發展機制研究》，《科學發展》2010年第4期，第83—89頁。，優化區域城市資源配置和城市合作機制④張協奎、張澤豐：《北部灣經濟區內城市合作機制研究》，《城市問題》2010年第10期，第85—90頁。，推動北部灣城市群向海發展⑤朱春旭：《北海市建設向海經濟發展示范城市的對策》，《桂海論叢》2022年第4期，第97—102頁。，加快建設宜居宜業的藍色海灣城市群。按照《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》的戰略部署，應結合海洋強國建設，突出向海發展，深化開放引領，進一步深化認識，提高政治站位，勇擔時代使命，強化協同發展，不斷以更高質量北部灣城市群一體化發展⑥郭珂歆、彭國慶等：《北部灣城市群綜合交通網絡一體化分析與評價》，《地理與地理信息科學》2021年第4期，第57—63頁；彭宇光：《廣西北部灣城市群市場一體化水平研究》，《經濟研究參考》2019年第24期，第70—82頁。的新突破助力中國式現代化海洋強國建設的新實踐，在新征程上共同推動北部灣粵桂瓊地區率先基本實現向海圖強，充分體現中國式現代化海洋強國建設的鮮明北部灣特色。深入研究北部灣城市群向海發展的協同邏輯及其實踐探索，對于不斷提升和完善北部灣城市群向海發展一體化的區域協調發展戰略格局，具有重要的理論和實踐價值。

一、北部灣城市群向海發展協同的內在邏輯

實現北部灣城市群協同發展是我國區域重大戰略之一。北部灣城市群中廣西、廣東和海南三地地緣相接、文化一脈，擁有深厚的地理、人文等方面的緊密聯系為粵桂瓊三地協同發展提供了基礎。2017年1月20日國務院批復《北部灣城市群發展規劃》，同意建設北部灣國家級城市群。2022年3月9日國務院批復關于北部灣城市群建設“十四五”實施方案。這一方案的批復成為協調三地關系、推動北部灣城市群協同發展的綱領性文件。北部灣城市群向海發展的關鍵在于“打造好向海經濟”“大力發展向海經濟”。向海經濟是以海洋經濟為基礎，以陸域經濟為依托，強化陸海統籌，形成內外循環的向海格局，走陸海、江海、山海和邊海聯動發展的向海之路。①靳書君：《向海經濟重要命題形成的實踐基礎》，《經濟社會體制比較》2021年第3期，第37—46頁。北部灣城市群向海經濟發展要堅持以陸海統籌為戰略引領，穩步推進海陸經濟協調發展，加快構建現代海洋產業體系，大力促進向海經濟綠色發展。②黃靈海：《中國向海經濟綠色發展研究》，中國地質大學2020年博士學位論文，第138—140頁。

