淺談溫州市工業用地全鏈智治探索
——以用地監管“數字賦能”為切入點

□溫州市自然資源和規劃局 戴世杰 李 衛 陳 昊 周苗苗

溫州是民營經濟發祥地，民營經濟市場主體數量眾多。截至2023年一季度，溫州全市在冊市場主體高達132.6 萬戶，其中在冊企業39.3 萬戶，個體工商戶92.3 萬戶?；钴S的民營經濟催生了溫州較為旺盛的工業用地需求，2019—2022年，溫州市年均供應工業用地1 萬畝以上，創歷史新高。但由于溫州“七山二水一分田”的地理特征，緊缺的土地資源成了溫州經濟高質量發展道路上的一道難題。近年來，溫州市委市政府緊扣“一切圍著項目轉、一切盯著項目干”的工作方針，把工業用地供應和管理擺在了更加突出的位置。

一、溫州市工業用地基本情況

（一）規模及數量情況

一是存量工業用地規模較小，但宗數多。據統計，溫州存量工業用地規模約23.5 萬畝，明顯低于省內的杭州（41.4 萬畝）、寧波（71.2萬畝）、紹興（43.8 萬畝）、金華（39.1萬畝）等地，也遠低于佛山（67.5萬畝）、東莞（63.9 萬畝）等地。據今年全省工業用地調查統計，從工業用地宗數來看，溫州存量工業用地33480 宗，遠高于嘉興（18260宗）、紹興（25770 宗）、湖州（10417宗），目前杭州、寧波、金華尚在調查，但就已調查宗地的平均單宗面積上看溫州僅7 畝/宗，杭州15.6 畝/宗，寧波16.7 畝/宗，金華17.6 畝/宗。比重上，溫州存量工業用地占全市國土面積比重約為1.3%，占全市建設用地比重約為12.12%，也明顯低于寧波、紹興、嘉興、金華等地。二是規劃工業用地空間不大。初步統計，可以建設的新增工業用地約7.7 萬畝，其中已經納入工業區塊線范圍的潛力空間約6.2 萬畝（工業區塊線范圍的潛力空間原則上必須用于工業建設，不得調整為其他用地），未納入工業區塊線的潛力空間約1.5萬畝。綜上，存量工業提質增效、規劃工業用地精準供應是當前提升工業用地集約節約利用，加快工業經濟高質量發展的根本之策。

（二）用地管理情況

2011年至今，溫州工業用地管理歷經四個階段。一是推行“雙合同”管理階段。2011年，出臺《關于推進開發區（工業園區）整合提升發展的意見》，推行項目準入評估、產出效益管理、園區管委會優先回購和股權轉讓審核等管理制度，開始對工業用地開發利用效益進行約定。二是推行小微園模式階段。2013年，出臺《關于加快推進全市小微企業創業園建設工作的若干意見》，積極探索小微企業創業園用地政策，明確“限房價競地價、限房價競配建”等供地方式，規定“產權分割、園區配套建設、銷售對象管理、產權轉讓限制”等政策條款，支持小微企業發展壯大。三是推行“標準地”管理階段。2018年，先后出臺《溫州市推行“標準地”制度工作實施方案（試行）》《溫州市標準地企業投資項目信用評價管理辦法（試行）》《“標準地”項目建設過程監管和聯合竣工驗收規定（試行）》等政策文件，規定工業用地必須按照“標準地”模式供應，并對“事前定標準、事中作承諾、事后強監管”的具體操作等做出了詳細的政策規定。四是推行全生命周期管理階段。2020年，出臺《關于進一步加強工業用地高質量利用全周期管理的若干意見》，進一步理順工業用地招商、供應、監管等工作環節，明確各部門職責和具體工作要求，提出全過程介入工業用地管理。綜上，溫州市工業用地管理方面有很多支持政策，當前重要的是如何在政策執行方面找到合適路徑，下好功夫。

二、工業用地監管存在的問題

（一）工業項目落地難，落地時間長

從2020年9月的全市重大項目建設“百日攻堅”的通報看，溫州15 個重大制造業項目落地4 個，落地率僅為26.7%。從項目招商簽約到落地時間來看，2018年至2020年，全市累計簽約421 個工業項目，平均一個項目落地時間為156 天。之所以存在上述突出問題，主要是由于管理平臺建設不完善、基礎數據不齊全、信息不對稱，導致招引企業困難，落地項目時間長。