面對北部灣城市群內部城市差異較大③韋克游、程啟原：《廣西北部灣城市群內部協同程度評價及對策》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2009年第1期，第13—17頁。的現狀，實現區域向海發展協同的思路有兩個角度。其一，實現城市高質量發展。以建設宜居宜業的藍色海灣城市群為重點，著力抓好建設舒適便利的宜居城市、安全靈敏的韌性城市、運行高效的智慧城市、富有活力的創新城市、清潔低碳的綠色城市和魅力彰顯的人文城市④高國力：《城市高質量發展核心是8個提升》，《新型城鎮化》2023年第9期，第12頁。，有序推進陸海統籌發展示范區，構建北部灣城市群向海發展協同治理機制，做好海洋污染治理攻堅克難、立體防控保障海洋環境安全和陸海統籌建設海洋生態文明工作，高標準緊扣需求進行強力治污，嚴防常控進行智慧監管，培優載體協同共建海洋生態文明⑤《藍綠玉環推進濱海型生態文明建設 陸海統籌深化治理監管協調參與四大機制》，《中國生態文明》2019 年第2期，第69—73頁。，探索陸海協調、人海和諧的發展新模式。其二，建設生態型海灣城市，以強化全國海洋經濟創新發展示范城市建設為引擎，以建成生態環境優美、經濟充滿活力、生活品質優良的藍色海灣城市群為抓手，提升北部灣城市群內部生態要素配置效率⑥張協奎、林劍等：《廣西北部灣經濟區城市群可持續發展對策研究》，《中國軟科學》2009 年第5 期，第184—192頁。，提高北部灣城市群的生態保護水平。首先，探索實施向海發展的行動方向。以共建共保潔凈海灣為前提，以構建環境友好型向海經濟體系為基礎，大力發展藍色經濟，加快建設宜居藍色海灣城市群。其次，高標準建設海陸雙向開放合作的平臺。北部灣城市群依托獨特的區位優勢與國家戰略定位，緊緊圍繞“一帶一路”重大戰略部署，突出以港口開放為龍頭，以產業開放為支撐，大力發展國際物流產業，著力構建國際大通道，不斷提升港口吸引和輻射能力。⑦何可：《連云港：打開陸海開放新格局》，《中國品牌》2016年第2期，第78—79頁。積極參與“一帶一路”建設，打造面向東盟國際大通道樞紐、國際產能合作先行基地、重要服務平臺和人文交流紐帶。第三，高質量重塑全國重要綠色產業基地。以確立藍色海灣生態格局為出發點，加強保護海陸生態環境資源，著力構建濱海綠色產業體系，推動北部灣城市群生態環境保護和水、大氣、土壤污染的綜合治理，建設好藍色生態灣區，形成陸海一體化生態安全格局。第四，大力推進北部灣城市群的融合發展。從國家戰略層面促進北部灣城市群跨省份城市間的功能定位與產業發展的協調，著力培育發展核心城市和特色城鎮，以中心城市和特色城鎮帶動整個區域的協調發展。同時，需要進一步強化北部灣城市群間的互動與合作，重點是城市間的向海產業合作，大力促進城市間人才、資金、技術等要素的有序流動，積極打破行政隔離，構建更為緊密的北部灣城市群一體化發展共同體。⑧吳逸然：《尺度政治視角下北部灣城市群發展研究》，《廣東經濟》2022年第9期，第51頁。

二、北部灣城市群向海發展協同的實踐探索

《北部灣城市群發展規劃》實施以來，通過自上而下的制度設計，廣西、廣東、海南三省區之間相互合作，從觀念認知到發展實踐都發生了較大變化，初步形成了協同發展、互利共贏的新局面。近年來，北部灣城市群向縱深發展，依托西部陸海新通道，深度對接長江經濟帶發展和粵港澳大灣區建設，融入共建“一帶一路”，大力發展向海經濟，形成中國區域版圖上維護邊疆海疆安寧的縱向軸帶。以北部灣城市群為起點的縱向軸帶與藍色海灣沿海經濟帶橫向軸帶相交叉，引領促進區域陸域經濟和海洋經濟良性互動協調發展，加快建設南海開發利用服務保障基地。

一是向海發展功能協同。《北部灣城市群發展規劃》實施以來，粵桂瓊緊密圍繞三地功能定位發展，將三地差異化的利益訴求統一于向海發展協同的共同目標之下。廣東深入實施“陸海接力、岸海聯動”興海發展戰略，大力推動形成港產城融合，加快現代化海洋牧場建設，強化向海要糧、牧漁圖強，著力建設一批向海而興、因海而富、依海而美的縣城，重點打造區域高質量發展的“藍色引擎”，加快構建區域全產業鏈融合的現代化海洋牧場標桿模式。廣西加快實現北部灣經濟高質量發展，優化向海經濟產業結構，構建向海現代產業體系，著力提升向海互聯互通水平，加快海洋科技創新，深入實施科技興海，優化金融服務體系，做大做強向海經濟①韋啟鈞：《廣西向海經濟高質量發展評價研究》，《改革與戰略》2022年第4期，第123—131頁。，把北部灣經濟區作為服務“一帶一路”和西部陸海新通道建設的重要部分，全面對接長江經濟帶、粵港澳大灣區和海南自由貿易港，深入推進面向東盟高水平開放，譜寫中國式現代化廣西北部灣篇章。未來十年，北部灣城市群將加速崛起。廣西的北海、欽州和防城港作為北部灣城市群的重要港口城市，應充分利用自身良好的港口航運條件，抓住海南自由貿易港建設機遇，加快發展向海產業。②付朝歡：《未來十年北部灣城市群將加速崛起》，《中國經濟導報》2022年4月14日，第2版。海南作為全國管轄海域面積最大的省份，強化靠海而生、向海而興作為區域經濟發展的重要抓手，加快構建“南北互動、兩翼崛起、深海拓展、島礁保護”的藍色經濟區域空間布局，著力打造海洋現代服務業、海洋旅游與高新技術產業的增長極和臨港臨海綠色工業、高質量海洋生態經濟的發展帶。隨著粵桂瓊三地功能的厘清，北部灣城市群向海發展協同的區域空間布局不斷優化，核心功能逐步明晰。