（二）工業項目合同簽訂不規范，條款內容約定不全

2011年以來，溫州對工業項目開始實施“雙合同”管理。但從943宗工業標準地項目合同審查來看，大多數合同存在條款約定遺漏、不規范等情況。甚至個別合同還存在條款漏洞，例如限制轉讓條款、達產驗收前不允許轉讓等重要條款遺漏，造成工業項目后期管理上存在嚴重的法律缺漏。存在上述突出問題，究其原因，是因為缺乏一個統一的智治系統規范合同條款，導致工作中容易出現人為疏漏的情況。

（三）工業項目建設周期長，投資信息申報重復

根據建設項目投資開發流程，工業企業獲得土地后要向發改投資系統進行項目備案，但經過調研，發現工業企業普遍存在備案不及時、備案信息不精準、不齊全等情況。據初步統計，因填報信息不準等多種原因，工業企業從拿地到發改投資系統項目備案平均用時50 天以上，歷時較長。同時，調研還發現存在多頭填報信息的情況，一個項目企業分別要向發展改革、經信、投促、統計等部門定期填報投資進度等內容，且填報信息存在重復情況，給企業帶來不必要的負擔。工業企業亟需一個智治的管理系統自動推送信息到各個部門、各個系統之中，實現“一次錄入，多處復用”。

（四）工業項目效益考核不嚴，達產投產標準不一

達產驗收是工業企業履行合同約定的重要內容，是工業用地產生經濟和社會效益的關鍵一環，也是責任部門履行工作職責所在。但調研發現，過去很多地方并未對工業項目開展達產驗收，即使個別地方開展驗收也都采取線下操作方式進行。2018年至2022年，全市已有438 個項目約定達產驗收時間到期，但實際申請驗收并通過的僅1 宗。經調研，發現主要存在三點問題：一是企業要向多部門提供大量的佐證材料，從舉證到驗收整個過程耗時較長；二是合同約定的排污、能耗等相關指標核驗取數較難，缺少客觀的數據來源，相關部門往往只能從主觀上進行判斷；三是部門指標核驗存在困難。一方面，根據《統計法》第二十五條，“對統計調查中獲得的能夠識別或者推斷單個統計調查對象身份的資料保密，不得對外提供、泄露”。另一方面，在工業用地項目投資合同中約定的畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值、項目研發與主營收入比等8 項指標，僅容積率可以核驗，其他指標在核驗上均難以實際操作。例如：畝均稅收在涉及“一企多地”時，就其中單一地塊所產生的實繳稅費難以從企業整體繳稅中剝離。為解決上述突出問題，達產驗收環節需要一個集成的信息平臺自動獲取相關信息，并督促各地各部門嚴格開展達產驗收工作。

（五）工業項目退出機制不健全，信用體系不完善

根據政策規定，工業用地轉讓應由屬地政府優先回購。但調研發現，各地沒有嚴格執行該政策，對應該回購、應該把關入園標準的項目存在失職行為，在一定程度上助長了個別企業炒地囤地牟利的氣焰，增加了生產企業實際用地成本。據統計，2018年 7月至 2020年 12月末，溫州816 宗工業標準地僅 50 宗上傳信息到溫州市信用信息綜合服務平臺。為加強工業用地末端治理，亟需一個統一的數字化支撐平臺。

三、工業用地監管“數字賦能”的主要做法

為進一步破解溫州工業用地管理方面存在的突出問題，深入貫徹省市數字化改革精神，由溫州市自然資源部門牽頭，發展改革、經信、投促等多部門共同參與，以政府管理服務和企業實際需求為導向，開發建設項目全生命周期服務管理系統。該系統自開發建設以來，受到各級高度關注，獲得全省空間治理數字化最佳實踐場景、溫州市“數字經濟”應用大賽一等獎等多項榮譽。該系統的開發運用能夠有效契合當前工業用地全鏈智治的需求，具有較高的探索創新意義，主要體現在以下幾個方面。

（一）打破“數據孤島”困局，實現全鏈式數據集成

一是集成多部門數據。該系統基于省市一體化智能化公共數據平臺和國土空間基礎信息平臺，利用“空間碼”串聯工業用地全生命周期信息，融合投促、自然資源、發展改革、經信等部門的業務數據，實現業務數據跨部門、全過程的實時查詢和追溯，解決了工業項目落地過程的基礎數據不齊全、信息不對稱等問題，為政府部門在工業項目招引中提供信息支撐。二是實現多系統貫通。該系統可以聯通發展改革部門的信用平臺、自然資源部門的建設項目批后監管系統和網上交易系統、投促部門的招商引資平臺、電力部門的電力大腦平臺等多個系統，實現互聯互通，提高信息溝通傳遞的實效性，方便工業企業項目申報、審批等，加快投產落地。