二是向海發展治理協作。在北部灣城市群向海發展協同的推進過程中，廣西、廣東、海南三省區加強向海發展治理協作，在跨區域地方政府協作向海發展治理重點領域取得顯著突破。具體來看，在交通基礎設施建設方面，廣西、廣東、海南三省區遵循《北部灣城市群發展規劃》，通過交通運輸規劃同圖、建設同步、運輸一體和管理協同，著力提高北部灣城市群區域交通一體化水平。如廣東、廣西兩省區共同推進珠江—西江綜合交通運輸體系和生態廊道建設。在江海生態環境保護方面，粵桂瓊三地通過統一制定規劃、互通工作信息、江河海環境治理聯動執法等江海環境協同治理的“組合拳”措施，北部灣城市群區域江海生態環境聯建聯防聯治成效顯著。如建立廣西、廣東、海南三省區聯合協作機制，堅持北部灣城市群三省區江海水環境治理一體化理念，構建北部灣城市群三省區跨省江海流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度，創建三位一體的北部灣城市群江海水環境治理合作機制③虞錫君：《構建江海共治的水環境治理區域合作機制探討》，《嘉興學院學報》2015年第1期，第58—62頁。，加強三地交界海域執法監管，有效保護廣西、廣東、海南三省區交界海域海洋漁業資源和生態環境。

三是向海發展利益協調。對于城市群內每個地方政府來說，地區利用與區域整體利益并未完全一致，粵桂瓊三地各級政府在政策制定或實施過程中如果完全基于自身利益出發，可能并不利于北部灣城市群區域內市場要素的自由有序流動和資源優化配置。隨著《北部灣城市群發展規劃》的不斷推進，只有制定有效的利益協調和監督約束制度①王開茹：《北部灣城市群跨省域府際協作：基礎、困境與路徑選擇》，《廣東開放大學學報》2019 年第2 期，第96頁。，建立北部灣城市群協同發展的利益協調機制，才能有效避免城市間無序競爭，促進北部灣城市群合作。首先，鞏固和發展以北海、湛江、海口等城市為支撐的環北部灣沿海地區，強化“一灣”的集聚功能。其次，重點建設南北欽防、湛茂陽的城鎮發展軸“兩軸”城鎮，高標準建設珠三角連接東盟、北部灣城市群連接港澳的陸路大通道。第三，以南寧特大城市為核心助推區域性國際城市建設，構建“一帶一路”有機銜接的門戶樞紐城市和內陸開放型經濟高地，打造引領北部灣、面向東盟的現代化大都市區。第四，推進建設以海口和湛江為中心的兩個增長極，加快建設海島及南海海洋研發和綜合產業開發基地，加快構建區域性綜合交通樞紐、先進制造業基地和科教創新中心，重點建設全國海洋經濟創新發展示范城市和生態型海灣城市。

三、突出向海發展，堅持創新引領，促進產業協同，構建北部灣城市群增長極

《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》提出全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，以西部陸海新通道為依托，深度對接長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等，協同推進海南自由貿易港建設，融入共建“一帶一路”，大力發展向海經濟，加快建設藍色海灣城市群。同時，強調依海興產、一體協作，促進綠色化和數字化轉型，強化向海經濟發展抓手，依托建設向海經濟體系，加快數字經濟發展、高水平承接產業轉移、加強面向東盟科技創新合作和建設統一大市場等5個重點任務，促進產業高水平分工協作。《北部灣城市群發展規劃》實施已六年有余，北部灣城市群地位更加凸顯，發展機遇前所未有，經濟、生態和社會實現了明顯進步，向海發展產業集群初步形成，經濟社會發展基礎不斷夯實，基礎設施支撐能力有效提升。

當前，北部灣城市群向海發展產業協同的過程中，還存在向海經濟發展水平相對不高、向海產業分工合作層次不高、向海產業體系和城鎮體系協調度不夠、城市產業協同創新體系不完善等問題。未來，推動北部灣城市群向海產業協同發展要建成一體化發展水平持續提升，生態環境優美、經濟充滿活力、生活品質優良的具有區域性國際影響力的品質一流的藍色海灣城市群的新需求，需要在以下幾個方面努力。