（二）跨越部門管理鴻溝，實現全生命周期服務管理

一是明確部門職責和規范標準。該系統將工業項目按照時序劃分招商簽約、土地供應、施工建設、投產運營、項目退出等5 個步驟，細分簽約、供地、立項、建設、投產、達產等11 個節點，明確各個節點的牽頭部門和工作職責。比如達產驗收節點，明確經信部門牽頭，且必須通過系統進行線上申報驗收，有效杜絕今后達產環節的失管現象。二是實施智能化運用和分析。通過模塊設置，該系統具有自動生成合同功能，可以有效減少合同簽訂不規范、條款約定不齊全的情況。同時，該系統還可以對資源現狀進行精準分析，比如某個片區可用工業用地資源總量有多少、畝均稅收有多少等，通過分析可以即時得出結果，能夠為政府部門工作決策提供有效支持。

（三）突破系統技術壁壘，實現即時動態應用

一是創新引入天空地態勢感知手段。利用高分衛星影像、無人機、高空瞭望等技術，對工業項目建設周期的各個節點進行可視化展示，實現全域監測。該系統運行之后，基層工作人員足不出戶即可掌握項目建設進度，極大地方便了工業項目開竣工管理和信息上報，有利于政府部門動態掌握工業項目實際建設情況，降低行政運行成本，實實在在地為基層減負。二是實行工業項目全鏈條“五色”管理。根據工業項目各節點辦理規則，開展“紅、橙、黃、綠、灰”五色精準管理，使項目監管更加及時、處置更加高效。比如超期未供應土地，系統會提示紅色預警，并將提醒情況通過短信形式發送具體經辦人員和責任領導，倒逼政府部門提升服務效能。

（四）改變各自為戰格局，實現共建共享共用

一是開通部門共建端口。該系統具有外部數據實時接入功能，各有關部門可以將自己部門的信息實時導入，增加數據儲備，提高分析決策能力。同時，各有關部門也可以根據工作需要，開發子功能模塊，豐富系統功能，提升系統服務能力。二是實現部門共享共用。系統具備向各部門共享共用的功能，目前主要服務發展改革、經信、自然資源、投促等工業項目審批服務部門，但也已為市委、市政府、市人大機關、審計、稅務等部門開通共享服務，實現共享共用。

四、下一步工業用地全鏈智治迭代深化的對策建議

（一）繼續推進改革措施落地見效

通過數字化賦能，該系統對現有業務辦理流程進行了系統變革，但仍有部分改革措施還未完全落地，需要持續推進。主要包括以下兩個方面。一是該系統與建設項目投資3.0 平臺不能互通。目前，該系統只能獲取建設項目投資3.0 平臺的數據，不能向建設項目投資3.0 平臺推送數據，即工業企業需要另行在該平臺進行投資項目申報，不能真正實現“最多跑一次”“最多報一次”。建議積極向上呼吁，爭取實現兩個系統互聯互通，真正讓“數據多跑路、讓企業少跑腿”。二是線上聯合達產驗收和信用評價等制度還未正式出臺。建議政府部門盡快出臺有關政策，完善該系統的具體操作方式，真正走好改革的最后一步。

（二）切實加強系統運行管理

系統運行以來，各有關部門重視程度不一。目前，自然資源部門一直在謀劃系統功能，全力緊盯項目各節點的辦理進度，但個別部門重視程度不夠，沒有從全局的角度認識該項工作。雖然市級層面已經出臺《關于印發溫州市建設項目全生命周期服務管理系統工作實施方案的通知》，但各部門政策執行力度不一。建議從市委市政府層面協調建立齊抓共管的機制，進一步加大工作督察力度，增強各部門思想認識和工作主動性，切實加強系統的運行管理，切實增強系統服務工業用地全鏈智治的作用。

（三）繼續優化完善系統功能

建議在現有系統基礎上，按照省域空間治理數字化平臺2.0“1+4+X”框架體系對系統進行升級改造，完善“一碼管空間”數據標準規范和業務數據庫，通過“一碼串聯”技術手段，實現“土地、項目和企業”相關業務數據的關聯，升級用地全生命周期“一張圖”。以“浙政釘”為入口，開發建設工業用地全鏈智治（包括增資擴產項目管理）的各類子場景，進一步挖掘存量工業用地利用潛力，為低效用地的騰退整治和優化提升提供數據支撐。以“浙里辦”為入口，開發企業服務端，讓工業企業可以利用該系統進行信息查找和分析，及時掌握工業用地布局和信息，實時了解相關用地政策，實現政府和企業的共享共用。