（一）以更高水平對外開放提升粵桂瓊三地城市向海產業協同活力

開放性是城市群產業集聚的重要特征，廣西、廣東、海南三省區城市向海產業協同發展已經進入一個新的發展階段，政策、平臺、機制等城市向海產業協同發展的“主要脈絡”和“主體骨架”已經搭建起來，需要的是不斷以城市開放交流來“呼吸”到向海產業最前沿的技術、信息等“新鮮空氣”，做好北部灣港口城市群的轉型升級和整合發展②張涵一：《“一帶一路”建設中的北部灣港口城市群發展研究》，《沿海企業與科技》2020年第2期，第38—44頁。，助推北部灣城市群向海產業協同發展，打造北部灣區域海洋中心城市。北部灣粵桂瓊三地應高質優化城市群空間格局，強化空間分區管控，構建陸海統籌的國土空間開發保護格局，優化向海經濟空間體系和向海經濟產業體系，著力構建向海經濟合作體系和完善向海經濟要素保障體系③許露元：《新發展階段我國向海經濟協調發展路徑研究》，《國家治理》2022年第3期，第56—58頁。，發揮港口區位優勢，發展臨港大工業④覃鴻圖：《奮力建設向海經濟發展示范城市》，《廣西日報》2022年9月14日，第1版。，實現保護“一灣”、打造“兩軸”、做強“一核一圈”、提升“兩極”和節點城市等模式的完善，暢通向海產業協同體系的通道。要拓展引領性的向海圖強視野，牢牢把握北部灣粵桂瓊三地城市一體化協同發展的趨勢和規律，深化北部灣城市群實施高水平改革開放，不斷增強向海圖強海洋強國現代化建設的動力和活力，勇當向海而興、向海圖強先行者，打造對外開放向海發展新高地，更好地發揮創新先行、示范引領、突破攻堅作用，堅定不移走具有中國特色社會主義現代化海洋強國建設的向海高質量發展之路。粵桂瓊三地應共同深化集成性改革，推進制度型開放，促進北部灣城市群向海協同發展，努力提升北部灣城市群向海高質量發展能級和水平。北部灣城市群應牢牢把握享有自貿試驗區與金融開放門戶等多重國家政策機遇，充分發揮多重政策優勢助力對外金融開放發展，積極依托自貿試驗區載體搭建多層次對外開放平臺，不斷優化對外開放營商環境培育國際投資競爭新優勢，大膽探索自貿試驗區旅游新業態模式，提升國際旅游品牌知名度，穩步持續快速推動北部灣城市群高水平對外開放和高質量對外發展。①李燕、陳金源：《自由貿易試驗區建設背景下北部灣城市群對外開放的發展對策》，《對外經貿實務》2021年第2期，第18—21頁。

（二）以堅持創新引領作用推動向海產業在更高水平上實現協同

應發揮好創新力作為北部灣城市群發展核心競爭力的作用，打造形成充滿創新氛圍的北部灣城市群，有效避免區域和城市之間的低水平重復建設，中高端產業結構雷同，以及產能過剩、資源浪費和惡性競爭。從國內外區域和城市發展的實踐來看，一個區域和城市高質量發展必須有充滿活力的創新源頭，并通過市場機制帶動整個區域和城市的產業體系轉型升級。北部灣粵桂瓊三地要強化高水平的創新協同，要更好地發揮北部灣核心城市南寧的創新作用，增強核心城市發展能級，推進高端要素集聚，強化其國際合作、金融服務、信息交流、創新創業等功能，重點構建“一帶一路”有機銜接的門戶樞紐和內陸開放型經濟高地，并打造北部灣城市群高質量發展的重要載體。北部灣城市群通過技術創新賦能產業融合發展，一是通過技術創新升級與改造傳統產業，大力降低成本和提升效率，加強生產端和消費端的新融合，形成進一步加快產業結構升級的內源動力。如北部灣城市群通過強化政策支撐引領帶動產業升級、推進融合發展創新文旅產品供給、加強區域合作共筑文旅合作綜合體、優化消費環境激發市場消費潛力等重大舉措，有力推動北部灣城市群文旅產業高質量發展。②文冬妮：《城市群文旅產業高質量發展的驅動機制及優化路徑——以廣西北部灣城市群為例》，《社會科學家》2022年第5期，第53—60頁。二是推動傳統產業轉型升級，實現三次產業融合發展。通過數字經濟等新經濟賦予傳統產業新動能，實現傳統產業技術躍遷。通過有效市場和有為政府相結合的產業支持政策，調動實體部門開展創新和依托研發創新實現技術進步。通過集中資源的示范帶動效應，促進北部灣地區行業整體轉型升級。三是堅持問題導向建設統一大市場，加快建設北部灣粵桂瓊三地統一大市場，徹底破除地方保護和市場分割等造成的區域經濟大循環中的堵點、卡點和斷點，促進生產要素在北部灣區域內暢通流動和高效配置，通過科技創新和產業升級來增強產業鏈與供應鏈的韌性，推動北部灣城市群經濟高質量發展。四是加快新興產業融合集群發展，大力推進產業發展機制協同進行合作共建產業園區，著力加強產業發展模式創新促進產業與金融融合發展，重點推動創新賦能產業升級共建城市群產業創新中心，不斷深化產業互動發展協同發展海洋經濟③陳禹靜：《基于區域協同發展視角下的北部灣城市群產業綠色轉型路徑研究》，《沿海企業與科技》2021年第5期，第72—74頁。，打造一批新興產業融合集群發展基地，搭建一批產業融合集群發展生態圈的創新服務支撐平臺，持續推動北部灣城市群科技創新與制度創新，促進創新鏈與產業鏈的共融和產業鏈上下游協同發展。

（三）以加快推進打造兩條城鎮發展軸促進產業體系和城鎮體系

圍繞打造南北欽防城鎮發展軸和湛茂陽城鎮發展軸的“兩軸”兩個重點，加快建設西部陸海新通道，打造“兩軸”沿線布局建設對外開放平臺、科技創新基地、特色產業園區，加快臨港產業、先進制造業和現代服務業集中集聚，強化北部灣城市群與成渝地區雙城經濟圈的對接合作。同時，建設好沿海綜合運輸通道，積極承接珠三角地區產業轉移，不斷提升臨港產業綠色發展水平，強化北部灣城市群與粵港澳大灣區的深度對接。廣西首府南寧應全面建成北部灣城市群和粵港澳大灣區融合發展的核心城市。④周志超、張家壽：《南寧全面建成北部灣城市群與粵港澳大灣區融合發展的核心城市研究》，《改革與戰略》2021年第5期，第99—110頁。北部灣城市群與粵港澳大灣區實現聯動發展，形成聯動機制，交通建設、開放合作、科技創新和生態共治。①顏蘭：《北部灣城市群與粵港澳大灣區聯動發展的路徑研究》，《市場論壇》2020年第11期，第61—64頁。突出中心城市的引領作用，加強城鎮化建設，做強重要節點城市，做好與中心城市的有序銜接，加快特色城鎮建設。②李民梁、張玉強、虞霖田：《協同視角下北部灣城市群發展問題及路徑選擇》，《海南熱帶海洋學院學報》2019年第6期，第34頁。在核心城市、特色區域城市、重點城鎮等節點之間完善交通等基礎設施，大幅度降低人力、人才、原料和商品等要素流動的成本，助力北部灣粵桂瓊三地跨區域產業承接與轉移，推動城市交通網絡、物流倉儲設施和城鎮高質量公共服務設施等向周邊中小城鎮延伸，著力提升北部灣城市群和粵桂瓊三地一體化與便利化水平。北部灣城市群的顯著優勢在于其可以實現對內對外雙向開放，并且處在國內大循環和中國—東盟國際循環交匯點，可以實現國內國際雙循環。③邢燦：《粵桂瓊加快建設藍色海灣城市群》，《中國城市報》2022年4月11日，第A03版。北部灣城市群要激發市場的內生動力，北部灣地區應圍繞打造市場化、法治化和國際化的一流發展環境，不斷深化行政審批改革，強化做好事中事后全程監管，推動城鎮產業鏈、價值鏈、供應鏈融合發展，充分調動社會經營主體積極參與和投身一體化建設的創造性，共同推動北部灣城市群譜寫更高質量一體化向海發展新篇章。